1、精准扶贫背景下返贫问题的成因及对策以湖北省W 区 L 村为例摘要：治理农村返贫问题对于实现扶贫目标和全面建成小康社会具有重大现实意义。在梳理现有文献的基础上, 基于对湖北省 W 区 L 村脱贫人口返贫情况的实地调研发现, 贫困线设置不合理、贫困人口能力不足、保障体系和驻村干部制度不完善等是导致农村返贫问题的主要原因。构建相关扶贫政策协同机制, 健全教育、医疗、养老社会保障体系, 完善驻村干部激励与保障机制, 激活新乡贤的带头作用等, 对于有效治理农村返贫问题具有重要作用。习近平总书记在党的十九大报告中指出, 我国脱贫攻坚取得决定性进展, 六千多万贫困人口稳定脱贫, 贫困发生率从百分之十下降到百
2、分之四以下。1我国扶贫开发工作取得了很大成效, 但返贫仍比较严重。当前, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。1深入研究农村返贫问题对于实现扶贫目标、创造美好生活具有重要意义。一、我国农村返贫现状经过多年的扶贫开发, 特别是通过精准扶贫, 使得农村贫困人数大幅度减少。2000 年以来, 多数年份脱贫人数维持在 200 万到 300 万, 农村贫困发生率从2000 年的 10.2%下降到 2015 年的 5.7%。同时, 返贫问题日益突出。数据表明, 农村返贫率通常维持在 20%以上, 从区域看, 西北、西南地区是返贫高发地区。2居高不下的返贫率大
3、大降低了农村扶贫的实际效果, 极大地影响脱贫目标的实现。当前我国农村返贫呈现出明显的地域性、严重性、频发性、反复性、个体性和原因的不均衡性等特点。3根据现有文献, 目前导致农村脱贫人口返贫的主要原因既包括自然原因, 如生态环境条件差、自然灾害, 又包括主观因素, 如贫困人口文化素质较低、思想观念落后等;也包括外部经济社会因素 , 如经济发展落后、基础设施薄弱、养老医疗保障政策不完善等。二、研究综述(一) “返贫”概念的相关研究目前, 随着返贫问题日益凸显, 研究返贫问题的文献不断增多 (如图 1 所示) 。学者们都对“ 返贫” 做出了解释 , 虽不完全相同, 但也没有实质性差别。有学者认为,
4、“返贫”一般是指已经摆脱了贫困的那部分人再度陷入贫穷状态, 即通常所说的“饱而复饥 ”现象, 其本质上就是贫困。也有学者认为, “返贫”是指由于受生态环境恶化、自然灾害等内外在要素的影响, 已经处于贫困线以上的人又重新位于贫困线以下, 成为贫困人口。4还有学者将“ 返贫” 看做是由于某些原因而导致的贫困程度的增加。虽然目前国际上已经提出了相对贫困和多维贫困, 即判断是否贫困的标准除了收入之外, 还应该包括教育、医疗等指标, 但我国当前的贫困仍指绝对贫困, 即仅以收入作为判断标准, 只要脱贫者的收入低于现行贫困线, 就视为返贫。图 1 CNKI 以“ 返贫” 为主题的相关文献篇数(二) “返贫”
5、成因的相关研究近年来, 学者从不同角度、采用不同方法对返贫进行了深入研究。其中, 主要的研究视角有内外因、相关利益主体等;研究方法主要有定性、案例和实证分析。有学者认为, 生态环境、自然灾害、文化水平不高、观念落后等是造成返贫的主要原因。林闽钢认为疾病是导致农村贫困人口返贫的主要原因, 是最突出的返贫问题。陈端计等研究认为, 造成返贫问题的原因既包括返贫者素质不高等内因, 又包括恶劣的自然环境等外因。彭程以西双版纳州勐腊县为例研究发现, 在少数民族贫困区自然环境恶劣、缺乏医疗等社会保障是导致返贫的主因。黎沙从结构主义的角度分析认为农村贫困人口在经济、政治、文化方面都处于弱势, 使得返贫频发。王
