1、论中国扶贫制度的创新之路摘要：改革开放以来, 中国一直致力于减少和消灭贫困人口, 目前扶贫对象更加具体, 扶贫内容更加全面, 扶贫方式更加丰富, 这种精准扶贫是中国扶贫制度创新的结果, 也是中国脱贫攻坚克难的必然选择。但是, 精准扶贫在实践过程中仍面临一些问题, 如扶贫标准与贫困标准不一致, 自上而下确定贫困人口和规模, 熟人社会影响对扶贫对象的识别;自上而下选派驻村干部以及驻村干部的激励机制不足等。为了在 2020 年全面建成小康社会, 中国扶贫制度仍须继续创新, 完善制度, 克服熟人社会对扶贫对象识别的影响, 制定客观合理的扶贫标准, 建立科学合理的激励机制, 稳定驻村干部, 以便在最后的
2、冲刺阶段圆满地完成“十三五” 规划的脱贫任务。一、引言全面小康, 就是不分人群、不分地域的全面小康, 是不让一个人、一个地区掉队的全面小康, 是包括政治、经济、文化、社会、生态等各个领域都能保障公平正义的全面小康。习近平 (2015) 强调:“ 全面建成小康社会 , 最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康, 特别是没有贫困地区的小康, 就没有全面建成小康社会。”这意味着, 只有贫困地区、贫困人口同步实现小康才是真正全面建成小康社会。国家统计局公布的数据, 2016 年农村贫困人口按照每人每年 2300 元 (2010 年不变价) 的农村贫困标准计算, 2016 年农村贫困人
3、口 4335 万人, 比上年减少 1240 万人 (国家统计局, 2017) 。要在未来的 4 年内让这 4335 万人脱贫, 这是相当艰巨的任务, 扶贫攻坚势在必行。本文尝试运用创新的视角分析中国扶贫制度的变迁, 从扶贫对象、扶贫主体、扶贫方式和扶贫管理等探讨扶贫制度的创新之路。二、中国扶贫制度的发展历程自改革开放以来, 中国一直致力于缓解和消除贫困, 针对农村的贫困问题, 在不同时期推出不同的扶贫政策, 大概经历了五个阶段:1978-1985 年, 通过体制改革减少贫困阶段;1986-1993 年, 推进有组织有计划的开发式扶贫计划阶段 ;1994-2000 年, 以解决贫困人口温饱问题为
4、目标的扶贫攻坚阶段;2001-2010 年, 以改善贫困地区基本生产生活条件、巩固温饱成果为目标的扶贫开发阶段;2011-2020 年, 以巩固温饱成果、尽快脱贫致富的脱贫攻坚阶段 (汪三贵, 2007) 。(一) 1978-1985 年, 体制改革式扶贫阶段。改革开发初, 由于大跃进和文化大革命时期, 中国的社会经济遭到严重的破坏, 社会经济发展倒退, 1978 年人均 GDP 只有 381.8 元 , 农民人均纯收入是 133.6 元, 人民生活水平和生活质量低下, 贫困人口规模巨大。1978 年, 中国改革从农村开始, 推行家庭联产承包责任制, 这一制度大大地调动了农民的生产积极性, 劳
5、动生产率大幅度提高, 社会经济快速增长, 到 1985 年人均 GDP 已达到 858 元, 农民人均纯收入上升至 397.6 元。期间, 1983 年中央开始针对甘肃的河西、定西和宁夏的西海固地区 (简称“三西”) 展开区域性的扶贫开发试验区 , 国家每年拨款 2 亿元, 计划用 10 年使这些地区彻底告别贫困。这 8 年里, 通过经济体制的改革释放生产力以及区域性扶贫开发, 大幅度缓解农村贫困问题。从 1978 年到1985 年, 没有解决温饱的贫困人口从 2.5 亿人减少到 1.25 亿人;贫困发生率从30.7%下降到 14.8% (国务院新闻办公室, 2001:5) 。(二) 1986
