1、乡村债务现状、成因与化解对策对荆门市东宝区乡村债务问题的调查与思考荆门市东宝区财政局 张于炳 唐中高 李万清 张正琴 杜云峰乡村是农村社会组织中最基本的组成部分，党中央提出的全面建设和谐社会的重点和难点都在农村。乡村债务作为一个普遍存在的问题，已经成为影响乡村治理和乡村组织运行，制约农村发展的重大障碍。近期，我们对东宝区的乡村债务情况进行了调查研究，掌握了该区乡村债务的现状和化债情况，并对乡村债务的特点、成因、化债中存在的问题以及如何有效化解乡村债务进行了认真思考。一、东宝区乡村债务现状及特点（一）农村税费改革前乡村债务基本情况东宝区地处江汉平原西北部，集城区、郊区、库区、山区于一体，是一个以
2、农村为主的县级区，2004 年被湖北省纳入比照县（市）管理范围。全区辖 7乡镇，2 个街道办事处，175 个行政村，农业总户数 126323 户，总人口 37.1 万人，其中农业人口 18.5 万人，耕地 236190 亩。农村税费改革前（2001 年底） ，全区乡镇债务总额 14569 万元，镇平 1618 万元，其中：镇级债务 8874 万元，村级债务 5695 万元；全区乡镇总债权 6780 万元，镇平 753 万元，其中：镇级1607 万元，村级 5173 万元，债权债务相抵后，净债务为 7789 万元（表一） 。从表一中可以看出，农村税费改革前，乡村债务就普遍存在，基本上乡乡村村都有
3、负债。从债权债务规模看，乡镇镇级债务普遍大于镇级债权，村级债务略小于村级债权，2001 年全区镇级净债务 7789 万元，村级净债务 522 万元，镇级净债务与村级净债务的比例为 1：14。全区村级债权大于村级债务的有 3个乡镇，分别为漳河、牌楼、子陵。漳河、仙居、石桥驿等 3 个乡镇债务最大（图一） ，分别为 2932 万元、2768 万元、2468 万元，占全区乡镇债务总额的17、19、20。（二）2005 年全区乡村债务基本情况截至 2005 年底，全区乡镇债务总额 13275 万元（见表二） ，较 2001 年减少1294 万元，减 9（图二） 。其中：镇级 9511 万元,较 200
4、1 年增加 637 万元，增长 7，占债务总额的 60.4；村级 3764 万元,较 2001 年减少 1931 万元，减少 34，占债务总额的 39.6。乡镇债权总额 5867 万元，较 2001 年减少913 万元，减少 13，其中：镇级 1848 万元，较 2001 年增加 241 万元，增15，占债权总额的 32；村级 4671 万元，较 2001 年减少 1024 万元，减少17.98，占债权总额的 62。2005 年，全区乡镇净债务达 7408 万元，其中：镇级净债务高达 7663 万元，比 2001 年增加 396 万元，增 5；与之相反，村级债权、债务分别为 4019 万元、3
5、764 万元，债权债务相低后，全区村级净债权达 255 万元，存在净债权的有子陵、漳河、牌楼、栗溪等 5 个乡镇（从左到右依次为乡镇总债务、镇级债务、村级债务，乡镇总债权、镇级、村级，乡镇净债务额，镇级、村级） 。（三）乡村债务的主要特点通过对东宝区乡镇和村的调查了解，综合分析乡村债务的构成和用途，乡村债务具有以下几个主要特点：一是债务面宽量大。从 2005 年各乡镇债权债务规模看，乡镇债务仍然普遍大于债权，债务规模较大超过 2000 万元的有漳河、仙居、石桥驿等 3 个乡镇，分别为 2174 万元、2716 万元、2836 万元；超过 1000 万元的有泉口、牌楼、栗溪、子陵 4 个乡镇，分
