1、 本科生毕业论文 题 目： 民营化 公共事业管理新前景 学 院： 经济管理学院 专 业： 行政管理 年 级： 姓 名： 指导教师： 完成日期： 摘 要 . 一般说来，我们将政府必须提供的服务确认为公共服务的前提，是在于这种服务为社会大众所享有，在经济学上它被看成是非竞争性消费与非排它性消费，由于政府具有承担公共服务与公共物品问题的巨大优势，因此，在理想上由政府提供公共服务是无可厚非的，而在实践上对于这种形式的最大批评，并不在于它的目的性，而在于它的效率性与能力。随着市场功能的不断强化，私人或民营部门对公共事业领域的渗透越来越明显，世界各国政府都纷纷利用民营化为公 共事业的发展开辟新的途径。这一
2、方式也是新时期中国政府发展公共事业的基本取向。 关键词 : 公共事业 民营化 管理新前景 目 录 摘 要 引 言 1 一、民营化的概念及其实质 1 1.1公共事业 1 1.2民营化 1 1.3民营化的实质 2 二 ,民营化产生的原因和条件 2 2.1民营化产生的原因 2 2.2民营化改革成功的前提条件 2 三 ,民营化的目标 ,优点 ,和实施情况调查 4 3.1民营化的目标 5 3.2民营化的优点 5 3.3对民营化实施的调查 5 四 ,使民营化与现行政策 ,制度相互配合 ,发挥更好效益措施 6 4.1加强对进入公共事业领域民间资本的法律支持与保障 6 4.2以法律为导向，循序渐进 7 4.3
3、依法确立以效率、效果为导向的民营化改革价值目标 8 4.4对公共事业的合同承包予以法律规范与控制 8 4.5强化政府监管。 9 结 束 语 10 参考文献 11 后 记 12 引 言 公共事业民营化实质上是公共服务领域内的一场制度创新 ,它不仅仅是在政治、经济、社会的多重系统框架下政府将部分公共产品的生产权和经营权转嫁给私营部门以求高效的简单经济行为 ? 一 ,民营化的概念及其实质 1.1民营化 是指政府利用市场或私人部门 (包括营利和非营利 )来执行公共项目 ,参与公共服务的生产及输送的过程 .其中包括 :政府部门通过契约外包 ,业务分担 ,共同生产或接触管制等方式 ,将部分职能转由民间部门
4、经营 ,政府只需承担财政筹措 ,业务监督 ,以及绩效成败的责任 . (1)民营化最显著的特征 就是将市场机制引入公共领域 ,其基本原理就是政府同私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务 ,把公共资产卖给私人部门 ,将公共设施民营化 ,特许设立政府企业 ,聘用顾问人员 ,分配政府赠券 ,出售特许权 ,给予补贴 ,以及其他一些选择 . (2) 民营化核心 其核心是更多依靠民间机构 ,更少依赖政府作用 ,增加社会其他机构作用的行动 .萨瓦斯 (S.W.Savas)指出 :从狭义上看 ,民营化指一种政策 ,即引进市场激励以取代对经济主体的随意政治干预 ,从而改进一个国家的国民经济 .这意味着政府取消
5、对无端消耗国家资源的不良企业的支持 ,从国企撤资 ,放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务 ,通过合同承包 ,特许经营 ,凭单等形式把责任委托给在市场竞争中运营的公司和个人 .民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效 .这包括打破不必要的垄断 ,在自来水供应 ,街道 清扫 ,垃圾收集处理 ,公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争 . 1.2民营化的实质 就是通过政府、私营企业、第三部门角色的重新安排以及他们之间功能的互补 ,在公共物品与服务的供给中引入竞争机制 ,打破政府垄断的地位 ,重视公民的权利及纳税人的利益 ,构建起以三者相互合作为基础的公共服务新秩序。 二 ,民营化产