6、-1993 年, 有组织地有计划地推进大规模开发式扶贫阶段。1986 年, 中国政府成立了国务院贫困地区经济开发领导小组 (1993 年 12 月 28日改名为“国务院扶贫开发领导小组”) , 从此正式启动了以政府为主导的大规模的有组织、有计划的开发式扶贫。所谓“开发式扶贫” 即在国家必要支持下, 利用贫困地区的自然资源, 进行开发性生产建设, 逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力, 主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。在这个阶段, 推广“三西”模式, 推进区域性的扶贫 , 实现从“输血式”转向 “造血式”, 目的是通过提高贫困人口的“ 造血功能”, 以实现脱贫。经过 8 年的不懈努力
7、 , 到 1993 年底, 农村贫困人口由 1.25 亿人减少到 8000 万人, 占农村总人口的比重从 14.8%下降到 8.7% (国务院新闻办公室, 2001:5) 。(三) 1994-2000 年, 八七扶贫攻坚计划实施阶段。这个时期, 国务院制定了国家八七扶贫攻坚计划 (以下简称“计划”) , 计划明确提出力争在 7 年内, 基本解决全国农村 8000 万贫困人口的温饱问题。扶贫政策由区域性转向以贫困县为扶贫对象, 并锁定 592 个贫困县为重点扶贫对象。计划分为 9 个部分, 对扶贫的任务、目标、途径、资金、政策、各部门任务、社会动员、国际合作以及组织领导等都做了比较具体和详细的规
8、定;计划改变了以往以经济扶贫为主要内容, 转向经济扶贫、教育扶贫、劳务输出、开发式移民等多种途径齐头并进。经过多方努力, 到 2000 年底, 国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现 , 农村贫困人口下降到 3200 万人 (国务院新闻办公室, 2001:5) 。(四) 2001-2010 年, 中国农村扶贫开发纲要 2001-2010 年 (以下简称“纲要2001-2010 年”) 。纲要 2001-2010 年明确提出:尽快解决少数贫困人口的温饱问题 , 巩固温饱成果, 提高贫困人口的生活质量和综合素质;强调扶贫计划必须与资源保护、生态建设相结合, 与计划生育相结合, 提高贫困地区可持续发展的能
9、力;要求各省区制定扶贫规划, 以县为基本单元, 以贫困乡村为基础;在组织领导方面, 采取挂职锻炼、干部交流等方式, 加强贫困地区的干部建设;结合干部的培养和锻炼继续选派干部蹲点扶贫, 直接帮扶到乡、到村。这个时期, 扶贫制度的内容更加丰富, 目标更高, 管理措施更完善。2010 年底中国农村贫困人口是 5783.3 万人 (国家统计局, 2011) 。(五) 2011-2020 年, 中国农村扶贫开发纲要 2011-2020 年 (以下简称纲要2011-2020 年) 。纲要 2011-2020 年将目标确定为:“到 2020 年, 稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿, 保障其义务教育、基本医疗和
10、住房, 实现贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。”“ 促进全体人民共享改革发展成果 ”, 为全面建成小康社会打新一轮扶贫攻坚战。纲要 2011-2020 年提出坚持“扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”;具体细化了贫困地区基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障等任务指标;将扶贫对象明确为“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”, 将“ 连片特困地区 ”作为扶贫的主战场, 并要求“做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作”。按照每人每年 2300 元 (2010 年不变价) 的农村贫困标准计算, 2016 年农村贫困人口 4335 万人 (国家统计局, 2017) 。经过