6、别为 1091 万元、1602 万元、1006 万元、1324 万元（见图三） 。二是债务结构复杂。从借欠款结构看，乡村债务主要包括银行信用社贷款、内外单位和个人借款、农村合作基金会借款、向上级财政部门借款、托管改制后事业应付款。从支付的去向和欠款的对象看，包括经营支出，兴办企业投资管理费用、利息支出、教育卫生和计划生育、烈军属等福利支出、基础设施建设垫交税费、突发事业支出等，涵盖社会经济发展的各方面。2005 年，全区乡镇政府现有贷、借款本息合计 9511 万元，其中向银行和农村信用合作社贷款1244 万元，占债务总额的 13.1%；向单位借款 810 万元,占债务总额的 8.5%；向个人借
7、款 1283 万元，占债务总额的 13.5%；因关闭农村合作基金会向中央财政借款 2143 万元，占债务总额的 22.5%；向上级财政部门借款 874 万元，占债务总额的 9.2%。2005 年，全区开展农村税费改革后的乡镇综合配套改革工作，“七站八所”被撤销和合并，撤并后的原乡镇事业单位债务由乡镇财政兜底，托管形成债务 1751 万元，占债务总额的 8.4%。全区乡镇其他方面负债来源总额为 1406 万元，占债务总额的 14.8%。从乡镇债务来源的主体比例关系看，除去其它债务之外，向农村合作基金会借款最高，依次为托管改制后兜底债务，向个人借款，向银行信用社贷款，向上级财政部门借款，向单位借款
8、。其中，银行信用社贷款、单位和个人借款、合作基金会借款、个人借款等四项借款本息合计 5480 万元，占债务总额的 58（见图四） 。四项借款都是有息借贷，每年需支付大额利息，部分乡镇连借款利息都无力支付，息转本、利滚利，造成乡镇债务恶性膨胀。从村级债务来源结构看，2005 年东宝区乡镇村级债务 3764万元，主要为向银行、信用社、基金会的借款，单位和个人的应付款，村集体、村干部工资和与农户内部往来，分别为 696 万元、1331 万元、1763 万元，分别占村级债务总额的 19、35、46（见表四） 。由于欠债对象主要为村干部及农户个人，而且都是硬性债务，如不采取措施及时偿还，必将直接影响农村
9、社会稳定。三是债务增长速度快。截至 2005 年底，全区累计化解乡镇两级债务 1294万元（见表五） ，债务综合化解率达 9，年均化解率 2.25，化解速度较慢。镇级债务不降反增，较 2001 年增加 637 万元，增长 7，除栗溪镇、龙泉街办外，其他 7 个乡镇镇级均存在新增债务。村级债务化解情况较好，20022005化解村级债务 1931 万元，债务化解率 34，年均化解率 7，全区实现无债村40 个。四是村级债务化解难度逐年加大。通过调查发现，村级债权虽然普遍大于村级债务，但化债前景不容乐观。2005 年，全区村级净债权达 255 万元，村级债权主要分为与农户、单位和个人的内部往来和应收
10、款两大类（表六） ，其中农户欠村集体债务就达 2680 万元，主要为税改前，个人欠集体垫缴的三提五统等提留款，占村级债权的 67，由于欠费户多数为农村困难户，加之受国家“农户历欠税费暂不清收”的政策影响，部分村级对农户的债权就成了“呆死悬账” ，而村级债务又必须偿还，由此形成了“债务硬，债权软”的现状。从各地村级债务化解情况看，债务化解情况好，目前无村级债务的 40 个村村级都具有一定的经济实力，具备一定的化债能力，而其它债务较大、无资源优势和经济优势的村近年来虽然采取闲置资产拍卖、结对化转等多种方式化解了一定债务，但黔驴技穷，该用的方法已经用尽，在今后一段时期，如国家不解冻相关政策，村级债务