6、生的原因和条件 2.1民营化产生的原因 公共服务民营化的原因很多 ,在预算方面的考虑 ,管理方面的差异 ,公共企业的责任问题 ,政府正确定位等 . 美国学者萨瓦斯在 一书中指出 :众对政府的不满和政府活动频繁出现的问题 ,使得民营化成为可能的矫正方法 .他列举了绩效不佳的政府服务的种种表现 ,认为不论政府机构 ,政府活动 ,国有企业还是政府资产 ,只要具备下列任一特点 ,都将是实行民营化的对象 ,这些表现包括 :无效率 ;人浮于事 ;生产率低下 ;产品和服务质量低劣 ;赢利性政府企业持续亏损和债务增加 ;缺乏管理技能或足够的管理权限 ;对公众缺乏回应性 ;设备维护质量低下 ;资本投入不足 ;过
7、量的垂直一体化 ;管理方法或产品过时 ;缺乏营销能力 ;目标多样化且相互矛盾 ;机构使命缺乏相关性甚至误导 ;资产未充分利用或使用效益不佳 ;存在违法经营行为 ;存在盗窃和腐败现象 .萨瓦斯分析上述弊病出现的主要原因是政府活动是有垄断者实施的 ,他们缺乏有效利用资源和节约的动力 ,且不会因绩效不佳受到惩罚 . 当然 ,上述弊病在民营部门也同样存在 ,但正如萨瓦斯所指出的 ,民营部门经营不善要么被兼并要么破产 ,而政府部门经营不善不仅不会被兼并 ,而且可能获得更多的预算 -期望借此提高绩效 ,尽管这种做法往往是徒劳的 . 民营企业的挑战。随着个人经济力量的增长，消费者对公共物品和服务的支付能力日
8、益提高，人们已不再满足于被动地接受或依赖福利国家所提供的各项服务，希望 有权界定并处理共同的需求，他们对这些服务的需求大大超出了政府的提供能力，由此为公共服务领域的民营化发展提供了机会。在长期的市场竞争环境中成长和发展起来的民营企业，为回应日趋激烈的竞争和挑战而进行了管理机制、管理技术和管理方法上持续的制度创新，提高了服务质量，改善了组织绩效，业绩斐然，赢得了公众和顾客的一致好评。这对公共部门产生了两方面影响：第一，它提高了公众对高水准服务的认识和期待；第二，它向公众表明，提供服务可以有更佳的方法，没有必要依赖官僚们根据他们自己的意愿和便利行事。因此，私营企业的革新精神及改革成 果无疑对公共部
9、门构成了现实而又巨大的改革压力。 公共部门在提供公共服务方面存在的种种问题 ,引起了公众的强烈不满 ,也使得政府的财政压力加大 , 加上民营企业不断壮大 ,对政府公共事业管理的挑战 ,由此推动了公共服务向民营化转移 。 2.2民营化改革成功的前提条件 (1)公共事业民营化的政治前提 毫无疑问，自民营化运动发轫至今，其基本的价值诉求一直指向经济、效率和效能即 “ 3E” （ economy， efficiency and effectiveness）目标。一般来说，在营利性企业，追求利润最大化的内在利益驱动使得实现 “ 3E” 目标成为组织生存和发展的根本需要，即使在营利性的政府企业，这种动机也
10、能够较好地为社会所接受和认同。但是，对现有的公共事业来说，是无法将利润最大化作为组织使命的，它们只能在保障社会利益（即公共利益）最优化的前提下，追求经济利益的较大化。换句话说，利润最大化不是公共事业的优先战略，而只是它们的次先目标。我们认为，公共事业必须始终围绕着 “ 4E” （ equality, economy，efficiency and effectiveness）价值的实现这个主题。推言之，公共事业民营化的实践必须紧紧围绕着 “ 4E” 价值的全部实现而展开，公平的价值始终优先于效率的价值，这是公平与效率在公共事业民营化的实践中实现兼容的根本性前提。当然，追求利润从来就不是公共事业的
