1、杭州精英在线系列课件 http:/农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析（下）周立中国人民大学农业与农村发展学院教授二、农村土地征收制度（五）土地制度微调和发展趋势近些年对于土地制度一些不合理性也做出了一些微调。我们看一下 2003 年，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定里面就提到要保障农民权益，控制征地规模的原则，要改革征地制度，完善征地程序，严格界定公益性和经济性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理的补偿。开始做出一些调整。17 届三中全会的决议也做出了相应的一些部署，说要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用
2、地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。而且有些制度说明说要做到“先保后征” ，使得被征地农民的基本生活长期有保障。这些原则性的安排之外，国务院还出台了一些征地制度的具体的安排，2004 年 10 月份，2006 年的 8 月份，国务院先后出台了有两个决定，一个是关于深化改革严格土地管理的一个决定，还有关于加强土地调控有关问题的通知。确定了被征地的农民生活水平不因征地而降低的一个补偿安置的一个基本的原则，确定了土地补偿费主要用于被征地农户的原则。还有在安置途径告知被征地农民上面，也做出了相应的说明。2010 年国务院办公厅下发了关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实保障群众合法利益的紧急通知里面
3、，要求要严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作。征地前要及时进行公告，征求群众意见，对于群众提出的合理的要求要必须妥善的予以解决，不得强行实施征地。国土资源部也有相应的一些规定在落实。这样的一些征地的调整对于征地制度起了一种完善的作用，但是征地制度还是延续着 1998 年的主要的土地管理法 ，这样一个制度并没有一个很大的改变。其中 2012 年十一届全国人大五次会议上，政府报告里面提出要制定出台农村集体土地征收补偿的条例，有专门的条例，但是到现在仍然没有完成。所以这样的一个土地管理的这种法律法规的修改，要想完善它是比较困难的。十八大报告里面提到要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例
4、。十八届三中全会的决议部署了建立城乡统筹的建设用地市场。在符合规划和用途管制杭州精英在线系列课件 http:/的前提下，要允许农村集体经营建设用地，出让租赁入股，实行与国有土地同等入市，同权同价，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障的机制，建立兼顾国家集体个人的土地，增值收益分配机制，合理提高个人的收益，保障农民公平的分享土地政策收益。这些很具体的规定，旨在调整农地征收的这样一个不合理的制度安排。在 2014 年的中央一号文件第 21 号里面也提到了要加快推进征地制度的改革，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障的机制，并且提到了要专门制定法规。2
5、015 年的中央一号文件的第 23 条，一样的提到了说要稳步推进农村土地制度的改革，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破，农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革，分类实施农村土地征收集体经营性建设用地入市，宅基地制度改革的这样的试点，现在的试点已经推进。这样的试点要建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配的机制，实际上在间接的回答我们土地增值到底是在归公，还是归私这样的问题，实际上是应该公私兼顾，并且公到国家、到集体，私到个人、到社区，都要应该有一个合理的一个分配机制。（六）对土地征收政策的讨论土地征收这样的一个政策应该说有一些地方值得商榷，值得讨论。比
6、如说第一是修改宪法这样的土地条款。因为 1982 年宪法增加了土地所有权的一个条款，规定的是让征地违宪，买地可能也是违宪的，因为只有为了公共利益才可以征地，而且土地不能买卖。但是 1998 年应该说转折的一个重要原因是征地制度发生了变化。修改的一个思路可以维持土地所有权的不得买卖，土地使用权可以转让的这种规定。但是在出于非公共利益的建设用地项目需要取得集体土地使用的方式的时候，需要有些变通性的调整。另外一个思路是维持城市土地国有，农村土地集体所有，修改土地不得买卖的条款。原来属于农村集体所有的土地，经过买卖可以转为国有，而不是通过征收，是转让。当然还有第三个思路，说宪法不规定城市土地国有，农村