11、化解的工作难度将进一步加大。五是债务跨越年代久远。调查显示，八十年代初，农民负担较轻，债务较少。九十年代中后期是形成债务的高峰，乡村大多数债务都是在这一时期形成的。由于跨越时间较大，许多债务由于各种因素的影响已找不到偿债主体，不得不由政府兜底。从约定的还款时间来分析，偿债高峰期来临。从东宝区乡镇镇级债务偿还期限看，5 年以上的达 6389 万元，占 67；15 年的达 2859 万元，占 30；1 年以下的 263 万元，占 3，随着还债高峰期的临近，乡镇还债的压力将逐年增加，直接影响乡镇财政运行。六是隐性债务严重。乡村两级债务主要是指乡镇政府和乡镇集体经济组织、村集体经济组织所发生的各种债务
12、，没有包括乡镇办和村办企业的经营性债务。但实际上，以行政方式办起来的乡办、村办企业，在倒闭后，其债务自然落在乡村组织身上，无法排除在外。如某村村级账面债务只有 10 万元左右，但实际上另有村办企业负债近百万元。村办企业是在七、八年前村领导班子决定办的，开办两年多就垮了，债务只能由村承担。但在统计时未报村级债务，也未作为担保款项上报。乡镇的隐性债务还反映在拖欠职工的医疗费、差旅费，拖欠水电费、电话费、汽车燃料、修理费、接待费、工程款等方面。二、乡村债务成因分析乡村债务的形成既有体制、制度上的硬因素，也有乡村领导、乡村干部、农民主观和心理等软性因素的影响，但从根本上说是农村经济不发达的综合反映。（
13、一）乡村组织职能界定不清产生债务乡村组织过多地介入到竞争性经济领域，过多地承担应由市场承担的风险，最终因决策失误或经营不善形成债务。1989 年到 1994 年期间，为了发展乡村集体经济，增强集体经济实力，各地纷纷开展乡村财源建设，大办乡镇企业和集体经济，一些地方不管有没有资源、技术和管理优势，也不进行科学的论证和考察，就上了项目，办了企业。由于急于上马，急功近利，没有资本就靠借贷或集资，最后因管理经验、产品质量、市场信息、销售渠道等因素，导致企业倒闭，投入的资金无法收回形成乡村债务。如子陵镇 90 年代初期，各种由村组集体、农民出资兴建的砖瓦厂、农副产品加工厂、特种养殖等小型村办企业在农村中
14、大量出现，形成了“批量办企业”的现象。20 世纪 90 年代中后期，随着市场经济进程加快，大多数技术含量低，缺乏科学管理手段的村办企业相继倒闭，其高达万元的债务全部由村组集体承担。乡村大办企业之后，是农村大范围的农业产业结构调整。一些乡村组织为了落实上级精神，帮助农民发家致富，在没有正确分析和客观认识本地农业生产实际的情况下，盲目地进行农业产业结构调整，提倡“一村一品” ，有的乡村集中搞养鸡、养羊、养牛、养蟹、养鳖等，还有的规模化种植各种经济作物。一些乡村组织为了坚决执行上级决定，积极推进工作，在资金上对农户给予“扶持” ，为农户垫付种子、种苗款，提供生产投资款和基础设施建设款。结果是由于市场
15、变化迅速、方向定位不准确和农民的经营能力不强等因素，产业结构调整结失败，所垫付资金由乡镇政府和村级组织负担，形成债务。如栗溪镇1996 年发展多种经营，立项种羊圈养，从河南等地购买种羊，还积极开展了相关硬软件建设，但由于销售渠道不畅，产品卖不出去，全镇因该项目亏损 200多万元，村平亏 3 至 4 万元。为了支持乡镇企业发展，解决企业发展资金不足的问题，有的乡镇政府还以财政或政府信用的形式为企业借贷担保，企业倒闭后无力偿还，所投入的资金企业和农民没有能力偿还，或者干脆不予认账，于是形成乡村债务由政府连本带利偿还，形成债务。至 2005 年，东宝区各乡镇由于兴办企业而形成的镇级债务高达 1929
