1、 - 1 - 本科 毕业 论文 (设计 ) （二零 届） 政府审计问责制研究 所在学院 专业班级 会计学 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 I 摘 要 “有权必有责，权责要对等”。随着我国市场经济的发展，政府职能逐渐转变。公众对政府公共服务职能的履行情况越来越关注，并且 要求对政府没有履行职责的行为作出 惩罚。政府审计问责制便应运而生。健全政府审计问责制，可以有效解决对违规违纪者问责不严、处罚不力的问题，对从根本上遏制屡审屡犯现象具有重要作用。由于我国政府审计问责制刚刚起步，而且没有国外可借鉴的经验，目前在问责制实践中，还存在不少 问题和矛盾。因此，以浙江为例研究政府审计问责制
2、这一问题具有重要现实意义。 本文在写作过程中主要采用了文献归纳法和案例分析法，文章第一部分是引言，指出本文的研究背景、研究意义和简要文献回顾；第二部分主要阐述了政府审计问责制的定义，指出其存在的价值，并引 出本项目的研究意义；第三部分主要阐述政府审计问责制的三个基本要素，即“问”、“责”、“制”；第四部分主要对浙江省政府审计问责制的现状进行分析，通过整理文献和案例分析指出存在的问题和原因；第五部分主要根据指出的问题来提出相应的对策。通过分析发现浙江省在政府审计问责制方面虽然取得了一定的成效，不过还是存在很多问题，需要理论和实践的共同深入研究才能取得理想的效果。本文的研究价值和可取之处在于，较为
3、全面地分析了浙江省在政府审计问责制中存在的问题及其原因，较为系统地指出了对应的对策，对我国政府审计问责制的建设有一定的 参考价值。 关键词： 政府审计；问责制；制度设计II Abstract “Power comes with responsibility Powers and responsibilities should be equal ” With the development of Chinas market economy， government functions shift gradually The public become increasingly concerned
4、about the performance of the Government Public Service and ask the government to punish acts that are not performing their duties Accountability of government audit has since been put out It can improve the insufficient of the government，and address the violation of discipline by strict accountabili
5、ty It plays an important role in solving the problem of insufficient penalties for repeated trial fundamentally As the accountability system of government audit has just started， and there is no useful experience abroad ， in current practice ， the accountability system still has problems and contrad
6、ictions Therefore, taking the Government of Zhejiang Province for example to study the issue of accountability audit is of great practical significance In the process of writing this article， the author mainly used the strategy of summarizing the literature and law case analysis The first part is th
7、e introduction， points out the research background， significance， and a brief literature review； The second part describes the definition of accountability of government audit， that the value of its existence， and leads the research significance of this project； The third part mainly on the Governme
8、nt Accountability Audit of the three basic elements namely “Q”， “responsibility”， “system”； The fourth part of the Zhejiang provincial government audit of the accountability system to analyze the situation，organize the literature and case studies through that problems and causes； The fifth part of t
9、he main problems that come under the proposed countermeasures The value and desirability of this study is that， it comprehensively analyzes problems and their causes of the accountability system of the government audit， in Zhejiang Province meanwhile systematically points out the corresponding count
10、ermeasures for the construction of government audit The article is of some reference value Keywords： Government auditing； Accountability system； System design； ZhejiangIII 目 录 1 引言 . 1 1.1 研究背景 . 1 1.2 研究意义 . 1 1.3 简要文献回顾 . 1 1.3.1 国内研究 . 1 1.3.2 国外研究 . 2 2 政府审计问责制的 定义、存在价值 . 5 2.1 政府审计问责制的定义 . 5 2.