7、土地集体所有，也不禁止土地所有权买卖，但只需要有更大范围的修宪，这是关于修改宪法的土地条款，也有这样的讨论。第二，明确只有公共利益的时候才可以动用征地权，公共利益需要清晰的界定，在这种情况下，可以限制大范围的盲目的整地。杭州精英在线系列课件 http:/第三，需要合理的补偿，评议商定补偿款，并且签订征地协议，这是贯彻群众安全路线一个重要的方面。第四，要设计好征地的论证、争议、裁决的程序，要通过良好的程序设计来保障征地，遵循的是公共利益，遵循的是正常补偿的原则。第五要允许集体用地，按照规划进入市场，这是征地制度改革的另外一个方面，国有和集体所有都是公有，让集体建设用地在规划的情况下进入市场。实际
8、上很多地方小产权的制度就是集体建设用地在进入市场一个实践。第六可能要加快立法、修法的进度，使得土地的征收更加有法可依，有章可循，保护农民的利益。所以对第二部分我做出一个小结，有三点。第一点，以地生财，地根更胜过银根。我可以引用温铁军老师的一个说法，说在中国的三次圈地运动的讨论中，说八十年代的基层农民制度发展农村的企业生产型的是以地兴起。九十年代，地方政府满足刚性开支的消费性这样以地生财。然后 21 世纪的地方政府与银行之间是以地套现，所以地变成了一个很重要，地跟政治变成更重要。第二点，政府主导，土地财政。政府集土地的征收者、土地的交易者、土地的争议裁决者等多种角色与一身，导致了监督无从下手，违
9、法征地现象是时有发生的，这是我们的国土资源部耕地保护司司长言之要这样表示的。第三点，公共利益的原则，这是土地征收的一个基本的原则，它常常是被异化了。比如说像周其仁老师提到，征地的“征”字是一个强制行为， “征”代表强制。所以土地征收制度正在激烈的争论和变革之中。三、集体经营性建设用地入市制度（一）集体经营性建设用地制度第三部分我再讲一下集体经营性建设用地入市的制度。集体经营性建设用地制度，按照现有的土地管理法 ，农村的集体建设用地主要是有三种类型。第一类是村民建设住宅经依法批准适用本集体用地组织，农民集体所有的土地，通常我们称之为叫“宅基地” 。第二类是乡镇、村、公共设施和公益事业建设，经依法
10、批准使用农民集体所有的土地，这个统称我们说是公益性公共设施用地。第三个是农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地所有权入股、联营等形式共同举办，企业经依法批准使用本集体经济组织，农民集体所有的土地，也就是农村集体经营性建设用地，这一部分是我们在这一块的内容主要讨论的，是农村集体性建设用地。宅基地我们下一章会有所讨论。杭州精英在线系列课件 http:/截止到 2013 年年底，全国农村的经营建设性用地面积是 3.1 亿亩，集中经营性建设用地面积是 4200 万亩，占集体建设用地的 13.5%，所以还是比较大的一块。如何进行重构？各方利益都在博弈。应该说在改革开放以来，这三十多年来，有两
11、次用地制度的重大的调整。第一次是1998 年修订的土地管理法 ，使得集体建设用地使用权的流转的范围大大的缩窄。第二次是 2004 年农用地转用的年度计划实行指令性管理制度之后，农村集体用地转为集体建设用地的可能性，农用地转为集体用地的可能性是大大降低，所以两次都在收缩集体建设用地的。第一次的是 1998 年修改的土地管理法 ，建设用地的范围是大大缩窄，缩窄体现为1986 年通过的一个土地管理法第 36 条规定，全民所有制企业、城市集体所有制企业，同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业，需要使用集体所有土地的，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用。也可以由农业集体经济组织按照协议，将土地的使
12、用权作为联营条件，也就是说土地可以作为联营，可以合办企业的一个条件。但是 1988 年修订土地管理法第 2 条第四款规定，国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，当时已经留下一个口子。但 1998 年的土地管理法的第 43 条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，国有土地才可以使用。第 63 条则规定，说农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者是出租，用于非农业建设，所以使得范围大大缩窄。这意味着国有企业、城市集体企业和其他投资主体需要使用农村集体土地的必须由县、市、政府将其收为国有。然后国家再通过出让或者划拨的方式，使得土地使用权转移过去。所以 199
13、8 年的土地管理法是一个分界线，使得农村经营性建设用地的使用权入市、流转的空间是陡然的收缩，也是乡镇企业在九十年代末走向衰败的一个重要的原因。第二次是 2004 农用地转用的年度计划实行指令性管理，使得农用地转用为集体建设用地的可能性是大大降低的。在 1986 年的时候规定是比较宽松的，1998 年的规定通道仍然是打开的，比如说 1998 年修改的土地管理法第 60 条规定，农村集体建设组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或者与其他单位个人以土地使用权入股联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。也就是说这样仍然可以使用土地，但