16、 万元，占镇级债务总额的 20%。（二）各类达标升级形成债务在“再苦不能苦孩子、再穷不能穷教育”的口号声中，普九义务教育达标不分地区、不分情况地在全国各地铺开，并且规定了具体标准，东宝区在 1996 年前后“普九”验收的强大压力下，乡村两级组织大规模向农民集资和向社会借贷款，买了许多不应该买的设备，建了许多不应该建的房子，基本上是村村建校，镇镇达标，由于计划生育基本国策逐步推行且渐入人心，同时，随着经济发展，农村人口逐渐向城市转移，农村学龄儿童大幅度减少，许多乡镇的村小生源困难，一个学校只有几十人甚至十几人，往往是一个学校里六个年级学生的总数不如一个正常班级的人数。加之多年来村里集体经济困难，
17、大多数村的小学疏于修缮，乏于管理，房舍破烂，设备落后，基本上是人去房空，达标时投入的大量固定资产现在已经所剩无几了。而为此所欠下的巨额债务却因为利息等原因在与日俱增。至 2005 年，东宝区农村“普九” 、计划生育、村级卫生达标活动形成债务达 1984 万元，占债务总额的 20（图五） 。除教育、计生达标之外，公路“村村通”工程、招商引资等达标工程也是乡村债务形成的重要原因。这些达标工程普遍涉及面广，规模庞大，要求严，任务重，已经远远超过一般性的政绩工程。这项工程有的是国债项目，有的是由省财政出钱项目，国家或省里提供的资金要修建公路，平均每公里乡村要亏空近 10 万元。这些不足资金都得由地方提
18、供配套，否则就不能拿到国家或省里的资金。一些乡村为了把上级补贴资金拿到手，想方设法借钱先修路，从而债务也就形成了。这些便是人们所说的“钓鱼工程”所形成的债务。在东宝区乡镇债务总额中，基础设施建设支出达 325 万元，占债务总额的 3（图五） 。还有一些地方不顾经济发展规律和当地资源状况，大力开展招商引资工作。有的乡镇政府为了完成招商引资目标，为投资企业担保贷款，甚至承诺如果在本地区投资，当地政府保证投资项目每年达到一定盈利率；有的地方招不来商，又要完成任务，就利用客商的户名，为客商垫付资金；有的地方为了完成招商引资工作，到处联络客商，花费大量的工作经费等。由于招商协议不成或招商项目失败，招商前
19、期费用成为债务。近几年来，东宝区部分乡镇为了发展经济，在招商引资中，不惜为外商征用土地，并投入巨资“三通一平” 。有的工业园区建成了，道路修好了，厂房建成了，但外商却没有来；有的外商引进了，但政府在短期内难以获得回报，投入建设的资金在一定时期内却成为政府和财政的“包袱” 。（三）维持机构运转产生债务 目前我国政府是五级制架构，从国家到省、市、县每级政府都是班子齐全，组织完备。乡镇政府虽然不像国家、省、市、县那样，部门齐全，但与其所辖人口相比，机构仍显庞大。在人民公社时期乡镇一般只有二三十个干部，有的还是“亦工亦农” ，挎“米袋子”的，而 2005 年以前的乡镇则是五大班子俱有，“七站八所”齐全
20、，财政负担的人员从过去 10 人左右增加几十人、上百人，甚至还有更多的。村级党支部、村委会的人员，过去一般在 10 人以上，现在村干部仍在 6 人左右。可谓“生之者少，食之者众” 。乡村组织只要开门工作就得大量的运转资金。就东宝区 9 个乡镇的情况来看，乡镇每年有限的财政收入，仅支付教师工资、干部工资、五保供养费、农村低保、办公室水电和电话费等等，就花得差不多了，更不用说出差费用、招待费用、车辆维修保养费用和干部福利了。要维持机构的日常运转，就得借债。（四）历年垫付欠缴税费形成债务税费收缴是税费改革前许多乡村全年工作中的头等大事，随着“两税两附加”的取消，欠缴部分税费缺口留在镇村，增加了乡、村