11、 “ 副产品 ” ，而是内在地包含于公共事业的多元目标之中。 在公共事业的多元目标中，公平与效率是一对主要矛盾。公平的增进和效率的提高统一于公共事业的发展过程中，以效率促公平，以公平带效率，是达成政府治理的出发点和落脚点。 萨瓦斯认为，民营化政策必须兼顾公平与效率， “ 一个决定性的挑战是对 引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。 ” 公共事业民营化政策的价值取向，归根结底要落实到效率与公平的均衡这一根本的政治前提上来。只有更多地满足公共利益的需求，更好地实现社会整体公平的改进，公共事业民营化才能在其实施和推行的全过程中获得连续的政治
12、支持。一个支持度很低的民营化政策 如果没有人为的干扰或误导因素，或者说这个低支持度是真实的或比较接近事实 则即使民营化后的某一公共事业的实际绩效在一定时期内很好，也无法长期将这一发展势头保持下去。因 为在这种情况下，社会整体公平已经遭受到明显威胁甚至是极大危害，企业的个别效率增速越高，其造成的实质性损害越大；只要损害在逐步累积，民营化政策的政治支持就会逐渐丧失，而当损害累积到引起社会的重大不公这一临界点上时，民营化政策的政治前提也将不会继续存在。这说明，如果公共事业民营化以利润最大化作为首要的或唯一的价值目标，它将会在背离公共事业赖以存在的根本宗旨和使命等方向上渐行渐远，而民营化所必须具备的政
13、治前提最终也将会消逝。另一方面，一个支持度很高的民营化政策 如果这个高支持度是真实的、理性的反映 则无论民营 化后的某一公共事业的真实业绩如何，从长远的角度来看，民营化都将有益于社会整体公平的改善。即便是真实、理性且获得高度政治支持的民营化，也有可能在短期内很难取得理想的成效。不过，此时的民营化是以必要的效率损失来维护并维持社会的整体公平。如果整体公平能够得到良好而持久的保障，那么，公共事业的效率将受益于 “ 秩序良好的社会 ” 而渐趋显现出来。 (2)公共事业民营化的经济前提 民营化与民营经济之间有着天然的联系：民营化的顺利推进有赖于民营经济的物质支持；而民营经济的发展壮大和跃升离不开民营化
14、的成功展开。 对公共事业而言，可选择的民营化方式多种多样 . 我国民营经济最为发达的浙江省，公共事业的民营化运动比较而言也更为有声有色。而浙江省统计局公布的数据资料显示，2002年，浙江省民营经济的增加值占 GDP的比重达 69.0%。民营经济的快速发展，带来了民间资本的存量和增量的提升，从而使其有雄厚的实力介入到公共事业的民营化运动中来，浙江省高速公路的超前发展较好地解释了这一结论。另一方面，民营经济的充分发展必然会延伸到公共事业领域，因为它的示范作用将对公共事业施加强大的外部影响力和推动力，从而使得具有亲市场属性的公共事业在面对巨大的诱惑的同时也面临着空前的压力，在诱惑和压力的共同作用下，
15、公共事业走上民营化的道路是可预见的理性选择。 如果政府的民营化政策能够较好地符合和顺应公共事业发展的要求，那么，民营化将有利于民营经济在存量 和增量上的加快积累。改革开放二十多年的历史，在某种意义上来说是一部民营经济发展壮大的历史。但总体而言，我国内地民营经济的发展仍然比较落后。虽然相对发达的东部地区在民营经济的成长上取得了局部的成绩，但是，民营经济的重要性并没有真正体现出来。内地民营经济的现实不仅与发达国家存在着巨大的反差，而且与我国的香港、台湾地区之间也存在着巨大的落差。只有加快弥补与发达国家和地区的发展差距，民营经济的重要性才能充分显现出来。值得注意的是，在弥合差距的方式方法上，如果完全依赖民营经济自身的内生性积累，那是很难达到预期目标的。 目前我国公共事业的存量非常庞大。由于多种因素的牵制，公共事业的发展已经遭遇到诸多瓶颈，越来越难以满足日益增长的公共需求，甚至在个别情况下，公共事业还走向了公共利益的对立面。要扭转公共事业发展的不利局面，不仅要在公共事业的体制内引进改革，寻求发展的内源性动力，而且要在公共事业的体制外寻找机会，寻求发展的外源性推力。公共事业的民营化，既为公共事业的发展提供了良好的际遇，也为民营经济的壮大提供了有力的支持。当庞大的公共事业存量进入民营化轨道后，民