14、 2004 年实行了指令性管理，2004 年的一个标志是国务院关于深化改革严格土地管理的决定 ，这是国务院国防 2004 28 号明确规定的，杭州精英在线系列课件 http:/说要实行农用地转用的年度计划的指令性管理。之后土地指标成为宏观调控的一个重要的工具，所以土地财政、土地政治，所以在银根之外又多了一个地根，作为工具，来控制全国的经济形式、社会形式。2004 年之后，依法想新增农村集体建设经营性用地的可能性是微乎其微的。（二）农村集体经营性建设用地特征我们需要认识一下农村集体建设用地在近些年它的主要的特征。特征主要是有如下两个主要的方面：一个是从使用权取得看存在大量的模糊地带。一个是从土地
15、的使用权的权能看，与农用地、国有建设用地的差异比较大。总体上来说农村集体建设用地具有集体所有、集体使用这样一个特征，这是针对经营性建设用地的，和集体所有成员使用，这是宅基地这样一个特征。在土地使用权的取得看是一个大量的模糊地带，体现为对农村集体经济组织兴办乡镇企业，占用集体所有制的耕地，特别是兴办乡和村集体企业占用村民小组的耕地，是否实行有偿使用，使用年限多少，没有明确规定。对个体私营企业取得土地使用权同样缺乏明确规定。所以当时土地使用是比较混乱的。在当时历史条件下，乡镇、村集体兴办企业往往是无偿、无限期的占用农村的土地，实际上是一种平调。这种平调在当时没有引发矛盾，但是在后期的转制和处理土地
16、资产上是一笔糊涂帐，难以处理。从土地使用权的权能看，与农用地、国有建设用地的差异是比较大的。因为集体建设用地的使用权规定是不得出让、转让、出租和抵押，几乎只能是集体所有、集体使用，对外是没有外延性，也很难入市。这种“划地为牢”式的这种土地资源分配与市场配置资源的一般的规律产生了一些冲突，所以法律不得不做出一些额外的规定，比如说符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业因破产兼并等情形导致土地使用权依法发生转移的除外，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围的土地使用权同时抵押等等。所以通过这样一个例外的情形，使得农村集体建设土地的使用权权能是有所扩大，但仍然是小于农民的土地的承包权这样一个
17、权能，承包经营权的权能可以流转，更加小于国有土地的，国有化以后的土地的使用权权能。这些年也在扩大产权权能的一些探索，这些改革探索使得农村的集体建设用地，使用权的流转远远超出法律的一些边界，实践在不断地突破政策的界限。突破性的做法在各个地方大范围的存在，小产权就是一个集中的表现。十七届三中全会以来，对于农村土地的使用提出了在土地利用规划确定的城镇建设用杭州精英在线系列课件 http:/地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公营性项目，允许农民依法通过多种形式参与，开发经营并保障农民合法权益。要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地必须通过统一有形的土地市场以公开规范的
18、方式转让土地使用权。在符合规范的前提下，与国有土地享有同等的权益。同时，国土资源部在各个地方部署试点，比如说 1999 年，就在一些地方部署相应的一些试点。2005 年广东省试点，2006 年、2008 年湖北省、河北省在做试点，2009 年、2010年湖南省、上海市，以及江苏省等等在做试点。（三）农村集体经营性建设用地入市与产权体系重构农村经营性建设用地入市导致的产权体系的重构，这在十八届三中全会决定里边可以看得到。 决定指出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。至少意味着有两点，在城镇规划区外，农村集体经营性建设用地的
19、使用权的权能要大大的扩展，不再局限于集体所有，集体使用。在城镇规划区内集体建设用地的使用权可以与国有土地使用权一样通过出租、租赁、入股、抵押等方式流转，不必都要收归国有。所以在 2014 年的中央一号文件的 18 条提出要引导规范农村集体建设用地，适用于与国有土地同等入市，同权同价。2015 年的中央一号文件的 22 条，也做出了相应的规定，对于经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。要开展赋予农民对集体资产股份权能改革的试点，试点应该限定在本集体经济组织范围的内部，做出了相应的规定。这些改革是按照体现所有权拓展使用权的思路进行重构的。第一，
20、体现在占有权能上，集体经济组织作为土地所有权的行使主体，有权对土地使用权利人的使用流转行为进行监督，有权在流转合约到期后收回土地的使用权，按照合同约定处置地上的附着物。在使用权能上，所有权权利人通过初次流转，获得使用权的权利人，通过再次流转获得使用权的权利人都可以在符合规划、用途管制的前提下，从事工业、商业、旅游等经营性活动，最大限度的发挥土地的使用价值。但是有一个限定是否能够用于商品房开发，需要审慎决策。在收益权能方面，十三届三中全会保障农民公平分享土地增值收益，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益的分配机制，合理的提高个人收益，这也做出了相应的规定。杭州精英在线系列课件 http:/尤其
