1、论精准扶贫的技术治理如何摆脱数字扶贫？摘要：精准扶贫工程中崛起的技术治理,在当前被视为解决贫困问题的一种重要机制。技术治理以数字为核心,以“数字竞赛“为关键依托。其在基层社会中的实践主要表现为立军令状、指标化、做作业及搞经营四种形式。技术治理在限期催促和精细化打分评比的整套程序支持下,使扶贫具备精准性与高效性。然而,技术治理固有的缺陷也造成软指标化与行政成本超负荷、客观的工具主义思维、杂合地方政府和个别强势群体意志以及社会空间发育不足等问题。精准扶贫技术治理的完善,可从宏观制度设置、中观道德重建和微观个体价值反魅三方面入手,从而确保扶贫攻坚工作的健康持续发展。一、问题的提出2013 年, 习近
2、平主席在湖南湘西考察时首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的政策方针;2014 年, 中央办公厅详细制定了精准扶贫工作模式的顶层设计, 推动了“ 精准扶贫”的思想落地;2017年, 党的十九大报告再一次把精准扶贫作为国家战略进行强调, 指出“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”1(P47) 。综上可知, 精准扶贫已经成为现阶段和今后我国解决贫困问题的基本原则。技术是人类在利用自然、改造自然以及促进社会发展过程中掌握的各种活动方式、手段和方法。“技术是世界的构成方式, 是我们认识世界的媒介, 是人与世界之间实践意义上的沟通和交流”2 (P135) 。
3、技术被赋予了极高的期待, 同时也被附加诸多职责。在精准扶贫压力型体制3 (P12) 和问责制下 , 技术被植入精准扶贫政策中并扎根于基层社会, 最后巧妙地升级为一种宏大的治贫思维。技术治理的初衷是为扶贫脱贫之路嵌入新的元素, 以实现利用现代科学技术创新治贫方式, 确保治贫的流程化、信息化和网络化, 实现治贫领域中国家与社会的良好互动、增加科技对扶贫的贡献量等目标。技术治理不仅是现代技术下乡, 更重要的是技术被视为一种思维方式和治理手段。这里的技术一方面指具体的技术工具, 如扶贫云、表格、日记、指标、牌子等, 另一方面更多的指一种以某种特定方式将技术工具加以组织和运用的观念和制度, 如包保责任制
4、度、对口帮扶、数据动态管理制度及“回头看”等。中国在扶贫领域取得的举世瞩目的成绩一定程度上得益于技术起到的关键作用。技术治理在精准扶贫工程中的崛起, 依托于数字化目标认定和程序化管理, 这在当前被视为是解决贫困的一种重要机制。然而, 基于攻坚拔寨的紧迫性、省级间扶贫脱贫竞争压力以及地方政府的自我加压, 技术治理往往容易走偏出现技术对治理的取代, 而非两者相得益彰。技术治理将贫困问题完全简化为一套程序性的技术过程, 把技术的规范性和完整性作为关注重点, 使脱贫工程中彰显出技术化倾向, 即把贫困问题降格为纯碎的技术和量化问题, 热衷于通过技术革新来达到治贫目的。总体而言, 技术治理在脱贫实践中既彰
5、显出积极的价值又有其消极性。一方面, 引入现代信息技术可以切实提升扶贫绩效。依托于数字, 相关的技术手段、管理方式越来越科学化、技术化、规范化和多样化。贫困问题的解决实现了从模糊治理向精细化治理的转变, 扶贫成效显著。另一方面, 技术治理中的技术过度扩张, 也导致扶贫效果大打折扣。技术治理讲求高效, 并呈现出一种技术主义倾向, 即扶贫围绕技术, 而不是技术服务于扶贫。技术在实践情境中被不断强化, 超出本有意义, 越来越占据支配地位, 人只能跟随技术的指挥棒而动, 使得精准扶贫在技术治理下遭遇各种困境。因此, 考察技术治理在精准扶贫基层社会实践中的表现形式和取得的成效, 深入分析其遭遇的现实困境