6、萍萍利用 2001-2008 年数据研究发现, 农村老龄化、没有调动贫困户的积极性是返贫的主因。(三) “返贫”治理的相关研究何华征等针对农村返贫问题提出, 要通过财富内生、心理介入、制度供应等机制遏制返贫。史扬主张通过加大扶贫资金投入、重视教育、建立完善的社会保障体系, 实现自然经济社会良性循环、综合治理。林闽钢主张构建多层次的因病返贫治理体系, 5杨立雄建议要加快建设农村老年人、残疾人和重病患者等弱势群体的社会保障制度。漆敏建议政府制定更加科学的扶贫标准, 普及农村医疗卫生服务, 制定科学的考核标准、动态监测、后续评估与反馈机制。王行水则建议在扶贫过程中要强化“三个意识”, 即效益意识、科
7、技意识和大市场意识。此外, 有学者针对少数民族生态扶贫暴露的问题, 建议要完善生态补偿政策, 加强对贫困人口的精神教育和就业创业指导, 并完善医疗等保障政策。三、研究方法本文主要采取案例研究法来对湖北省 W 区 L 村进行研究, 以此为例来探究农村返贫问题的成因和对策。数据来源以半结构化访谈为主, 还有在访谈单位查阅相关政策文件, 以及通过网络查阅到的二手资料等。根据 Yin (2005) 的划分, 解释性案例研究是通过对案例的分析, 揭示事物表象背后的因果关系, 适用于研究“怎么样”和“为什么”的问题。本文采用案例研究方法的原因 , 一是基于研究问题的性质。本文研究农村返贫问题的成因和对策,
8、 属于“怎么样”“为什么”的问题。二是本文的研究对象是农村的贫困问题, 是正在发生的实践活动, 无法对其环境进行干涉。综合上述两点, 结合 Yin (2005) 对案例研究适用范围的界定, 本文采用案例研究方法是合理的。(一) 案例描述W 区位于武汉市北部 , 和武汉市其他区相比 , 城镇化水平和整体发展水平不高, 发展基础较为薄弱, 处于区域性相对贫困状态。L 村主要是以农副产品种植加工业和光伏发电为主, 具体来说, 该村通过和当地一家农业商贸公司合作, 雇佣贫困户进行彩稻种植和相关技术培训;而光伏产业作为村集体经济的一部分 , 从2016 年 10 月开始至今, 规模达到 80kw, 已经
9、产生 10 万元左右的经济效益, 作为资产收益扶贫的创新方式, 其中收益的 20%是明确规定用于贫困户身上的。根据相关数据显示, W 区 2014 年共识别认定 88 个贫困村, 占全市 271 个贫困村的 32%, 进入全国扶贫信息管理系统的贫困人口为 33233 人, 贫困发生率为 6.1%,是全市脱贫攻坚的重点地区。而 L 村作为重点贫困村 , 共有 32 户贫困户 (曾有 33 户, 后剔除 1 户) , 共 69 人。自 2015 年底正式执行精准扶贫政策, 已经于2016 年脱贫出列。(二) 数据收集本文主要是对街道扶贫办人员、村干部、驻村干部和贫困户这四类群体共 11 人于 20
10、17 年 7 月进行了为期 4 天的半结构式访谈, 其中访谈 W 区街道扶贫办人员 2 人, L 村干部 2 人, 驻村干部 1 人, 贫困户 6 人。在半结构化访谈中 , 主要是由开放性问题引出, 如“您认为农村地区返贫的可能影响因素有哪些?”“您认为目前农村脱贫的成效如何?” 受访者可用他切实感受及对现实了解情况直接作答。还有一些问题笔者根据理论研究在预设的基础上对被访者进行提问, 如“您认为驻村干部是否不够胜任工作?这是否会影响到农村地区脱贫效果?”选择 L 村作为访谈对象的原因有二, 一是笔者作为家乡人 , 对于家乡情况较为熟悉;二是 L 村已于 2016 年脱贫出列, 作为 W 区最
11、早出列的贫困村之一, 距今已有近 1 年的时间, 关于返贫影响因素可供探讨的空间较大。四、农村返贫问题的成因分析(一) 政策因素1. 贫困线设置问题我国贫困线标准是根据人均年纯收入。低于国家贫困线标准, 就意味着处于贫困状态。贫困标准从 2008 年的 1067 元到目前的 2300 元, 8 年来提高了 0.6 倍, 一定程度上, 我国贫困线的设置是较为科学的, 目前贫困线还在不断地调整之中。统一贫困线的设置存在的问题, 若是对贫困线标准进行提升, 会在一定程度上导致返贫规模扩大和扶贫成本提高。由于扶贫本身就是边际效益递减的, 目前扶贫投入越来越大, 但是效益却在不断减少;若不提高贫困线标准