21、债务。欠缴的主要原因有三方面：一是税费负担过重，造成借钱交税费。农村税费改革前，农业税亩平高达到 40.2 元，农民负担最高时接近亩平 400 元，农民负担走高的时期也正是农产品价格走低的时期，农民难以承担，加上洪涝虫旱等灾害和“三户”（困难户、外出户、钉子户）的影响，村集体借债完成任务的现象普遍存在。二是少部分农户法律意识淡薄，不能自觉缴纳税费，有的甚至有意软拖硬抗，致使下欠各种款项越累越多。而乡村为按期完成政府的税费收缴任务，不得不举债上交，且相当一部分是民间高息借款。三是近年来外出打工人口剧增，每到农闲季节有 30%以上的农民都外出打工，有的甚至举家外出打工，他们常年在外，农忙或过年过节
22、才回家几天，因联系不上户主，他们的税款只能长期拖欠，而镇村为完成任务就靠借贷去完成上缴任务。（五）监管不严形成债务尽管乡村两级债务问题突出，债务问题风险加剧，并且已经到了十分严重的地步，但仍没有引起镇村两级领导机构的高度重视，缺乏对债务风险的有效防范和管理。表现为举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重；举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，建议超计划、超预算的情况比较多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强；逃债制约措施缺位，一部分地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债，缺乏得力的偿债措施和偿债责任追究机制。 三、化解乡村债务的对策建议
23、从客观上讲，举债是特定历史时期的产物，它在一定时期内对促进乡村经济和公益事业发展起到了积极的促进作用。但并不是所有的举债都是合理、合法和必需的，由于缺乏严格的监管，导致举债的随意性加大。乡村债务问题已成为阻碍建设社会主义新农村和构建和谐社会的“不谐之音” 。因此，必须从体制、制度、政策等根本性问题入手，化解乡村债务，建立起与现行农村公共产品需求相适应的公共产品管理机制。 （一）科学调整乡村组织职能消债作为处在最基层、最低级次的乡村组织独立运用本地收入来履行事权非常困难，如果再把职能扩大到竞争性经济活动，运转就更困难。与计划经济时期相比，市场经济条件下的社会分工发生了很大改变，包括乡村组织在内的
24、许多社会组织的职能必然要随之发生改变。显然，不细化事权划分，不转变乡村组织职能,乡村负债今后难免再增长。乡村组织职能必须要进行根本性的变化，必须从旧体制下那种直接干预微观经济活动的“越位”状态中彻底摆脱出来，从赢利性和竞争性领域退出，逐步地转向为民办事上来，把提供乡村社会需要的公共产品和公共服务作为己任，充分体现公共组织的“社会性”和“公共性” 。从各项主要事权所需财力状况看，今后教育、污水处理、跨村道路建设等应由上级政府和乡镇政府共同负担。另一方面，乡镇政府应退出竞争性领域,不再直接投资建厂办店、为企业负债担保，同时坚决打破政府和企业两块牌子一套人马的组织体系,政府就是政府，政府的职能就是提
25、供公共服务，否则，企业各类负债会不可避免由政府承担。同时要加大合并村的力度，减轻转移支付压力，剩余的转移支付经费完全可以投入到化解工作上。这种改革应当是消除乡村过度负债的根本性制度措施。（二）从政策上向下倾斜帮扶还债化解乡村债务，一方面要靠地方和基层的自身努力，另一方面中央、省应增大对地方政策性的扶持力度。一是中央财政在税收增量分配上向地方倾斜，加大转移支付力度。二是公共产品负债是用于公共事业和公共福利的开支，对于举债建设的农村公益事业包括农村基础设施建设、普及九年义务教育达标升级以及因农村计划生育等公共产品支出所形成的债务，建议由中央、省迅速组织调查核准，并拿钱解决，或者采取特殊转移支付资金