6、, 并提出技术治理的完善对策, 对于推动扶贫攻坚工作顺利、健康和可持续发展具有重要意义。二、技术治理在基层社会中的表达形式及其成效在国家不断推进治理体系和治理能力现代化的背景下, 借助数字技术治理的对象不是社区里真实的人事物, 而是数据、日志、台账、记录表、档案等数字化的内容。技术治理的程序是拥有一套规范化的行政监督和行政规范制度, 其任务的考核是将不易掌控和评判的弹性任务转化成一套可以具体量化、打分评比的系统, 以便于达到对基层基本情况的“全景敞视”4 (P219) 的了解和总体性控制5。在“2020 年实现7000 万人脱贫致富”的政治目标下, 精准扶贫工程中的数字化的任务分解和考核、系列
7、表格的填写及对程序合法性的关注等也更加突出, 以数字为基础的技术治理呈现出客观、海量和宏观等基本特性。然而, 在扶贫工程中的激励机制和惩罚机制双向导向作用下, 地方政府的扶贫攻坚工作逐渐演变为一种“数字竞赛”运动。这更多的是一种事本导向而非人本导向的目标管理, 是一种侧重于单向的、结果取向的线性评判方法 (线性评判方法具有程式化、标准化、工具化、指标化的特点) , 而非是基于伦理、秩序和价值层面的多维度评判标准。技术治理以数字为核心, 以数字竞赛为重要依托, 在基层社会中的运转可概括为“ 立军令状”“指标化”“ 做作业”及“搞经营”四种形式, 从结果而言技术治理创造出了扶贫历史上的辉煌业绩。(
8、一) “立军令状”:倒计时下的政治目标军令状指的是下级官员接受军令后写的保证书, 其内容主要涉及到如果不能完成任务, 愿依军法治罪。立军令状主要是为了加强指挥官的责任感, 是我国的一种传统管理手段, 在政治过程中, 这一传统得以保留下来。“2015 年底召开的中央扶贫开发工作会议上提出, 要到 2020年实现现行标准下的贫困人口全部脱贫, 为此中央与贫困情况严重的22 个省 (自治区、直辖市) 签订了扶贫攻坚军令状, 层层落实扶贫责任”6 。尽管签 “军令状” 的方式在环境治理、大气治理、地产调控等领域并不少见, 但将“军令状 ”写入中央的政策文件 , 这属首次。“立军令状”是高层政府在压力型
9、体制下以目标倒逼基层政府动力的一种形式, “扶贫军令状”是扶贫工作领域目标责任制的极端体现, 军令状式管理是一种科学的行政管理方法和人事管理制度”7。“军令状”体现出中央对贫困群体的高度重视, 对社会主义国家实现共同富裕的慎重承诺。效法高层政府、扶贫自我加压及在省际间的扶贫中脱颖而出, 地方将扶贫视为一场时段内的“锦标赛”8, 制定出更加细化的任务完善严格的“军令状” 。“以往的行政体制运作更像是政治锦标赛, 很多地方官员或职能部门在其行政周期内所制定的责任目标和工作指标普遍高于上级政府所设定的目标值, 从而使任务目标层层加码、逐级放大, 通过指标的胜出使其在任职周期内尽可能累积获得换届晋升的
10、政治资源”9 (P20) 。诸多省份将扶贫脱贫时间提前, 加大对扶贫的奖励措施和惩罚力度。“在中央宣布十三五 扶贫攻坚规划后, 有 13 个省提出要用 23年时间实现全省贫困人口脱贫, 这比国家层面的规划时间提前了 2 至3 年”10。精准扶贫成为悬在官员头上的一把达摩克利斯之剑, 倒计时是“立军令状”在基层社会中的主要表现形式, 其实际是在压力型体制下的倒计时政治, 注重程序化制度设置、精细化的考核机制及以结果为导向的扶贫业绩主义。在贵州黔西南州的 A 乡镇, 写有“倒计时”的牌子赫然悬挂在办公大楼进出口, 上面写有“ 距离 2018 年 12 月 31 号还剩多少天”的字样。地方政府通过设