11、2 政府审计问责制的存在价值 . 5 2.2.1 实行政府审计问责制的原因 . 5 2.2.2 实行政府审计问责制的作用 . 5 3 政府审计问责制的基本要素 . 7 3.1 要素一“问” . 7 3.1.1 “问”的主体 . 7 3.1.2 “ 问”的客体 . 7 3.1.3 “问”的方式 . 8 3.2 要素二“责” . 8 3.2.1 “责”的认定 . 8 3.2.2 “责”的类型 . 9 3.3 要素三“制” . 10 3.3.1 “制”的内容 . 10 3.3.2 “制”的意义 . 10 4 政府审计问责制的现状 分析 . 12 4.1 浙江政府审计问责制取得的成效 . 12 4.1
12、.1 问责制度创新 . 12 4.1.2 政府审计问责强调绩效审计同经济责任审计相结合 . 12 4.1.3 构建经济责任审计问责制工作机制 . 13 4.1.4 深化经济责任审计问责的内容 . 13 4.1.5 审计问责方法创新 . 14 4.2 浙江政府审计问责制存在的问题 . 14 4.2.1 审计问责法律体系不完善 . 14 IV 4.2.2 经济责任审计问责力量与任务重的矛盾突出 . 15 4.2.3 经济责任审计缺乏独立性 . 15 4.2.4 经济责任审计结果转化、运用机制不健全 . 16 4.2.5 经济责任审计问责链不健全 . 16 4.2.6 经济责任审计问责评价体系不完善
13、 . 16 5 政府 审计问责制 的 相关对策建议 . 19 5.1 完善立法，实现政府审计问责法制化 . 19 5.2 提高政府审计问责人员的素质 . 19 5.3 转变审计模式，建 立相对独立的经济责任审计机构 . 20 5.4 建立健全经济审计问责成果转化和利用机制 . 20 5.5 建立健全经济责任审计问责链 . 20 5.6 建立健 全经济责任审计问责的评价机制 . 20 结 论 . 22 参考文献 . 23 致 谢 .错误 !未定义书签。1 1 引言 1.1 研究背景 我国审计监督制度建立以后 ,尤其是进入 21 世纪以来 ,我国的社会、政治、经济环境发生了巨大的变化。伴随着改革开
14、放 ,建立社会主义市场经济体制的进程 ,我国正在逐步实现经济体制由计划经济向市场经济转变 ,政府职能模式从无限政府向有限政府转变 ,治国方式由政策治国向制度治国转变。 2003 年是非常特殊的一年。在这一年，包括两名政府高官在内的近千名官员由于在防治“非典”过程中出现重大错误而被罢官免职，标志着问责制在中国的诞生。 1.2 研究意义 “有权必有责，权责要对等”。随着我国市场经济的发展，政府 职能逐渐变。公众对政府公共服务职能的履行情况越来越关注，并且要求对政府没有履行职责的行为作出惩罚。政府审计问责制便应运而生。健全政府审计问责制，可以有效解决对违规违纪者问责不严、处罚不力的问题，对从根本上遏
15、制屡审屡犯现象具有重要作用。由于我国政府审计问责制刚刚起步，而且没有国外可借鉴的经验，目前在问责制实践中，还存在不少问题和矛盾。因此，以浙江为例研究政府审计问责制这一问题具有重要现实意义 。 本文试图在对政府审计问责制前人研究基础上 ,借鉴浙江省在政府审计中成功实践的经验 ,展开分析 ,揭示政府审计中还存在的问题来 提出相关对策和建议 ,以推动我国政府审计更好更快发展。 1.3 简要文献回顾 1.3.1 国内研究 近年来，我国国家审计署每年的审计报告都指出了很多在审计工作中发现的问题，而且很多问题是“屡审屡犯”。一时间，引起了中国审计界的极大轰动，许多学者纷纷撰文就此问题展开探讨，要求建立并完
16、善政府审计问责制。政府审计问责制作为一个制度，它拥有属于其本身的一整套基本框架。学者们在要求建立并完善审计问责制的同时，也提出了自己关于审计问责制基本框架的观点。 李金华（ 2007）对建立并完善政府审计问责制非常重视。他认为，完善国 家预算制度并明确责任建立和完善问责制度的前提。只有完善国家预算制度体制，并使责任明确，才有利于对审计查出问题的责任追究。李金华审计长的观点指出了针对目前情况，建立并完善问责制度的前提。 在如何启动政府审计问责制的问题上，学者们给出了许多具体的建议。 2005 年，王娟就提出了自己关于如何建立审计问责制基本框架的一些较笼统的看法。她认为应该从三个方面去实施并完善。
17、第一，明确人大的监督权力；第二，促进 2 依法审计；第三，实施审计结果公告制度。这三个方面虽然说的比较笼统，但对建立并完善政府审计问责制却具有重要的 意义。 冯均科（ 2005）从问责政府分析入手，进而通过研究问责政府与国家审计制度之间的关系后提出问责政府导向下的国家审计制度改革的基本思路。他认为： 第一，调整审计体系；我国的审计体制是行政型模式，独立性还有不足之处，它具有浓厚的内部监督色彩。对于如何调整，他认为以审计机关的“垂直领导”取代现行的地方审计机关的“双重领导”是一个相对比较可行的方案。第二，转变审计职责；基于国家治理的审计制度，必须从问责意义上将对政府以及其官员的审计监督列入基木职
