1、1对价格听证制度评估的初步探讨摘 要 ：价格听证制度在中国已经成长并发展起来，因此对价格听证制度的科学合理评估具有重大的现实意义。价格听 证制度作为一种公共政策，公共政策的评估体系和方法同样适用于对它的评估。本文旨在运用公共政策的评估方法来初步探 讨对价格听证制度的评估。关键词 ：价格听证；公共政策； 政策评估世纪之交，为了积极适应时代和环境的变化，我国在价格公共决策体制中引入了听证制度，价格听证制度也率先在深圳成长起来。1993 年，深圳率先在全国实行价格审议制度，之后，北京、天津等省市相继建立了价格听证制度，尤其是 1998 年施行的价格法规定：在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性
2、服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时，应当建立听证制度，从此价格听证制度正式有法可依；与此同时听证制度也引入了立法和行政等领域。其中价格听证会召开次数最多，涉及到的领域也很广泛，既有全国性的电信资费调整、铁路春运票价浮动，也有地方性的自来水价、民用电价及公交票价等价格听证会。价格听证制度作为一个市场经济的舶来品，在中国还属于一个新事物。为了更好地发挥价格听证制度的积极作用，对它进行科学合理地评估具有重大的现实意义。一、价格听证制度的概述听证（public hearing） ，是指政府组织在做出直接涉及公众或公民利益的公共政策时，应当听取利害关系人，社会各方及有关专家的意见以
3、及实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。听证可以涉及到价格、立法、行政和司法的等领域。当今中国的听证制度并不是源于我们古代的传统法制，而是直接源于国外的听证制度。在中国当前，听证主要有三大类：一是行政处罚听证（1996 年建立） ，二是价格决策听证（1997 年底建立） ，三是立法听证（2000 年建立） 。三者虽然都可以归为决策听证，但具有突出的公共政策意义的听证制度应是后两种。本文主要介绍公共政策听证制度中的价格听证制度, 它是指政府在制定或调整公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格时，由政府价格主管部门主持召开会议，公开征求社会有关方面的意见， 论证其必要性、可行性的制度
4、。依据 价格法 ， 原国家发展计划委制定了政府价格决策听证办法 ， 全国各省、自治区、2直辖市价格主管部门也制定了规范价格听证会的规章或者实施细则。价格听证制度从理论上来看，其作为一种公共政策，追寻六大功能目标定位：即公正平等（公正化） 、公众参与（民主化） 、公开透明（公开化） 、理性选择（科学化） 、合法规范（或法制化） 、提高效率（高效化） ，但从各地的实践来看，这六个功能目标定位并没有在价格听证会中面面俱到，尤其是高效化和公正化这两目标始终都没有落到实处。在一个消费者和生产者权利和信息不对等的市场上，消费者的权益如何更好地得到保护，政府具有重要的调节功能。政府调节的一个重要表现就是站在
5、中立的立场上，通过听取利益相互冲突群体的不同意见，从社会公共利益的角度来独立地作出决定，而价格听证会正是这一过程的制度化保障，同时价格听证制度在中国的实行也有很重要意义：其一价格听证制度并不会显著增加决策的成本，其成本效益比是可以接受的；其二它是我国在建立社会主义市场经济过程中经济事件管理制度化的必然趋势，可以促进政府决策管理制度的进一步完善；最后价格听证制度作为一种公共政策，其公开、透明原则有助于还原公共政策的公共性，这样有利于发挥公共政策的相对独立性，提高政策执行的效率。二、价格听证制度是一种公共政策在学术界，公共政策有以下几种较具有代表性的定义：美籍加拿大学者戴维.伊斯顿认为公共政策是对
6、全社会的价值做权威性分配；托马斯.戴伊认为公共政策就是凡是政府决定做的或不做的事情；我国著名学者宁骚认为公共政策是公共权利机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案；中国台湾学者张世贤教授认为公共政策乃是政府为解决公共问题、达到公共目标、经由政治过程所产生的策略。通过以上的观点，我们不难发现它们既存在着联系也有区别，但都强调了公共政策是一个价值分配的活动，是政府对社会价值和社会资源在社会成员之间进行的分配，它的主体是有权利进行利益分配的公共权利机关，目的的指向是解决公共问题实现公共目标，价格听证的主体的是政府部门，是一种典型的权利机关，它的目的是为了解决政