12、又会导致与实际不符合。L 村就出现了类似的情况, 在访谈过程中 , 一名村干部提到:我们是按照国家标准 (2300 元) 来的, 也就是按照贫困山区那边制定的标准, 我们这里只能算是远城区, 是没有他们那边那么贫困的, 比如拿上海和武汉来对比, 两个地方经济水平不一样, 但是贫困标准是一样级别的, 这就还是和各地的实际有所出入。每个地方应该按照当地标准和人均生活水平来定贫困 (线) , 还是应该遵循因地适宜的原则。我们这边应该设置为 5000 元左右, 如果按照 2000 多元来定, 谁都不太符合标准的, 也就是谁都算脱贫。一年才 2000 多元, 谁都不可能一年才赚 2000 多元。当前,
13、已有部分地区开始“在中央政策的指导下探索符合本地区实际的标准”, 比如重庆市“从 2010 年开始按照全市农民人均纯收入的 30%比例的相对标准来确定扶贫对象的”6;而浙江省 “早在 2012 年时, 新确立的省级扶贫标准 4600 元就比国家标准的 2300 元高出整整一倍, 并于 2015 年全面消除家庭人均年收入4600 元以下的贫困现象、在全国率先完成脱贫任务”72. 政策依赖由于精准扶贫政策的设计者来自于村庄外部, 农民仅仅是直接接受者, 未能在扶贫过程中充分调动贫困户的积极性, 从而产生“断血性返贫” 的风险8。W 区采用的是一边脱贫一边将资金等资源倾斜于尚未脱贫地区的办法, 这固
14、然能够在短期内迅速达到脱贫效果, 但是从长远看, 这只是一种“输血脱贫”, 离开了政策的帮扶, 已经脱贫的村很快就会产生返贫风险。可能出现以下情形:第一, 投机主义, 即为了继续获得政策支持而不择手段;第二, 自我否定, 即对于自身能力产生怀疑等消极情绪。笔者在调研过程中曾多次听到“只要政策好就一切都好” 等类似说法。此外, 扶贫重心本是让大部分贫困户更好地利用扶贫资源进行自身能力和思想重塑, 即通过扶贫促进社会公平和经济发展, 但在执行中却变成只是完成上级任务, 甚至出现诸如“ 数字脱贫 ”“被脱贫”的怪象。(二) 贫困户自身存在问题1. 思想因素“混日子逻辑 ”。L 村留守的多为老弱病残等
15、弱势群体, 对他们而言, 能够脱贫已经是“非常走运 ”的事情, 对于政策更多的是感激之情, 对于未来的规划和期待是“能混一天是一天 ”, 这种“混日子逻辑”在 L 村非常普遍, 笔者访谈的 6 户贫困户都提到了类似的想法:说心里话, 我觉得现在这样就已经知足了, 只怪自己的命运不好, 感谢党、政府、各层领导的关怀。我已经知足了, 再提出什么过分的要求就不太好了, 幸亏是生在这个社会, 要是以前, 穷归你穷 (注:意思是穷活该自己倒霉 ) , 背时归你背时 (注:意思是自己命运不好活该倒霉) , 我们现在就没啥可提要求的了。一方面, 这些固然是由于贫困户自身的条件较差不能通过自身力量脱贫, 另一
16、方面更是传统保守的小农思想的体现, 导致其脱贫后缺乏对未来的认知和规划, 导致其抵御风险的能力较差。2. 外界不可抗力因素主要包括天灾、意外事故、大病等因素。其中较为突出的是因病、因残返贫。根据调查, W 区因病致贫占致贫原因的 52.04%, 因残致贫则为 23.36%。L 村因病致贫占 43.8%, 因残致贫则为 21.8%。虽然现在有新型农村合作医疗、大病救助和临时救助制度的三重保障, 但是对于患有慢性病需要经常服药或者门诊检查的贫困户而言, 仍未充分覆盖其支出成本。在访谈中, 有贫困户表示, 服药成本是月开销最大的一部分, 虽然现在住院费用 90%左右基本上可以报销, 但是门诊服药这一