11、30 年的大规模开发式扶贫制度的实施, 解决了贫困人口的温饱问题即绝对贫困问题, 减贫脱贫成效显著, 进入新世纪开始着手解决贫困人口的相对贫困问题。扶贫制度逐步由以贫困地区贫困县贫困村为重点的“漫灌式”扶贫, 转向以贫困户为重点的“滴灌式” 的精准扶贫。三、中国扶贫制度的改革创新从上述中国扶贫制度发展的几个阶段来看, 不同时期中国推行的扶贫政策一直围绕“扶谁、谁扶、怎么扶” 的问题, 通过不断地改革和创新 , 实现“扶真贫、真扶贫、真脱贫” 。最终实施了精准扶贫制度。 “精准扶贫 ”的重要思想最早是在2013 年 11 月, 习近平到湖南湘西考察时首次提出的。2014 年 1 月, 中办详细规
12、制了精准扶贫工作模式的顶层设计, 推动了“精准扶贫” 思想落地。2014 年 3 月, 习近平参加两会代表团审议时强调, 要实施精准扶贫, 瞄准扶贫对象, 进行重点施策。进一步阐释了精准扶贫理念。2015 年 6 月, 习近平在贵州就加大推进扶贫开发工作又全面阐述“ 精准扶贫 ”概念, 提出“六个精准”, 即“ 扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。2015 年 10 月 16 日, 习近平在 2015 减贫与发展高层论坛上强调, 中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略 (张艳玲, 2016) 。下面从扶贫对象、扶贫主体、扶贫方式和扶贫内容等分析中国扶
13、贫制度的创新过程。(一) 扶贫对象的创新。从上述对中国扶贫政策的分析可以看到, 对于“扶谁”, 中国扶贫制度在实践中不断地调整和创新。改革开放初期, 经济相当落后, 农民普遍贫困, 大部分农民都面临温饱问题, 这时期推行改革式扶贫方针面向全国农民, 以期通过体制改革释放生产力, 增加农民的收入, 解决农民普遍的温饱问题;到 20 世纪 80 年代中期, 由于经济发展的不平衡显现, 区域性贫困问题凸显, 中央决定实行区域性扶贫, 由国家划设一定的区域作为扶贫的对象, 1988 年国家锁定 328 个贫困县;1994 年的计划对贫困县重新划设, 将规模扩大到 592 个, 并初步将扶贫对象具体到贫
14、困乡。计划的第五部分“政策保障” 中要求:“ 中央的财政、信贷和以工代赈等扶贫基金投放在国家重点扶持的贫困县, 有关省、区和中央部门的资金要与其配套, 并以贫困县中的贫困乡作为资金投入和项目覆盖的目标”;新世纪的纲要 2001-2010 年进一步将扶贫的对象下沉至贫困村, 在保留 592 个国定贫困县的基础上, 开始将扶贫的重点转向 15 万个贫困村, 并初步要求扶贫工作具体落实到户, 纲要 2001-2010 年对组织领导的要求是“切实落实扶贫工作责任制。坚持省负总责, 县抓落实, 工作到村, 扶贫到户”;而纲要 2011-2020 年保留 592 个贫困县、12.8 万个贫困村, 重新确定
15、 14 个连片特困地区 (汪三贵, 等, 2016:40) , 并明确了“ 在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作要对象, 建立健全扶贫识别机制, 做好建档立卡工作, 实行动态管理, 确实扶贫对象得到有效扶持”, 从制度层面 , 扶贫对象落实到户。2013 年的关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见 (以下简称“ 意见”) 提出建立精准扶贫工作机制, 意见提出精准扶贫要求“国家制定统一的扶贫对象识别办法按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则, 对每个贫困村、贫困户建档立卡, 建设全国扶贫信息系统。逐村逐户制定帮扶措施, 集中力量予以扶持, 切实做到扶真贫、真扶贫