11、置在人流量比较大的出入口的醒目红色标识牌等特殊方式来实现对地方官员的警醒和限期催促, 确保扶贫政治任务能较快较好地完成。(二) “指标化”:具体量化的精细化管理与粗放式扶贫不同, 精准扶贫是指针对不同贫困区域环境和不同贫困农户状况, 运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫采取多重指标的量化考核将扶贫环节进行详细分解, 形成一套可以量化和打分评比的系统, 在治贫领域将模糊管理转变为精细化管理。借助数据化的考核指标, 精准扶贫有效规避了人为操作上的主观性缺点。各地根据实际情况, 将扶贫任务拆分成不同的时段, 地方政府制定出更加细化的考核指标。在精准识别阶段
12、, 各地为了能够瞄准扶贫对象, 花费较多精力、时间和成本对贫困户进行精准定位和识别。为了避免村干部在识别工作中做手脚, 广西陈家坝村采取第三方评估的方式, 由县里下派工作人员与村里第一书记组建精准扶贫工作队, 村干部所做的工作主要是带路。工作队挨家挨户实地查看和询问, 最后填写表格。在两个月限期的压力下, 工作队日夜兼程, 最终不负众望提前一周完成任务, 体现出极高的效率。由于人员缺乏, 再加上高山阻隔, 贵州省黔西南州采取的是村干部评选贫困户的方式。上级政府制定出一套完整详细的评估表格, 内容包括家庭收入情况、房屋、土地、家用电器、农用机器等。系统的表格在最大程度上确保了识别工作的扎实性,
13、加之上级政府的监督, 识别工作进展顺利。此外, 为了确保识别的精准性, 州里还专门设置一个“回头看”的制度, 对隐瞒收入和漏报的情况进行再审核。在平东村, 识别工作采取召开村民会议的形式, 然而囿于一个家族的缘故, 一刘姓村民不敢当面在会上揭发被选上的贫困户曹姓村民, 会后他及时将情况反映给镇领导, 镇相关领导对曹姓村民进行再次审核, 发现曹姓村民的子女均已就业, 并在外地已购买商品房, 于是镇政府当即取消其贫困户资格。在精准帮扶阶段, 各地根据实际情况分别采取易地搬迁扶贫、产业扶贫和金融扶贫等多种扶贫方式。其中, 黔西南州的易地搬迁扶贫是一项艰难的工作, 贫困户有着长期居住的习惯性和文化上的
14、依赖性, 政府的动员工作十分费时费力。这时, 政府的包保责任制恰好派上用场, 包保责任人一般是来自基层的正式工作人员, 跟贫困户是无限责任关系, 不脱贫不脱钩。这样就在最大程度上增加了包保人的责任感, 同时也增加了责任人与贫困户的交往, 实现扶贫中的基层互动。在精准管理阶段, 对贫困户和脱贫户实施动态管理, 时时监控。黔西南州就对返贫对象给予高度重视, 及时跟踪查询, 发现病因深度分析, 及时采取措施, 有针对性地解决问题。(三) “做作业”:填写背后的“文山会海”基础信息能力建设是国家治理能力与治理体系现代化中国家基础能力建设的有机组成部分, 其建设需要大规模的数据资料。在之前的社会治理中,
15、 数据的缺失十分严重, 从而出现无据可查的情况。而精准扶贫中要求填写的数据、表格、汇报材料等可以较好地弥补基层数据缺失问题。数据齐备了, 依托数据进行分析和预测的能力就增强了。实行网上化和表单化等”做作业“方式是扶贫中一项十分重要的工作, 占据了扶贫工作的很大部分。贵州平东办事处所做的主要工作是补足缺失文本档案、图片和表格, 制作脱贫攻坚计划的展板、迎检汇报时使用的 PPT 和领导小组网络图等;另一方面的重要工作是通过电话和亲自上门等方式, 主动询问贫困户的需求, 并对走访工作进行及时记录。包保责任人需要填写两本日志, 一本是现实版日志, 即在笔记本上记录关于走访对象、新情况的日志;另一本是网
16、络版日志, 即在网上进行记录, 及时更新信息。广西东村所属的办事处为了追求数据的准确性, 邀请负责了解情况的村干部到办事处填写并核对数据, 一张表格往往需要填写好几次。填写工作进行了一周, 大半个办事处的人都加入进来, 村干部们清晨去、晚上回, 充当义务工。村干部戏谑地称:这项工作是文山会海, 比绣花都难, 脑细胞都不知道杀死了多少。乡镇干部认为这样细致的工作意义在于增加了对村干部和基层社会的了解, 避免工作出现漏洞。(四) “搞经营”:经济理性下的产业扶贫和争资跑项在扶贫任务的巨大压力下, 产业被寄予较高期望。在国家的政策中, 产业扶贫被委以重任。为了提高扶贫效果, 地方政府甚至将扶贫视为一