7、府定价的科学性和合理性的公共决策问题，也是一种利益分配活动，因此，价格听证制度是一种较具有代表性的公共政策，对价格听证制度的评估实际就是对一种具体的公共政策的评估。三、价格听证制度评估的意义自从听证制度引入了中国，在短短的几年时间内，我国已召开了大大小小的价格听证会逾千次，听证的内容涉及到价格制定的方方面面。因此，对其评估是大势所趋：（1）听证制度存在着许多亟待解决的问题，必须通过科学的评估发现问题，找出问题，进而对症下药，解决问题。2004 年 11 月 30 日召开的“世遗”门票价格听证会，就存在一3些问题，其中较突出的问题是听证会的代表的遴选不够科学，此次听证的代表以北京市民为主，而作为
8、“世遗”的主要目标公众外地游客却很少，还有在其它的一些听证会中突出的问题有听证程序不完整，内容不够透明和公开，主动权不在社会公众手上，听证主持人制度不完善作为一个新事物存在这些问题当属正常，关键是必须建立一套完整的评估指标和评估体系来评估这些内容，只有通过合理的评估，才能衡量出价格听证制度的效用，进而依据评估结果，改善政策执行的程序和技术。（2）听证制度属于公共政策的范畴，按照公共政策的学术界观点，评估是公共政策必不可少的一个重要环节。评估是进行政策调整、提出政策建议的重要依据，是检验政策结果的必要途径，是政策迈向科学化、民主化的必由之路，也是重新配置政策资源和构建良好公共关系的有效策略。在当
9、前来说价格听证制度是不完善的，通过对它的评估可以更为有效地利用政策资源，进行高效配置，同时还可以在实践中检验它，并不断进行调整，实行监控并提出新的修正和完善的意见。（3）对价格听证会进行评估能有效地检测政策效率和效益,为合理配置政策资源奠定基础。每一次听证会的举行都必须有所投入和产出,但往往效率高低却各不相同，因此对其评估可以借助大量的投入产出信息,检测每次听证会的实际效益和效率。而且其他的组织者可以根据不同的政策效益和效率,合理配置政策资源,一方面可以使听证会举办者站在整体利益的高度,使有限的资源发挥出最大的效益，另一方面可以防止执行人员出于局部利益的考虑采取不适当的投入。（4）价格听证制度
10、是中国目前较为有效的经济民主，在构建和谐社会的大前提下，是很值得大力提倡的，但由于其在中国还属于一个新事物，发展也不过几十年，其功能还未得到有效发挥，人民普遍认同程度还处于低水平。因此，对它进行评估也是民心所向，构建社会主义新型的经济民主的内在要求。四、价格听证制度的评估对策对于公共政策的评估，学术界观点不一，总的概括起来主要有四种：第一种观点认为政策评估主要是对政策方案的评估；第二种观点认为政策评估是对政策的全过程评估；第三种观点认为政策评估是发现误差，修正误差；第四种观点认为政策评估的着眼点应该是政策的效果。本文偏向第四种观点。（1）构建多元的专业性的评估主体参与评估。在我国公共政策评估的
11、主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众，使得大多数政府在公共政策评估实践过程中，只是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结报告等形式对本部门本系统的4工作进行汇总，缺乏独立性。价格听证制是以政府为主体的行为活动，若在评估中还是以官方为主，那么政府部门在评估中既充当“运动员”又充当了“裁判员” ，这样的评估是没有多大的实际意义。因此，在评估中应构建多元的评估主体，独立的评估组织，实现参与主体的广泛性与代表性，防止公共政策评估主体的缺陷，同时要求听证制度的评估主体不仅要熟悉听证制度的一般程序，而且还要会熟练合理地运用政策的评估方法来进行评估。据已经召开的几次价格听证会了解得
12、知，在评估过程中，大多都是以内部人员为主体以总结的形式进行评估，并没有涉及到问题的实质，有避重就轻之嫌，导致同样的缺陷和不足在后来举行的听证会中多次出现，并呈蔓延之势。（2）在听证制度中应该突破内部评估方式，倡导多种评估方式结合，同时要运用多种评估手段进行评估。我国的政策，包括一般的政策和具体的政策，普遍实行了内部评估方式，即由行政机关内部工作人员进行评估，这种评估方式存在着很大的不合理性。而且评估的手段也过于单一，大都采用了定性的分析方法，不利于政策的量化分析。因此，在对价格听证制度评估过程中，我们要倡导多种方式相结合，尤其提倡中介组织参入的外部评估方法，在效果分析过程中大量地运用定量分析和
