1、1论我国民办高等教育的政府管制及其规范卢福财 杨丽琳 1(江西财经大学工商管理学院，南昌市，330013)摘要本文主要从民办高等教育经济性质分析入手，综合运用产业组织、政府管制、公共产品、信息经济学等理论，对我国民办高等教育政府管制的必要性、政府管制的发展演变过程、政府管制的现行体系、政府管制的成效、政府管制存在的问题和原因等进行了系统的分析，在此基础上提出了进一步规范我国民办高等教育政府管制，促进民办高等教育健康、有序发展的总体思路和对策建议。关键词 民办高等教育；政府管制；效果；规范一、引言到 2001 年 7 月，我国各类民办高等学校及高等非学历教育机构已逾 1300 所，在我国高等院校
2、中占据了相当大的比例，现已成为我国高等教育体系中一支不可忽视的重要力量。民办高等教育 2作为伴随改革开放而崛起的新生事物，体现出强大的生命力，对于加快高等教育改革和发展、培养大批社会主义现代化建设人才具有重要的现实意义。20 世纪 90 年代中期以来，随着高等教育供需矛盾的不断加剧以及高等教育改革呼声的日益强烈，民办高等教育已经成为教育界乃至整个社会关注的一个热点。学者们就民办高等教育的历史作用（吴霓，1996；秦国柱，1995；朱新涛，1996） 、民办高等教育是否可以产业化（民办高教委，1997） 、民办高校改革策略（潘懋元、邬大光，2002） 、我国民办高等教育与国外私立高等教育比较（杜
3、作润，1994） 、以及民办高等教育存在的问题等进行了广泛深入研究。就民办高等教育中政府行为问题而言，目前理论界主要集中从管理体制角度来探讨（徐力，2002；盛冰，2003） ，这些研究，在一定程度上有助于我们了解在民办高等教育发展中，政府行为的作用、存在的问题，以及进一步规范政府行为的一些建设性对策和建议。但是，已有研究在政府行为的分析上大都比较零散，同时也缺乏较强的经济学理论支撑。目前的研究大多视政府为“黑箱” ，只对政府管理民办高等教育存在的问题进行分析，提出对策。但对政府本身却很少做分1作者简介：卢福财，江西财经大学工商管理学院院长、教授、博士生导师；杨丽琳，江西财经大学工商管理学院产
4、业经济学专业硕士研究生。联系地址：江西财经大学工商管理学院，南昌市，330013；电话（传真）：0791-3816930；电子邮件：lu-。2本文所探讨的主要是新中国成立以来发展起来的民办高等教育。为了突出研究重点，统一分析口径，本文对民办高等教育政府管制问题的研究主要集中在占主体地位的非营利民办高校提供的高等教育上。2析。对民办高等教育中政府行为的分析，多从宏观角度出发，研究管理体制和宏观政策，较少从微观角度出发，研究针对民办高校个体的政府行为。理论工具的选择上，大多从教育学、行政学理论角度出发，运用经济学理论分析的较少。笔者认为，我国民办高等教育中存在的政府行为，相当大的一部分是属于政府管
5、制的范畴 3，因此运用政府管制理论来分析民办高等教育中的政府行为是必要的。但是，目前在对民办高等教育政府行为的研究上政府管制理论的运用几乎空白。20 世纪 90 年代，政府管制理论逐渐引起我国理论界的重视，并用以分析我国的现实问题。目前，我国政府管制问题的研究成果集中在对西方管制理论的介绍（张帆，1993）和针对自然垄断、公用事业等领域的政府管制进行研究和探讨（张宇燕，1995；吕福新，1998；王俊豪，1999；戚聿东，1999；钱津，1999） ，对竞争性领域的管制问题只有极少的涉及（陈富良，2001） 。总体而言，目前我国的管制研究范围还比较集中，对除上述领域之外的其他领域存在的政府管制
6、研究较少，其中对文化、教育等领域的政府管制研究则更少。因此，将政府管制理论引入民办高等教育领域是非常具有现实意义和理论价值的。本文将从民办高等教育经济性质分析入手，综合运用产业组织、政府管制、公共产品、信息经济学等理论，对我国民办高等教育中的政府管制行为进行系统的分析和评价，在分析基础上对如何进一步规范民办高等教育中的政府管制，促进民办高等教育健康、有序发展提出一些对策和建议。二、我国民办高等教育政府管制的必要性政府管制是政府部门依据一定的法律、法规和规章制度，采用相应的手段对微观经济主体，包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行直接规范和制约的行为 4。政府管制可分为经