21、是对于农民，对于个人补偿不合理的那种现象有所修订。按照国务院发展研究中心，农村经济研究部，由韩俊领导的课题组这样的测定，说农村土地的增值部分的收益分配比率是 20%到 30%留在乡以下，其中农村的补偿款只占 5%到 10%。而城市政府拿走土地政策的 20%到 30%的收益，各类的城市的房地产公司开发区，外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，40%到 50%。所以政府参与土地收益分配是在当前是讨论的一个焦点，在政府参与土地收益分配上有五种不同的类型，一个是不参与收益分配，但收取工作费用，这是重庆市的一些实践能够表明的。另外一个是政府只参与初次流转的收益分配，比如说昆明市 2010 年有这样类
22、似的规定，深圳市也有类似的规定。第三，政府只参与再流转的增值收益的分配，比如上海市市政府办公厅 2010 年有相应的一些规定。第四，政府既参与初次流转的收益分配，也参与再次流转的增值收益的分配。比如说苏州市，1996 年出台的规定就有这样的表述。第五，以税收形式参与增值收益分配，广东省 2005 年发布省长令规定，集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税政策标准向市、县、人民政府缴纳有关土地增值收益。这五种政府参与土地收益分配的这种方式让我们看到正在各地的试点尝试。集体土地的所有者与土地使用权人的土地收益分配的格局也正在发生变化，体现为初次流转与普遍实行有偿使用，第一次征地，第
23、一次流转，有偿使用。第二，是对再一次流转产生的增值收益如何所有权与使用权进行分配，多数地方没有明确意见。少数地方提出主要归土地的使用权人，昆明市 2010 年有相应的规定。第四，在处分权能方面提到了应建立与国家有土地同等的处分权利体系，集体土地所有者可以通过出让、出租、作价入股、联营等多种方式转让土地的使用权，也可以抵押土地的使用权。所以通过这一部分，我们对第三部分做一个小节，小节的第一点说是各从其类，要分类处置。比如说我们人民大学郑风田教授提到，说要减缓农村集体经营性建设用地入市，对现有国有土地市场造成的冲击，处理好土地政策收益分配不公的问题，减缓直接入市，对现行耕地保护政策的冲击，利用率低
24、，流转难，城乡基础设施建设停滞等问题，需要一系列的制度保障，尤其是增值和持有的税收制度。第二点的小节，是地根政治加上银根政治，一个套路是地方政府纷纷与企业联手，用地根来去翘动银根，用土地做抵押，贷款上大项目，中央、地方、开发商、农民、宏观调控一直成为围绕土地而展开的博弈，因为现在土地在集体建设用地可以入市的情况下，我们可以看到地根政治变得很重要。地方参与，开发商参与，农民参与，都在更多土地的这杭州精英在线系列课件 http:/种政策的收益。第三个我们可以看到，政策和法律常常是滞后的，而实践是领先的，因为实践在不断地突破政策和法律这样的规定，这样的界限，使得我们在经营性建设用地上，现在面临着一些
25、重大的挑战与调整。四、农村宅基地制度与改革第四部分，我们讲一下农村宅基地制度与它的改革。党的十八届三种全会关于土地制度改革总体部署中，明确了宅基地改革的具体的内容是保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥的推进农村住房财产权的抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道，这成为下一步宅基地制度改革和试点的一些基本的制度安排。宅基地入市也变成了新的争论焦点。（一）农村宅基地制度的形成我们首先先看一下农村宅基地制度是如何形成的。在中国宅基地制度是非常独特的，因为在大陆法系国家只有地上权的规定，没有宅基地之说。而在中国的历来我们说有宅，宅子、宅院、房宅，这指的是宅基
26、地。而在私有地条件下，宅子和院子，宅子和地是绑在一起的，一般是地随房走，或者是房随地挪，房地是不分家的。因为在土地私有制的条件下，土地是私有的，房子是私有的，谁也不会怀疑两者是如何分离。但是应该说我们新中国六十年代以来创造了新的土地制度，房地、宅地分离。宅基地制度改革也就产生了相应的复杂的层面，我们可以回顾一下这段历史。在土地改革与农业合作社时期，宅基地规定是私有的，因为在新中国成立的时候，土地改革的时候，有相应的规定说有步骤的将封建、半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。1954 年的第一部宪法也规定了国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，以及国家保护公民的合法收入，储蓄
27、和房屋各种生活资料的所有权，所以农民拥有宅基地作为农民私有土地的一部分，受到平等合法的保护。在 1953 年进一步对农村社员原有的坟地、房屋地基不入社，也做出了规定，即使在我们实行合作化、集体化，房屋仍然保持了私有属性。这一次新的法律没有出现宅基地，但开始有相应的一些区分，这些区分体现为农民拥有房屋的所有权的同时，意味着拥有宅基的这样一些所有权，房屋所有权和宅基所有权当时是同时获得农民买卖抵押、租赁房屋的杭州精英在线系列课件 http:/权利是得到保护的。但是进入人民公社化时期，宅基地制度开始出现分裂、分开。宅基地变成集体所有，由农民使用，而房屋是私有的，就像 1962 年的条例规定，宅基地一