16、”确定了扶贫的重点对象是贫困家庭或贫困个人, 这一政策进一步完善扶贫对象精准的具体措施。2015 年的决定确定了 7000 多万的贫困人口作为扶贫的重点对象。由此可见, 在我国扶贫制度推进过程中, 每个阶段都非常明确“扶谁”, 即明确扶贫对象, 从开始的全国范围扶贫到区域性扶贫、发展到贫困县、贫困乡和贫困村、直至贫困户, 扶贫对象逐渐地具体细化、精准化 (葛志军, 等, 2015:157) 。(二) 扶贫主体的创新。在“谁扶”这个问题上, 最初主要靠政府单打独斗 , 后来转变为“以政府为主导, 多元化主体参与” 。1994 年 计划的第十九条至二十九条规定了政府各部门扶贫的职责和任务, 第三十
17、条至三十六条动员中央和地方党政机关及有条件的企事业单位、各民主党派和工商联、各级工会、共青团、科协、残联、各类民间扶贫团体、沿海发达省、大专院校、科研单位以及人民解放军和武警部队等政府机构和社会组织参与扶贫, 这是扶贫主体多元化的开端, 但计划只是“动员”, 并没有制定相应的鼓励和吸引的具体措施, 所以在实践中依然是以政府的单打独斗为主, 上述的其他主体只是象征性地参与。纲要 2001-2010 年提出的基本原则之一是“ 坚持政府主导 , 全社会共同参与。” 要求各级党委和政府积极动员和组织社会各界, 鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发, 而且对参与扶贫开发的企业提供扶贫贷款和税收的优惠, 第
18、二十三条规定:“对各类企业到贫困地区兴办的有助于带动贫困户增加收入的项目, 应视项目效益给予积极支持。扶贫贷款执行统一优惠利率。”第二十七条“ 企业可以通过捐赠资金 , 与非政府组织合作, 共同参与扶贫开发。捐赠资金可以按照国家有关规定在税前列支, 计入成本。” 纲要 2011-2020 年第六部分“社会扶贫”共四条, 对定点扶贫、东西部扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、动员企业和社会各界参与等做了明确的指示;第八部分“政策保障” 共九条, 为社会力量参与扶贫提供财税、金融、土地使用、人才保障等优惠政策。随着社会参与扶贫的激励机制的规范和完善, 充分调动社会力量和资源, 加快减贫和消灭贫困的
19、步伐。扶贫主体的创新, 开创了以政府为主导的多元化主体参与的新局面 (冷小雄, 等, 2015) 。(三) 扶贫方式和内容的创新。“怎么扶”是扶贫制度创新的核心 , 是政府领导集体智慧的集中体现。1. 扶贫方式的创新。从上述可知, 1978 年至 1986 年中国的扶贫制度推行的是体制改革式扶贫, 通过改革农村的经济制度, 实行家庭联产承包责任制, 调动农民生产积极性, 释放农村社会生产力, 提高整个农村经济发展水平, 使大部分农民摆脱贫困状况;从1986 年开始至今, 则推行大规模有组织有计划的扶贫开发政策, 改变以往“输血式”扶贫方式 , 转变为“ 造血式 ”扶贫, 提高贫困地区、贫困人口
20、的独立自主、自力更生的能力。对于如何提升贫困人口的造血能力方面, 政府在既定的开发式扶贫的模式下, 不断地创新扶贫方式 (李鵾, 等, 2015:31) 。2. 扶贫内容的创新。21 世纪前, 无论是改革式扶贫还是开发式扶贫, 我国的扶贫制度主要是经济扶贫, 重点解决贫困人口的温饱问题。如计划的目标是到 2000 年基本解决全国农村 8000 万贫困人口的温饱问题, “使绝大多数贫困户年人均收入达到 500 元以上 (按 1990 年的不变价格) ” 。因此, 这个时期扶贫制度主要通过推动贫困地区经济的发展, 增加贫困地区农民的收入水平。进入新世纪之后, 扶贫的内容更全面, 是立体式扶贫。纲要