17、块而言, 对他们还是一笔不小的无法报销的开支。若病倒或伤残的是家里的主劳力, 整个家庭收入来源会迅速下跌, “一夜回到解放前” 。3. 边缘贫困户的返贫风险高需要警惕返贫的不仅仅是已经脱贫的贫困户, 还有随时可能因为各种原因而陷入贫困状态的边缘贫困户。这些边缘贫困户由于其未能满足相关的扶贫标准而未被纳入到贫困户群体, 但是并不意味着其没有返贫风险, 一方面, 他们相对于普通村民而言, 生活条件和身体状况较差;另一方面 , 由于他们无法享受相关扶贫政策, 实际生活状况可能会比享受政策优惠的贫困户群体差。目前政府也注意到了这类群体的返贫风险, 民政部早在 2008 年时就提出“将来要考虑把家庭收入
18、刚过低保线、生活仍然困难的边缘贫困人群纳入制度救助的范围”, 在W区脱贫攻坚计划中就已经指出:“对卡外 的边缘贫困户 (即建档立卡外的准贫困户) 的困难给予应有的帮助。”L 村目前还有 8 户边缘贫困户, 主要是由村干部和驻村帮扶人员对于其生活状况进行持续观察, 在其生活出现较大危机时给予一定的帮助:他们本身就是“ 边缘人”, 说他是贫困户吧 , 他比贫困户好一点 , 说他不是贫困户吧, 又很危险。边缘户我们村有 8 户, 这是很危险的, 一方面我们就是鼓励他们自力更生, 因为政策层面上来讲, 我们是不可以向他们倾斜的;但是从我们自身额外而言, 我们曾经在年底单独调了一部分资金, 对他们 8
19、户进行了一定的补偿。我们也是担心搞不好把他们也拉入贫困户了, 就像一个雪球一样, 贫困户越滚越大, 增加了我们的负担。(三) 驻村干部制度不完善干部驻村帮扶的目的确保扶贫政策落实, 宣传相关政策, 以及带动资金和项目下村。目前驻村干部主要是存在以下问题:1. 缺乏归属感缺乏归属感是指驻村干部“身在曹营心在汉” 的心态。具体而言 , 虽然相关政策对于驻村干部帮扶必须全脱产, 但一方面其在原有单位有较好的工作环境和待遇, 另一方面, 部分驻村干部, 参与驻村帮扶工作时更多考虑的是自己的政治前途, 导致其未能全身心投入到发展经济、帮助村民摆脱贫困的工作中。2. 缺乏激励和保障由于贫困村大多都是处于资
20、源较为匮乏、工作条件较为艰苦的地区, 部分单位在对于驻村干部选派过程中并不顺利, 出现了驻村干部选派无人问津的情况:我认为我们村的经济、设施建设方面很薄弱, 比如路就很窄, 再就是亮化工程, 我冬天住在这边一到晚上 7 点钟, 就黑漆漆, 都听不到狗叫, 而且信号不好, 还没有 Wi Fi, 信号在那里转啊转就是消息发不出去, 所以说啊, 基础设施建设非常薄弱。按照我的年限来说呢, 本来 2016 年年底我就可以回单位了, 但是没有人接手, 因为你也知道, 这边条件比较艰难。五、农村返贫问题的治理对策(一) 治理和预防政策性返贫1. 建立国家贫困线动态调整机制一方面, 贫困是相对的、多维的,
21、不能以人们的绝对经济收入为唯一判断标准, 还应该考虑住房、医疗等其他多项标准, 但是由于以多项标准判断贫困的难度非常之大;另一方面, 贫困是变动的, 随着经济发展人们的收入会随之变动 , 贫困线必然会随着经济与收入的变化而变动。因此, 要实现国家贫困线动态调整。2. 构建合理的政策衔接机制治理返贫是一项系统性工程, 涉及多个层面、领域和主体。具体来说, 返贫涉及经济发展、社会保障、环境保护等多个领域, 需要医疗、教育、计划生育、人口迁移、生态保护等诸多政策相互衔接。而与扶贫开发相关的每一项具体政策的制定者、执行者、适用对象、使用条件以及所需资源都存在着很大的差异, 从而导致各项政策往往各行其道
22、。因此, 构建合理的政策衔接机制是治理和预防返贫的关键。3. 完善生态补偿机制少数民族贫困地区的生态环境和自然灾害是影响返贫的主要原因, “饿着肚子保生态”的现状未得到根治。一方面, 生态环保政策很大程度上限制了农村贫困人口对资源的开发利用;另一方面, 农村贫困人口收入较低。但各地现有的生态补偿的标准较低, 无法对受政策影响的贫困人口进行合理的补偿。因此, 有必要制定生态补偿法, 严格落实生态补偿, 以消减返贫风险。(二) 健全农村教育、医疗、养老保障体系, 提升贫困人口自身能力1. 坚持扶贫同扶志、扶智相结合, 提高农村贫困人口综合素质党的十九大提出要坚持大扶贫格局, 注重扶贫同扶志、扶智相