7、济性管制和社会性管制。经济性管制主要是在自然垄断和存在信息偏在的领域，为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，而对微观经济行为主体进行制约的行为。社会性管制3微观政府管制与微观政府管理和宏观调控的区别：微观管制是政府针对微观经济层面上的部分市场失灵（不完全竞争、自然垄断、外部不经济和非价值物品、信息偏在和内部不经济）而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政机构通过法律授权，制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人利益，并使之避免或减少由个体经济决策（生产、销售及价格行为）带来的损害。微观管理，作为一种公共
8、物品提供政策，是政府站在出资者的立场上依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式对微观经济主体实施的一种直接管理，主要指国家和地区政府机构对国有企事业单位的直接管理活动。宏观调控是指政府运用宏观经济政策对宏观经济运行所进行的“控制”或“调节” ，它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量（如财政支出，货币供给） ，来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为的政策过程。 （余晖，2002）4在西方经济学中，政府管制定义的外延和内涵不断地发生着变化。在 1970 年代以前，经济学对政府管制的研究主要集中于对某些具有规模报酬递增特性的特殊产业（如自然垄断产业、公用事业、以及金融、运
9、输等产业）的价格与进入的控制进行考察。随着经济、社会的发展，管制领域不断地向竞争性产业扩展。管制的重心逐渐转向环境质量、产品安全及工作场所安全等社会性管制。3是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量及伴随着提供它们而产生的各种活动制定标准和禁止、限制特定行为的行为。政府管制手段主要包括：进入（退出）管制；价格（收费）管制；数量、质量管制；财务会计管制、资产管制、资源环境管制、社会保障管制等。民办高等教育是指，国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办高等学校或其他高等教育机构的活动 5。民办高等教育向社会公众提供的是各种形式
10、的高等教育服务，就这一点而言，它与公办高等教育没有根本性的区别。但是，由于我国民办高等教育是在特定历史背景下出现的，其创办经费基本上以个人和社会投资性出资为主，民办高等教育要通过利用民间资金来举办，并依靠学杂费等维持运营 6，这是它与公办高等教育的本质区别。相对于由政府举办并依靠财政经费维持的公办高等教育，民办高等教育更具市场性，民办高等教育机构的行为也更接近市场中的企业行为。因此，对民办高等教育实施政府管制是十分必要的。民办高等教育政府管制的必要性可以从三个方面分析。1基于民办高等教育经济特性的分析对民办高等教育经济特性的认识，首先应从高等教育的经济特性开始。根据公共产品理论，可以认为高等教
11、育是准公共产品 7。从高等教育产品消费的受益范围来看，一方面受教育者通过接受教育，学到了知识、学到了技能，从而提高了自身在未来经济活动中的竞争能力，也增加了自己获得收入与享受生活的能力。这是一种内部效益，这种利益完全为受教育者所拥有并且不会因为其他受教育者的增加而减少。另一方面高等教育产品的消费在给受教育者带来利益的同时，还有相当大的一部分利益通过受教育者外溢给了社会，使社会生产率得以提高，使得民族文化素养得以提高，使得国家政治制度得以在一个更为良好的环境中运行等等。从这种意义上来说，高等教育产品是非竞争性和非排斥性不完全的产品，即准公共产品。准公共产品是高等教育固有的属性，并不随着该产品提供