21、 2001-2010 年提出:“我国 2001-2010 年扶贫开发总的奋斗目标是:尽快解决少数贫困人口温饱问题, 进一步改善贫困地区的基本生产生活条件, 巩固温饱成果, 提高贫困人口的生活质量和综合素质, 加强贫困乡村的基础设施建设, 改善环境, 逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况, 为达到小康水平创造条件。”在扶贫内容上提出了多样的扶贫路径, 包括发展种养殖业、积极推进农业产业化经营等产业扶持, 加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设, 组织和引导劳动力输出, 科技扶贫、文化扶贫, 推进移民搬迁等。2011 年, 纲要 2011-2020 年提出了更高的奋斗目标:“到2
22、020 年, 稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿, 保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平, 基本公共服务主要指标接近全国平均水平, 扭转发展差距扩大趋势。”为此, 扶贫的内容增加了医疗卫生扶贫和社会保障扶贫。2015 年的决定增加了生态脱贫, 探索资产收益扶贫。到此, 新时期扶贫的内容得到丰富和完善:特色产业脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、最低生活保障制度兜底脱贫, 以及探索资产收益扶贫 (李鵾, 等, 2015) 。由此可见, 中国扶贫制度的发展过程是一个制度的创新过程, 随着制度在扶贫对象、扶贫主体、扶贫方式和扶贫内
23、容等方面的创新发展, 扶贫对象更加精准化、扶贫主体更加多元化、扶贫内容更加丰富, 目前扶贫制度就是制度创新和完善的结果。制度没有最好, 只有更好。因此, 当前精准扶贫在实践中仍然面临着一些问题, 需要制度的进一步创新去解决。四、中国扶贫制度面临的当下问题(一) 扶贫对象识别难以精准。扶贫对象的识别是明确“ 谁该扶 ”, 在现有制度下存在几方面问题影响着 “谁该扶”的确定:首先, 扶贫标准与贫困标准不统一, 影响扶贫对象识别的精准度。扶贫对象的识别是明确“ 谁该扶 ”, 这涉及扶贫的标准。 2014 年国务院扶贫办印发了扶贫开发建档立卡工作方案 (以下简称“方案 ”) , 文件明确提出“以 20
24、13年农民人均纯收入 2736 元 (相当于 2010 年 2300 元不变价) 的国家农村扶贫标准为识别标准。” 这扶贫标准是全国统一的。 农村最低生活保障制度规定, 农村最低生活保障标准 (即贫困线) 是由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定, 要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。这意味着各地的贫困标准有差异, 各地的扶贫标准与贫困标准就会不一致, 一些地方扶贫标准低于贫困标准, 另一些地方则高于贫困标准。由于两者的差别, 必然导致一部分贫困人口未能纳入扶贫的范围;相反, 另一部分非贫困人口享受了扶贫的优惠
25、政策。其次, 自上而下确定贫困人口及规模, 严重影响扶贫对象识别的精准度 (王介勇, 等, 2016:292) 。 方案规定:“ 原则上以国家统计局发布的 2013 年底全国农村贫困人口规模 8249 万人为基数。省级统计数大于国家发布数的, 可在国家发布数基础上上浮 10%左右;个别省级统计数与国家发布数差距较大的 , 上浮比例可适当提高;”“采取规模控制, 各省将贫困人口识别规模逐级分解到行政村。”这种“自上而下”的确定贫困人口的操作方法简单易行, 但会脱离实际。由于名额的限制, 有些地方的贫困人口被排斥在扶贫之外, 而另一些地方将非贫困人口甚至富裕人口纳入扶贫范围。此外, 农村“熟人社会