23、结合。1因此, 要想从根本上解决返贫问题, 就必须采取措施不断增强贫困人口的自身能力。具体来说, 第一, 重视发展贫困地区的教育, 加大教育资源投入, 改善办学条件, 提高教师待遇。第二, 采取措施减轻贫困家庭子女的上学负担。要适当提高农村贫困学生上学的生活补贴标准。第三, 采取措施鼓励农村贫困子女积极接受职业教育和技能培训, 积极推行“院校+ 企业+贫困学生”的教育帮扶模式。2. 加强农村医疗卫生服务体系建设在所有影响农村返贫的因素中, 因病致贫返贫占到很大比例, 遏制因病返贫至关重要。虽然目前我国已经实行了新农合制度、医疗救助制度和大病医疗保险制度, 但仍需完善。首先, 要提高新农合的报销
24、比例, 简化报销手续。其次, 要逐步扩大新农合大病重病的报销范围和报销比例。再次, 要在农村实行分级诊疗模式, 加强农村医疗卫生服务的作用。农村医疗卫生服务处于基层第一线, 直接面对广大农村贫困人口, 对于解决农民看病问题具有重要作用。3. 完善农村老人及弱势群体的保障体系党的十九大强调要尽快实现养老保险全国统筹, 健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系。1当前, 我国老龄化速度加快, 已经进入老龄化国家。由于农村经济条件、医疗卫生条件比较薄弱, 相应的养老保障也不完善, 老人返贫问题在农村越来越突出。此外, 残疾人、重病患者等也是返贫的主要群体之一。我国新型农村养老保险制度在养老金的缴纳
25、、管理与发放等方面还存着一些问题, 需要进一步完善, 从而为农村贫困老年人提供基本的生活保障。(三) 进一步完善驻村干部制度1. 完善驻村干部的激励与考核机制一方面, 要改进外部和内部激励, 最大程度地提高驻村干部的工作积极性。外部激励因素主要是指驻村干部的工作规划、待遇及职业晋升等。内部激励因素是指驻村干部的责任感和使命感。这两类激励因素在促进驻村干部更好履职上缺一不可。另一方面, 要重视对驻村干部的考核, 对驻村干部的职责进行明确, 将其工作成效和绩效考核挂钩, 确保驻村干部真抓实干。2. 进一步完善驻村干部召回制度驻村干部召回制度是保持驻村帮扶工作有效性的根本保障, 也是对驻村干部的一种
26、规范管理。云南、湖北、贵州等地开始实施召回制度。其中, 云南召回1117 名驻村扶贫工作队员, 贵州省毕节市召回 510 名管理干部, 一度引发舆论热议。9湖北省更是针对驻村干部采用日常考查和年度考核相结合的方法进行监督, 并将此作为干部任用的参考。(四) 发挥新乡贤的带动作用新乡贤主要是是指村里的“中坚农民群体” 。即“部分对乡村发展有帮扶带动作用的能人 ”。10乡贤能够在政府和村民之间充当“中介者” 角色, 一方面他们作为村民的一员, 了解村民实际需求, 能够让政策和相关项目的落实更贴近村民实际, 另一方面, 他们有意愿也有能力促进贫困村的发展, 通过发挥自身的示范带头作用, 带动更多人脱贫。在农村日益空心化和人口流动加快的大背景下, 能否较好运用乡贤力量将成为农村善治的关键。要大力发动乡贤参与脱贫返贫, 形成示范效应。(五) 创新扶贫模式 , 防范返贫风险党的十九大提出要实施乡村振兴战略, 支持和鼓励农民就业创业, 拓宽增收渠道。1通过发展农村经济为农村贫困人口创造就业机会、增加收入, 有利于防止返贫。当前, “互联网 +电商”发展趋势好, 并受到政府的全力支持。因此 , 各贫困地区要结合本地实情, 探索如何充分利用本地资源发展农村电子商务及其他服务业, 以增加就业和收入。作者：彭琪 王庆