28、律不准出租或买卖。对于农民的房产权利规定的非常先进，而且具有排他性。体现为社员的房屋永远归社员所有，农民社员有买卖或者租赁房屋的这种权利。地不能够买卖，房屋有买卖租赁权利。而且也规定了因为建设或者其他需要，必须征用社员房屋的时候，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给予补偿，对于迁移户做妥善安置。这个条例不仅是第一次使用了宅基地这个词，而且开创了一个新的制度，就是宅基地和房屋相分离的制度安排。1963 年，中共中央出台了关于各地对社员宅基地问题做一些补充规定的通知，强调了宅基地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，规定宅基地使用权归各户长期使用，长期不变，生产队保留社员的使用权，不能想收就收
29、，想调节就调节。而宅基地的附着物也规定是社员所有，宅基地的使用权在转让的时候要转移给新房主，但是宅基地的所有权仍然归生产队，所以宅和地是分开的。这样的通知明确了宅基地的所有权与使用权相分离，也明确了宅基地的申请与无偿的取得的方式。所以在 1963 年的最高人民法院出台的关于贯彻执行民事政策几个问题的意见，在修正稿里面做了更明确的规定，说是凡是依法准许买卖的房屋，经过正当合法手续确定了房屋买卖关系的，应保护双方的权利，一方不能反悔废除买卖契约。公民个人依法有权出租属于个人所有的房屋，并收取公平合理的租金。劳动人民之间的房屋典当权，除土改中已经解决者不再变动外，应当予以承认，在典期届满时准予回赎。
30、所以宅基地可以买卖，可以转移，也可以赎回。到了 1979 年最高人民法院有一个修正稿，关于贯彻执行民事法律意见的这样一个修正稿，包括了宅基地的使用权仍然是按照土地归国家或者集体所有，一律不准出租与买卖的原则，地是不能够买卖的，房屋有出租的原则。这样一个宅基地制度，应该说在这一段时期基本上形成，主要体现为有六个特征。第一，宅基地的所有权归生产队集体所有，社员禁止出租和买卖。第二，宅基地所有权与使用权相分离，农户拥有的是宅基地长期的使用权，并受法律保护。第三，宅基地与房屋的权利安排相分离。第四，农户对房屋具有排他性的所有权，可以买卖、租赁、抵押、典当。第五，宅基地的使用权随着房屋的买卖和租赁而转移
31、。杭州精英在线系列课件 http:/第六，是宅基地是无偿取得的制度靠申请而得到。这样一个制度在改革时期，在进行新的构建。第一，是在宅基地的权属和权利限制上，1981 年的国务院出台了关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知里面明确了分配给社员的宅基地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等等。1982 年的村镇建设用地管理条例的规定也是社员对宅基地没有所有权，只有使用权，也不允许买卖、出租和违法转让建房用地。所以之后 1982 年、1986 年、1988 年、1998 年相应的规定都确定了宅基地为集体所有，出卖、出租住房以后再申请宅基地的应该不
32、予批准。第二是关于宅基地的取得，1997 年有这样相应的规定，一户一宅，2004 年强化了一户一宅。第三是房地关系和宅基地使用权的这种认定上，1989 年国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见规定，是房产所有者享有土地所属集体其他成员同等的土地所有权。第四是宅基地的权利结构上在发生变化，2007 年的物权法规定的宅基地的使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，但宅基地使用权不得抵押。在 2008 年的 17 届三中全会提出了完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地的用益物权。2013 年 1 号文件里面改革和完善农村宅基地的
33、制度，2014 年 1 号文件也提出要完善农村宅基地管理制度。而且要求各个地方不应该执行抢跑越线。第五，对非成员的资格的宅基地处置，在 1982 年开了口子说农村的社员、回乡落户的离休、退休、退职、职工、军人、回乡定居的华侨等等，都可以申请宅基地。1986 年、1988 年对于城镇非农户口的居民兼住宅也可以去申请，口子放得比较开。1991 年仍然也有这样的一个制度，到 1995 年、1999 年，这样一个制度也都延续着。但 1999 年下发的国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知里边规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民的集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权和房产证，限制到农地的入市，要向非市，集体成员转让。第六，宅基地的管制也形成了一定的体系，一是严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模，二是改革和完善宅基地的审批制度，规范审批的程序。应该说中国农村宅基地制