26、” 的社会特征也影响扶贫对象识别的精准度。熟人社会是费孝通先生在其乡土中国一书中提出的概念。费先生 (1998) 说:“乡土社会的信用并不是对契约的重视 , 而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不加思索时的可靠性。熟悉是从时间里、多方面、经常的接触中所发生的亲密的感觉。在一个熟悉的社会中, 我们会得到从心所欲而不逾规矩的自由。这和法律所保障的自由不同。规矩不是法律, 规矩是习出来的礼俗。从俗即是从心” (宋丽娜, 2009) 。费先生认为, 熟人社会是基于血缘或地缘的关系而形成的, 乡土社会就是一个熟人社会, 熟人社会的特征是:人情、面子、信用和规则。这种社会特征直接影响农村社会的治理 , 影响社
27、会政策的执行。体现在扶贫对象识别的实践过程, 就出现了“关系户” 、“人情户”、“轮流户”, 严重影响了扶贫对象的精准度。(二) 驻村干部的选派机制和激励机制不合理。针对扶贫的对象和贫困的具体情况安排适当的驻村干部, 负责落实扶贫项目, 这是目前扶贫制度的一项重要政策内容, 即确定“谁扶” 。扶贫对象的确定、项目安排、资金使用、措施到位、脱贫成效等与“谁扶” 有直接关系, 中央政府给予高度重视。决定和纲要 (2011-2020 年) 均强调:“选派思想好、作风正、能力强的优秀青年干部到贫困地区驻村, 选聘高校毕业生到贫困村工作。”卢冲、庄慧天 (2016:84) 在“ 精准匹配视角下驻村干部胜
28、任力与贫困村脱贫成效研究”一文中, 通过实证分析也印证了这一观点:“提高驻村干部因村派人精准度将显著性地提升贫困村的脱贫成效”。但在实践操作过程中, 因村派人出现几个问题:首先, 驻村干部的选派机制不合理。目前驻村干部是自上而下的向农村输入资源, 是上级政府分派任务给各级机关、企事业单位、高校, 然后由这些部门和单位选派干部驻村, 这一选任方法导致驻村干部的自身能力与贫困村的需求不匹配。另外, 机关、事业单位的工作方法与农村基层的工作方法不同, 使驻村干部在短期内难以适应农村基层的工作;其次, 驻村干部的有效激励机制不合理。目前各地方政府出台一些激励制度, 如作为驻村干部日后晋升的条件, 对工
29、作突出者给予一定的奖励。事实上, 驻村干部驻村时间一般是 1 年, 稍长的是 2-3 年, 驻村时间短, 驻村干部发挥自己能力很难获得成效。如上所述, 机关事业单位的工作方法与农村基层的工作方法不同, 而且往往存在很大差异, 来自这些部门的干部需要较长的时间和很强的能力去学习和适应农村的工作环境和工作方法, 未待出成效工作就结束, 激励制度难以兑现。如个别驻村干部急功近利, 执行的项目往往缺乏可持续性, 或违背农民的意愿。可见, 驻村干部的胜任能力与贫困村难以匹配, 直接影响扶贫效果。卢冲、庄慧天 (2016:81) 在上文的实证分析也印证了这一结论。他们通过某省 11 个县 (区) 的 41
30、0 个驻村干部的调查数据进行实证分析, 结果 11 个县 (区) 只有 2 个县 (区) 是中度匹配, 有 1 个县是不匹配, 其它 8 个县 (区) 是勉强匹配。五、当前中国扶贫制度继续创新的思路“目标群体、代理人和环境构成了政策干预系统, 三者相互影响、相互作用, 从而使政策干预成为一个有机整体” (库少雄, 等, 2006:38) 。目标群体就是政策干预对象, 代理人是直接影响目标群体的人或组织, 环境就是问题产生的背景。从扶贫制度政策的角度看, 目标群体是农村的相对贫困人口, 环境就是扶贫制度的创新发展以及社会经济的发展, 代理人包括政府、企业、社会组织、农村基层干部以及驻村干部等。根