18、责。第三，实现审计权限转型；审计权限的转型，重点应放在：将以对 部门的处罚为主变为以对责任官员的处罚为主；将重处罚权的运用转变为重改善运行机制；将重行政手段的使用转变为行政、立法与司法手段的并重；其他，如广泛运用审计信息发布权，充分利用公众信息寻找审计线索权等，都应得到重视。第四，整合审计资源；建立一个专门办理问责政府业务的内设机构，负责整理相关资料，寻找法律依据，撰写专项报告，协调内外各个方面的关系。冯均科的观点虽然是对国家审计制度的思考，但这在客观上也是对建立政府审计问责制基本框架具有重要意义的建议。 随后，李艳（ 2006）通过对我国当前政府审计问责制的分析后 提出，首先，应由人大来启动
19、问责机制，实行异体问责。人大在启动政府审计问责机制可以行使以下权力并真正负起责任 :一是行使预算监督权力，真正把上述制度落到实处；二是行使质询权力，受质询机关必须负责答复；三是行使特别问题调查权力，并且根据特别调查委员会的报告，做出通报批评，限期整改到位；四是行使免职权力，使问贵更有力度。其次，建立完善的问责制度和具体可行的问责程序。在通过人民代表大会的机制来对官员问责时，需要在人民代表大会内建立相应的机构和制定详细具体的信息披露规定、官员自处和惩处的程序和实体法律规定等。最后，进一 步扩展问责的范围。 赵曼，王希文（ 2007）在指出当前政府审计问责方面存在的不足后认为，政府审计问责体系应该
20、转型，并就如何转型提出了自己的观点。首先，审计问责体系应从行政问责转向法律问责。其次，审计问责体系应该从向组织问责走向对个人问责。最后，审计问责体系应从对行为问责转向对后果问责。 宋健康（ 2007）认为，建立并完善政府审计问责制，首先应着重对现行预算法、审计法等相关法律法规中责任人员的法律责任一节予以修正，加强对该人员群体的法律规制力度。另外，审计责任的“关口”应该上移，无论什么部门出现重大问 题，都不能仅仅只追究下级的相关责任，主管领导必须承担相应的领导责任和管理责任，至少也要追究用人失察的责任。 1.3.2 国外研究 国外关于政府审计问责制的研究由来已久，并大多都付诸实践，体现在其现有的
21、国家审计制度中。目前，世界上己有 160 多个国家 (地区 )建立了适合自己国情的国家审计制度。国外审计体制模式大致为以下四种 : 立法型审计模式 :审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作，完全独立于政府，主要审计政府财政。这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的主流。 英美两国比较典型，是国会名副其实的“牧羊犬”。美国除了3 国会设有审计机构外，在联邦政府各部门还另设有监察长办公室，相当于政府部门的内部审计，主要负责审查所在部门的业务活动、经济效果以及本部门官员行为的合法性。最高审计机关与地方审计机关之间一般没有领导与被领导的关系，也没有业务指导
22、关系，两者完全平等。 司法型审计模式 :审计机关属于司法系列。即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，显示了国家对法治的强化。因而，被西欧和南美一些国家采用。法国、意大利、巴西是典型的代表，它们设立审计法院，享有最高法院的某些 特权，可以对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。审计人员多为法官，审计的主要对象是国家财政。同时，负责管理财政部派出的公共会计。审计法院可以接受对地方审计法庭判决不服的上诉，并作出终审判决。 独立型审计模式 :审计机关不隶属于任何权力部门。以德国为典型代表，设立了联邦审计院，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责。这种模式从形式上看是独立于三权之外
23、，实际上它更偏重服务于立法部门。 行政型审计模式 :审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。但从发展趋势看，它也 越来越多地在为立法部门服务。目前，在实行行政型审计体制模式的国家中，比较有代表性的是中国和韩国两个国家。 自从 2003 年我国政府正式进入责任政府建设的全面推进阶段 以来，国内的一些专家学者对我国政府审计问责制的研究已经取得了相当多的成果，这些研究成果为我国研究政府审计问责制度提供了一定的理论基础和研究法。但是对政府审计问责制的效果分析方面不够系统和详细，因此对这个领域进行进一步的深入研究具有现实意义。5 2 政府审计问责制的 定义、存在