12、者的变化而变化。因此，民办高等教育与公办高等教育一样，同样具有外部正效应，对于提高国民素质、培养对社会有用的人才发挥重要的作用。5 中华人民共和国民办教育促进法中对民办教育的界定是：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动。 ”这是本文定义民办高等教育的基础和依据。6 虽然现实中的民办高等教育机构有非投资性的资金来源，如捐赠等，但这并不构成其资金来源的主体部分，这些投资性资金大多通过资产、设备使（租）用费、后勤服务收费等形式获取必要的回报。7产品按照在消费中的竞争性和排他性程度可分为公共产品、准公共产品和私人产品。准公共产品是性质上介于私人产
13、品与公共产品之间的产品。这种产品兼具公共产品和私人产品的部分性质，即不能同时满足竞争性和排他性的要求。它可分为两类：一类是具有排他性和一定范围内的非竞争性的产品，另一类是非竞争性和非排斥性不完全的产品。 （蒋洪，2000）4虽然我国民办高等教育与公办高等教育性质相同，但在运作机制上却存在很大的差别。我国的民办高校自筹资金、自主经营、公平竞争，这就决定了民办高校相对于公办高校具有更强的市场化的运行机制，具体表现为：民办高校从要素市场和产品市场上购买“教育生产”的有关投入，组织其“产品”教育服务的生产，在教育服务市场上“销售”其“产品” 。这些生产及交易活动是由民办高校这个产权主体来组织的。民办高
14、校与“市场方”的关系主要是民办高校与资本（资金）市场、劳动力（主要是教师）市场、教育（学生作为客户）市场和其他投入品市场的自由交换关系。民办高校从资本市场上获得权益性资本作为股本金，节余时给予股东回报（如果是非捐助行为） 8，融入债务性资金，向债权人支付利息；在教师市场上（本文只分析具有教育行业特点的教师劳动）雇佣教师的劳动进行教育生产，向教师支付薪水；在教育市场上招收学生，学生消费教育服务的同时支付学费；在产品市场和要素市场上购买其他教育投入品，按价格支付货币。在这里并无强制因素存在，遵循自由交换的市场法则。市场的宗旨是“以营利为目的” ，然而,民办高等教育产品的准公共产品性质又要求民办高校
15、不能像生产企业那样以追求经营利润为至高目标,而忽视社会公众效益。由于随着办学规模的扩大、组织结构的复杂、资产的持续膨胀,民办高校作为非营利组织的志愿性可能会不断降低,公益性受到削弱, 办学中公益性与营利的矛盾就更加突出，民办高等教育中显现出市场失灵状况。在这种情况下，如果让民办高校完全靠市场机制进行运作，其结果是投入产出率提高的同时民办高等教育公益性的丧失。具体来说，就是教育政治、文化功能的丧失，教育“ 育人” 本质的蜕变，教育产生异化。因此，政府必须对民办高校的行为在一定程度上进行管制，这个“度”就是民办高等教育活动在追求收益的同时，必须保障教育的质量和公益性质。2基于民办高等教育信息不对称
16、性的分析根据信息经济学的观点，在竞争不充分的市场经济中经济主体掌握的信息往往是不对称的。由于获得信息是需要付出信息搜寻成本的，这就使信息弱势方不愿或者不能获取充分信息。因此，信息不对称必定导致信息优势方存在为牟取自身更大的利益使另一方的利益受到损害的动机。此外，由于市场经济主体在交易中总是根据自己所拥有的信息做出决策的，信息不对称必然导致资源配置偏离帕累托最优。在市场经济中，交易双方信息不对称性很大程度与交易产品的特点有关。产8 2003 年 9 月开始实施的中华人民共和国民办教育促进法第五十条规定：“民办学校在扣除办学成本，预留发展基金以及按照国家规定提取其他的必要的费用后，出资人可以从办学
17、结余中取得合理回报。 ”5业组织理论中，将产品从信息角度分为“搜寻”产品与“经验”产品。 “搜寻”产品是指消费者能通过检查在购买之前确定产品质量的产品，如家具、服装（确定式样）以及其他主要性质可以通过视觉或触觉检查而确定的产品。 “经验”产品是指消费者必须通过产品的消费才能确定其质量的产品，如食品、娱乐服务、教育服务、软件等。 “搜寻”产品交易时信息不对称性小，而“经验”产品交易时信息不对称性大。民办高等教育产品属于典型的“经验”产品。目前在市场上关于民办高校的信息是不完备、不对称的。虽然存在对民办高校的评估机构，但是评估信息并不为社会获知。消费者对信息的了解主要通过三种途径，一是由在校生将一