31、据库少雄的政策干预系统的观点, 这三者构成相互影响和相互作用的一个有机整体。结合这个理论观点和上述的分析, 在本部分重点从相对贫困人口、农村基层干部、驻村干部等, 提出扶贫制度进一步创新的思路建议。(一) 确定客观合理的扶贫标准。“对于目标群体的干预主要是通过利益补偿机制以抵消市场固有的缺陷和不足” (库少雄, 等, 2006:51) 。因此 , 在扶贫制度的推行过程中, 扶贫标准以及贫困人口的确定直接影响目标群体以及对他们提供及时的利益补偿。纲要 2011-2020年提出 2020 年的目标, 在确定扶贫标准时, 就应该参照这个目标, 并结合各地的物价水平和经济发展水平制定一个具体的标准。在
32、确定扶贫对象时, 应该严格执行扶贫标准, 凡是符合标准的就应该被认定为目标人群, 享受相应的扶贫福利, 不应该由上级部门自上而下确定贫困人口规模。在扶贫对象识别过程, 应该严格执行公平、公开、公正的程序, 同时还要以农民喜闻乐见的形式宣传中央的扶贫政策, 让更多的农民了解政策、积极参与政策的执行, 尽量避免熟人社会和权力对政策的负面影响, 提高政策的效果。(二) 确定科学合理的驻村干部的选派机制和激励机制。改变代理人的行为常常需要使用一些手段:强制手段、温和的说服、鼓励和制裁、直接帮助 (库少雄, 等, 2006:49-51) 。直接影响扶贫对象的是农村基层干部和驻村干部。当前驻村干部的选拔机
33、制导致驻村干部无法有效影响扶贫对象, 也无法有效执行扶贫政策, 对此, 政府需要调整干部选拔机制, 改变自上而下的方式, 根据各扶贫村和扶贫对象的需要确定合适的干部人选。对于已进村的干部, 除了提供必要的物质利益的鼓励之外, 还应考虑除物质需求以外的, 比如“被尊重的需要。公众的认同以及宗教团体、志愿组织、职业协会等部门所给予的荣誉也可以激发人们的社会责任感和积极的社会行动 (库少雄, 等, 2006:51) ”, 这就需要政府、社会等相关部门, 通过宣传活动、评奖活动及其它形式给予驻村干部更多的嘉奖、更多关注和支持, 使他们有被认同、成就感和荣誉感。2016 年广东省扶贫办举行“ 我与贫困户
34、的故事 ”征文, 通过征文活动 , 一方面可以让人们了解驻村干部的工作, 另一方面使驻村干部被认同、被尊重。由于目前驻村干部尤其缺乏农村基层工作的经验, 应该给予他们直接帮助, 通过前辈或专业人员的传、帮、带, 提高他们执行政策的能力。农村基层干部, 一方面他们手中掌握权力, 掌握了扶贫资源;另一方面, 在农村的熟人社会里, 他们对于农民的影响力也很大。因此, 农村基层干部对于扶贫对象的直接影响力远远大于驻村干部, 也直接影响扶贫政策的执行效果, 改变他们的行为显得尤为重要。对于他们采取的手段除了鼓励和制裁、直接帮助之外, 还要采取强制手段、温和的说服, 即四种手段多管齐下。“实行一两次严厉的
35、管理措施要比反复无常地使用一些温和的手段更有利于树立领导者的权威。要想赢得做事严格的声望, 并且一丝不苟地贯彻这些规则” (库少雄, 等, 2006:50) 。温和的说服对于他们来说也同样重要, “说服教育是改变代理人行为的一种内在手段”, 如果使用这种手段达到目的, 改变了农村基层干部的行为, 其效果将是长期的。在使用这种手段时要注意“互相尊重、经验因素”, 其中“经验因素就是让其在亲身经历之后去认识问题、接受意见、产生改变” (库少雄, 等, 2006:50) , 这可以通过组织农村基层干部外出, 到扶贫扶贫成效显著的农村考察学习。对农村基层干部的干预, 逐步改变其在熟人社会中形成的行为, 减少甚至消除“关系户”、“人情户”、“轮流户”等现象。六、结语习近平 (2017) 在党的十九大报告中提出:“ 脱贫攻坚战取得决定性进展 , 六千多万贫困人口稳定脱贫, 贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下”, “ 从现在到二二年, 是全面建成小康社会决胜期”。因此, 我国扶贫制度必须继续努力创新, 确定客观合理的扶贫标准, 确定科学合理的驻村干部的选派机制和激励机制, 解决扶贫对象识别难、驻村干部与贫困村的需求匹配难等问题。作者：赖洁莲