24、价值 2.1 政府审计问责制的定义 政府审政府审计问责制 ,就是通过政府审计对国 家各级行政部门所发生的经济事项进行审计 ,继而针对审计中所发现的问题，通过用“问”的制度保证权责对等，进而研究国家各级机关及其公务员对其职责和义务产生否定性结果应负责任的一种机制 (姜巍， 2009)。 根据对政府审计问责制的内涵诠释，可以看出政府审计问责制的具体实施一般包含三个方面。首先，通过政府审计发现问题，寻找问题出现的根源；然后，通过问责主体对问责客体（即问题出现根源的责任人）进行责任认定，责任衡量并进行问责；最后，通过制度将上述行为给予“固化”，形成制度予以保障其顺利实施。 2.2 政府审计问责制的存在
25、 价值 2.2.1 实行政府审计问责制的原因 2003 年是非常特殊的一年。在这一年， 包括两名政府高官在内的近千名官员由于在防治非典过程中出现重大错误而被罢官免职，标志着问责制在中国的诞生。 李金华（ 2007）认为，完善国家预算制度并明确责任是建立和完善问责制度的前提。只有完善国家预算制度体制，并使责任明确，才有利于对审计查出问题的责任追究。他的观点指出了针对目前情况，建立并完善问责制度是政府审计的前提。 郝颖钰 ,李惠 (2006)认为，审计只是发现问题的途径，而不是解决问题的金钥匙，审计之后的问责才是解决问 题的药方。 审计的产生条件表明，审计和责任是密切相关的。受托责任理论认为，政府
26、和民众之间是一种受托人和委托人的关系，民众是公共权力的主人（杨茁， 2006）。政府应该对民众负责，民众则可以向政府问责。 综上所述，笔者认为，政府审计问责制是政府审计工作的内在要求，是发展完善政府审计必不可少的一环。可以说，如果没有审计问责，那么政府审计的发展将会停滞不前。 2.2.2 实行政府审计问责制的作用 李金华 (2007)在中国政府网与网民交流时称审计将来能够取得的最大功效就是建立问责制度。审计问责制作为我国问责制的基础环 节，对监督权力的行驶和保证经济的健康发展有着巨大的推动作用。 由此可见，实行政府审计问责制是迎合时代发展需要的，也是十分可行的。它在一定程度上制约了政府机关的权
27、力，促使机关工作人员最大限度地履行其义务，符合“权力与义务相协调”原则。 7 3 政府审计问责制的基本要素 政府审计问责制主要涉及三个基本要素，即“问”、“责”、“制”。“问”主要是指问责主体（由谁问？）；问责客体（向谁问？）；以及问责方式（如何问？）；“责”是解决责任认定和责任类型；而“制”则是指通过制度保障其顺利实施。由此，“问”、“责”、“制” 这三个要素基本涵盖了政府审计问责制的全部内涵。通过对这三个要素的分析，不但可以简化对政府审计问责制的探讨，更重要的是它可以使我们更加清晰地去理解政府审计问责制，进而帮助我们更加合理地建立并完善我国的政府审计问责制。因此，本文将“问”、“责”、“制
28、”这三个要素定义为政府审计问责制的三个核心要素，并将通过对三个核心要素的逐一剖析加深对政府审计问责制的全面阐释。 3.1 要素一“问” 3.1.1 “问”的主体 “问”的主体，即由谁追究。主要解决的是“问”的实施主体问题。洛克在其政府论两篇一书中写到：“在一切场 合，只要政府存在，立法权是最高的权力，因为谁能够对另一个人制定法律就必须是在他之上”。据此可以推定洛克的观点，即立法机构应当是问责政府的最理想机构。根据我国审计法规定，审计机关拥有一定的行政处罚权。显然，“问”不全是审计部门的权限。那么究竟应该由谁来履行这一权利呢？对此，张灵芝在 2005 年提出，应该根据审计结果的严重程度区别对待，
29、可以参照审计意见的类型和违规资金的比重来确定：不严重的，交上级行政管理部门处理；不太严重的，交纪检部门和行政管理部门共同处理；严重的则移交司法部门处理。赵曼，王希文认为，从 实施角度看，问责主体应该包括行政主管部门、纪检部门、各级人大和司法机关。 2007 年，李金华在中国政府网与网民交流时谈到，由于审计查出的问题不同，所以应根据审计查出的问题的不同情况来确定。一种情况是属于一般的违反国家财政法规的问题，审计机关有权做出一些处理决定。而有些涉及到经济犯罪线索，审计机关是无权处理的，要移交给公安机关、检察院，由他们依照法定程序进行处理。还有一些是涉及到违反党纪政纪的，审计机关可以移交纪检监察部门追究相关责任。 由此可以推断出，“问”的主体并不是单一的一个行政机构，它会视审计查出问题 的不同而牵涉到多个行政机构，对审计查出问题的后续问责，需要各个行政机构的通力配合。 3.1.2 “问”的客体 “问”的客体，即追究谁。这主要是解决“问”的对象问题。美国学者杰 M谢菲尔茨认为，由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为承担责任。我国审计法第六章规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反国家法律，行政法规规定，审计机关应该依法对被审计单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人