26、的形式给以补偿解决。三是减免村级所欠金融部门债务。对村级为兴办企业产生的各类贷款，采取“谁的孩子谁抱走”的政策。企业正常运转的，将债务转移至企业；对其它有效债权，纪检、司法部门视不同对象，采取经济、行政、法律手段进行追索；企业已破产或不存在的，要视其情况简化程序，采取协商的办法，用企业的资产抵偿或直接免除债务；对村级欠金融部门的各项债务，实行本息分离，息不转本，息不计息，挂帐停息或直接减免。四是豁免乡村所欠有关部门债务。对乡村为兴办公益事业等向各级财政部门借贷的资金，按多级财政分担的办法，适当予以豁免。五是省、县财政应设立一定数量的化债专项资金，制定化债减债考核奖励措施，鼓励乡村化解债务。（三
27、）解冻债权清收农民欠款偿债从 2002 年起，中央决定暂停向农民清收欠款，要求等到农村经济发展了，农民的收入增加后再清收。但是乡村债务问题牵涉到农村一系列的问题，其中一个最突出的问题就是税费尾欠。历年积累下来的税费尾欠究竟何去何从，目前农村基层干部和没有拖欠税费的农民显得格外关注。拖欠的税费因为不合理可以免除的话，那些没有拖欠税费的农户同理就应该退税。从当前的经济发展和农民的收入看，我国农村已经全部推行了税费改革，取消了包括农业税、三提五统等在内的向农民征收的各种税费的收取，农民的负担几乎为零，同时，中央每年给予农民一定补贴，包括粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴等，已经有相当一部
28、分农民的收入可以用来偿还欠款；从财务管理的角度看，尾欠税费是村委会的集体债权，它是属于全体村民。因为村级债务是村级组织的集体债务，也就是全体村民的债务，其中的债权如何解决，直接关系到农民的切身利益，若解决不好，将造成农民负担的反弹，将直接减少农民的收入。对欠缴税费的农户停止征收，而对已经缴清税费的农户没有明确补偿。同一样的村组，同一样的耕地，同一样的承包，而同一个政策却产生了两种不同的待遇。这样的政策实质上又在激化农村干群之间的矛盾，给农村社会带来新的不稳定。自农业税取消后，尾欠税费的如何处理，在今天沉重的乡村债务背景下，已经成为了一个事关农村社会公平特别是利益平衡而被广泛关注的热点问题。如果
29、不站在利益平衡的角度公平处理尾欠税费问题，社会心理就会失衡，就会由此而激化农村各方面的社会矛盾，甚至导致农村社会的动荡。因此，建议中央政府尽快解冻农村债权，制定有效的措施，出台相关的政策，允许向欠款农户清收债权。对于农村债权的清收工作，应区别不同的情况采取不同的措施。首先，针对不同的债权类型分别征收。对农业税、屠宰税和农业特产税等税收尾欠，要严格按照税法规定进行，以保证基层财政收入和税法的严肃性；对三提五统经过批准的集资和应缴的由集体统一组织的抗旱排涝费的等尾欠，要根据数额大小和农民实际承受能力，制定分年度计划，逐步进行清收。其次，对农户欠款，要合理分类，区别对待。对有偿还能力的农户，可通过各
30、种办法，多途径地宣传说服教育，促其主动偿还；对极少数的“钉子户”可运用法律手段进行清收；对确因生活贫困无法偿还的，可与农户协商制订还款计划，分期偿还；对家庭十分困难，没有任何经济来源的农户，要通过村民决策、公开公示等形式进行减免。同时，对欠款的农户应该允许用各项补贴资金进行抵扣清收，或者在各项惠农资金中允许村集体集中一部分，用于偿还村级组织债务。（四）严管硬控铁腕手段锁债杜绝新债发生是确保乡村债务得到有效化解的一个重要关口。一边化解旧债务，一边又有新债务发生，化解乡村债务则永远不会画上句号。要认真落实国办发200539 号关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知精神，建立健全规范乡村集体经济