17、种经营, 其集中体现为产业扶贫与争资跑项。产业扶贫是扶贫帮扶中的一种重要手段, 为了提早实现目标, 贵州省沈村大力提倡产业扶贫, 其产业之路从上世纪 80 年代开始实行, 分时段种植板栗、甘蔗和西瓜, 虽然产业并未起到致富的作用, 但是却很好地满足了村民的家庭需求。随着精准扶贫的来临, 政府重新制定产业扶贫计划搞嫁接板栗种植。并给贫困户和刚刚脱贫的一般农户提供“特惠贷 ”金融帮助 , 一户最高额可贷 5 万元人民币, 两年后还清, 期间内由政府承担利息。围绕板栗, 村民既可获得板栗的收益, 又可以获得退耕还林的补偿, 一举两得, 板栗的经济效益逐渐得以体现。囿于地方封闭市场圈的影响, 通过板栗
18、可以增加家庭收入, 但是距离规模经营效益的目标还有一段距离。另外, 还有一种产业帮扶的方式是合作社形式。由于贫困户技术和资金的欠缺, 很多地方都依托专业合作社带动贫困户脱贫, 然而效果并不明显。地方政府有专门针对合作社的资金, 本意是让农民自发组织起来, 但是在基层社会中, 合作社却成为少数农户获利的工具, 强势的农民获利, 大多数贫困农户分享到的利益极少, 遭到严重挤压的贫困户也就丧失了脱贫的机会。总之, 产业更多起到的是脱贫作用, 而不是致富。关于项目方面, 项目意味着资源。项目制采取将中央的财政资金密集性地向农村社会输送的方式。项目制的输入方式在很大程度上激活了村庄内部的发展动力, 在促
19、进基层社会发展方面, 项目起到的作用是前所未有的。但也有弊端, 即基层官员往往遵循效率至上和注重结果的风格和原则, 把附着在项目身上的各种资源当成是一种可以进行投资产生的增量资源来看待, 强调成本与收益, 呈现出经营理性的特性。三、技术治理遭遇的困境沃勒斯坦一直在思考的问题是:发展是发展什么?是谁或是什么得到实际发展?谋求发展的背后是什么需求?11 (P2) 将他思考的问题移植到对当前精准扶贫的反思中, 可以折射出当前技术治理所遭遇的系列困境。将技术与治理结合起来, 采用数字化的管理方法, 其本意是实现治理体系和治理能力的现代化, 让技术做出更多的贡献。然而, 在基层社会中, 技术演变成一种技
20、术主义, 即将技术上升为一种社会治理理念, 关注技术在解决问题中的作用, 技术的支配性越来越明显。围绕技术的评估而开展工作, 数字化和技术化取代了管理和治理, 原本是技术的发明者和引用者却反过来被其所累。因此, 在基层社会运行过程中, 技术治理在取得扶贫绩效的同时也制造出系列问题, 致使扶贫效果大打折扣。如罗素所说, “科学能够告诉人们实现某种目标的最佳方式, 却不能告诉人们应该追求什么样的目标”12 (P450) 。“对工具、武器、物理器械和机器的高估已经模糊了人类发展的真正道路”13 (P5) 。技术治理困境表现在以下几个方面:(一) “软指标化”与行政成本的超负荷“软指标化” 指的是国家
21、设置的一套基于数据和表格量化的评估方式出现与基层社会不兼容的情况, 从而使评估表在扶贫识别工作中出现识别失灵。在精准识别阶段中“软指标化”的情况较多, 农民的收入无法进行较好的量化, 因此, 在数据填写过程中就会遇到系列问题, 而为了完成任务, 编造数据的策略手段就会出现。黔西南州的东村是一个典型的布依族村寨, 由四个自然寨合并为一个大的行政村, 精准扶贫中, 政府给每个村按照人口规模和土地面积等下放贫困户的指标。然而, 四个寨子间的贫富差距很大, 有一个寨子选出来的贫困户的综合实力比另外几个寨子都高, 村民说别人寨子的贫困户都比我们寨子的富裕户要富裕。这就暴露出在精准扶贫中, 统一化指标与差异化的村寨情况出现严重背离。量化指标能将分化不明显的村寨中贫困户与非贫困户识