13、定性分析结合、对比和过程评估手段，有时根据实际情况还可以把它们结合起来运用，尽可能地量化和规范化。（3）建立价格听证评估的明确标准，确立评估目标，弥补非理性因素带来的不足，崇尚公共政策的基本价值理性。当然这里的理性并不是完全的理性，而是经过修正后的理性，是半理性。公共政策评估中非理性因素会不自觉地介入政策的目标、效果的对比和衡量中，往往会影响到公共政策评估的科学性和精确性。所谓非理性因素，即指人的心理活动中出现的非逻辑的、理性之外的心理活动形式，严重的时候还会左右政策评估的结果，而公共政策评估过程中的半理性，是指政策评估中的人员能够依据一定的标准和程序，根据数字和事实，用较为科学的方法与较为精
14、确效果及价值进行的较为直观的判断，它是现代公共政策的基本价值取向之一。因而在对价格听证进行评估的过程中，必须尽可能的理性，积极摈弃非理性因素带来的评估结果的偏差。（4）在价格听证制度评估中，要运用生产力的标准作为主要标准来进行评估。国内学者陈振明认为一般而言公共政策评估存在五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度，而生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上，也涵盖了政策评估的其它标准，是最为全面、客观的评价标准，体现了人类社会追求的经济理性、技术理性和社会理性，必然在公共政策评估标准中位于根本和首要的地位。同样，价格听证制度作为一项理性的公共政策，它是
15、以“社会收益最大化”为目标，即政5府应当选择给社会带来的收益最大限度超过所付成本的政策，如果收益没有超过成本，政府就必须避免采用这些政策。这就要求我们的政府在价格听证中既要是廉价的又要是高效的，如果在价格评估中忽视了这个标准，那么价格听证会的成本和收益比是不可能被大众所接受的，价格听证制度只可能被认为是其作秀的工具，必将遭到全社会公众的抵制。（5）听证制度作为一种民主程序，它不是决策，它在价格制定中起到的作用也是有限的，因此对它的效果评估也不能超出它本身所能起到的作用。根据戴维.伊斯顿的系统观点，评估也就是向决策系统输入要求和支持，并且更多的是要求，要求构成对系统的压力。若压力超过了系统的承受
16、能力，系统将面临着崩溃的危机，因此，必须将压力保持在系统所能承受范围。同样，在价格听证制度评估中，不能对听证制度提出超出它本身功能的要求，否则只会适得其反，严重的时候甚至还可能会造成听证制度的神化，误认是包治价格制定的良药。尽管价格听证制度体现了政府决策的民主化，但是听证会本身不等于民主，听证只不过是政府机关决策前的一种征求意见程序，它本身并不是决策。只有认识到了这一点，才可能保障价格听证评估确实落到实处。（6）要建立以“三个有利于”为评价核心的中国特色主义的评估标准。即每次价格听证会是否有利于对当地的生产力发展，是否有利于增强当地的综合经济实力，是否有利于提高当地人民的生活。中国的听证制度是
17、完全建立在国外的听证制度基础上，是一个舶来品，价格听证制度也不例外。因此，在评估中建立有中国特色的评估体系，是马克思主义中国化在实践中的运用，理应得到高度的重视。总之，中国的价格听证制度处于起步阶段，而中国的公共政策评估工作也是很不成熟，但并不能因为它们都处不成熟阶段而放弃对价格听证制度的评估。听证制度已经走向中国，尤其是价格听证更是与人民的生活息息相关。在社会主义市场经济条件下，我们应该从实际出发，积极构建面向 21 世纪的、具有中国特色的听证制度评估理论体系，发现问题，分析问题并解决问题，只有这样，价格听证会才可能不会沦为民主的“花瓶” 。参考文献：1彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度M. 北京
18、：清华大学出版社，20042陈振明.公共政策学-政策分析的理 论，方法和技 术M. 北京：中国人民大学出版社，2004.3宁骚.公共政策学M.北京：高等教育出版社 .4（美）威廉.N. 邓恩.政策分析 导论M（第二版）.北京：中国人民大学出版社，2002.5（美）托马斯.R. 戴伊.理解公共政策M （第十版）.彭勃等译.北京：华夏出版社.66黄煜峰，刘丽珍.听证制度在公共政策制定中的价值J.上海商学院学报，2005（6）37汪建昌.价格听证：制度设计的程序性缺失J. 兰州学刊，2005，2.8高富锋.公共政策评估主体的缺陷及对策分析J. 求是，2004，11.9赵吉林.公共政策评估中的非理性因素J. 行政论坛， 2003，11.10魏淑艳，刘振军.我国公共政策评估方式分析J.东北大学学 报（社会科学版），2003，5（6）.11陈捷，王云萍.公共政策评估的生产力标准初探J福建行政学院福建 经济管理干部学院报，2003，2.