31、组织举债的各项规章制度，特别是要建立健全责任追究制度。具体为：一是要合理控制借债规模。乡村举债，在今后相当长的时期内，主要是乡村公益性建设，包括教育、公路、交通、电力、水利设施等。在制定规划时，要考虑乡村可承受能力，切忌贪大求洋，搞政绩工程，盲目建设。要注重调查研究，科学决策，在落实还款计划的前提下进行举债。二是要实行乡村债务统一归口管理。将所有乡村债务纳入财政部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计、举债审查控制、偿债计划编制、偿债资金筹集、偿债资金调度等工作，确保资金使用效益。三是要建立和完善偿债渠道。将偿债支出分别纳入农村财务支出和乡镇财政预算管理。对农村债务视农民收入和集体经济状况，每
32、年编制计划，督促偿还；对属政府或财政本身借款的，将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期偿债；对属行政事业单位借款的，视单位财力状况将偿债资金纳入单位的部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还；对属经营性建设项目借款的，将经营性收入纳入财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还政府债务。四是实行债务责任追究制。建设社会主义新农村是党中央作出的重大决策，也是全国农民的迫切愿望，新农村建设需要大量资金。因此，建设新农村一定要因地制宜，实事求是，不能靠借款来搞建设。中央、省要对配套改革政策进行清理修正，对于上级拨款扶持的工程建设，如“村村通” 、 “综合开发”等，不要硬性要求下级配套，应
33、由国家直接投资建设，宁可少修一条路，也不要因修路而增加村级债务。同时，要把债务问题作为考核县、乡领导干部和村组干部政绩的主要内容，实行“一票否决制” ，对脱离实际，违反政策规定，举债营造“政绩”的干部，既不能提拔重用，也不得让其留下债务异地任职。对于无故增加新债的干部，要追究党纪政纪和经济责任。乡村干部离任前，要对其在任期的债权债务进行审计，并将审计结果作为其能否继续使用、推荐为选举候选人以及升迁的主要依据，对任期内债务大量增加的干部坚决不予使用；对任职期内积极化解债务，债务明显下降的干部应优先考虑使用，对于无故增加新债的干部，要追究党纪政经和经济责任。（五）进一步完善财政管理体制化债通过调整
34、和完善各级财政管理体制，从财力分配上增强乡级财力，保证基层政权的正常运转。要将惠及全民和全社会的涉及全局性、根本性、战略性的公共服务事权上收，把缓解乡镇财政困难的责任纳入中央省市县各级财政的职责范围，建立起扶持贫困乡村的长效机制；要合理划分各级财政收入范围。建立规范的政府间收入分配体系，如提高县乡税收分享比例，给予相对独立的税种等方式保证县乡政府有较为充实的财力化债。要按照“财力向下倾斜、缺口上移”要求，改变层层向上过多集中财力格局，建立自上而下的规范化转移支付体系。提高上级财政对乡镇财力性转移支付比重，降低专项补助资金比例，充实壮大乡镇可自主支配的财力；要杜绝非规范性的负担转移现象，政策性的增支部分应由上级政府合理负担。要强化财政管理约束。加快乡镇财政改革步伐，加强乡村财务管理，实行会计集中核算， “乡财县管” 、 “村财乡管”等改革，提高乡镇财政资金使用效益；加大支出改革力度，解决财政越位、缺位问题，体现保稳定、保重点原则，严格控制非生产性开支，特别是加大对乡村接待费、租车费等“无底洞”的监管力度，降低乡村行政运行成本。F 责任编辑/莫之军