18、部分信息传递给其生源所在地或告知亲朋好友。这种信息最直接，但是有一定的不对称性和虚假性。因为很多民办高校通过这种方式吸收生源，带来学生的在校生可以获得一定的收益。同时信息需求者很难获得其他民办高校的对等信息。二是公布办学先进单位，但是这种评估的具体指标不得而知，而且信息传播的广泛性也比较差。三是劳动力市场的信息。但是这种信息很少，只有一部分学校得到了市场的反馈。同时还由于国家不允许大部分民办高校颁发自己的毕业证书，使得市场无法对其进行有效的信息反馈。在这种情况下，民办高等教育市场更容易出现信息不对称问题。因此，为了保证学生的利益，维持社会正常秩序，客观上也需要政府对民办高校的行为进行必要的管制
19、。3基于民办高等教育市场化运作的分析市场经济从它诞生的那一刻起就与政府管制形影相随。诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯诺斯曾回顾了人类历史上最初的商业活动。 “当商人在自己的活动中确立了一套权利和使用方法之时，紧接着就是怎样执行和保护它们的问题。商人们必须提防搭便车者，搭便车者没有为新制度的创立付出代价，却试图从中得到好处。然而分散的商人们对此实在能力不济，于是他们转向当局 ，即转向地方或地区的在一定程度上扮演着政府角色的封建领主，通过缴纳某些杂税来换取其司法保护。 ”（诺斯，1991）诺斯的描述说明了，市场运行机制与政府管制是相互依赖、相互补充，缺一不可的，即使是简单的市场交换活动也不例外。因为，
20、简单的市场交换只要有两项基本制度就可进行。一是一定的产权制度，即人们拥有不同的生产要素，因而各种生产要素的所有者有相互交换各自商品或生产要素的需要；二是契约或合同制度，参加市场交换的交易者之间能够达成交易的协议，使交易得以完成。而产权和契约制度是需要由政府来制定并监督实施的，属于政府管制内容。简单的市场交换活动尚需政府管制，随着市场规模的扩大和市场交易的日益6复杂，市场交易成本也不断增大，市场在运行过程中出现了种种的失效更要求政府对市场实行必要的管制。因此，对于更具市场化运行机制的民办高等教育市场同样离不开政府管制。我国处于由计划经济向市场经济转轨的过程中，民办高等教育政府管制的首要任务是填补
21、改革过程中由于计划经济体制被废除，市场经济体制尚未建立所形成的管制真空。此外，民办高等教育在目前的中国是一种相对较新的事物，在发展过程中，它必然会受到传统思想、体制、文化等方面的冲击和制约，也会受到现实环境中竞争对手不规范行为的影响。因此，它在发展的同时也渴望有一种健康的制度环境为其提供保护，而这正是政府管制能给予的。权利和义务是对等的，管制在约束不规范行为，防止不合理现象发生的同时，也是对规范行为的保护、合理现象的肯定。所以，民办高等教育政府管制在某种意义上讲，是政府与民办高校都需要的。民办高等教育正是在政府管制的演进中逐步确立了自身的地位、保障了自身的权利、规范了自身的行为、促进了自身的发
22、展。应该说，没有政府管制，民办高等教育就无法生存和发展。三、我国民办高等教育政府管制的效果分析（一）我国民办高等教育政府管制的状况（1）我国民办高等教育政府管制的简要回顾改革开放前，我国处于严格的计划经济时期，政府为了维护国民经济有计划按比例发展，对微观经济主体的一切活动都进行直接干预。政府管制形式集中体现为计划经济体制下的直接命令和严格控制 9。改革开放以后，由计划经济向市场经济过渡，政府管制必然不可避免地带有原先计划经济遗留的影子，又包含构建一个市场体系而制定的一些新的制度和措施。从某种意义上讲，现行政府管制既是对以前的严格管制的放松，又是一种新的管制政策的制定和实行的过程（陈富良，200
23、0） 。因此，我国民办高等教育管制演变历史更多的是表现在政府颁布的关于民办高等教育管理的一系列法规、方针、政策的演变上，这实际是一个旧的管制机制向新的管制机制转变的历史。依据我国民办高等教育政府管制不同时期的特点，可将其分为四个历史阶段。第一阶段：1949 至 1978 年，政府对民办高等教育全面接管，民办高等教育暂时退出我国高教“舞台” 。我国自古就有民间办学的传统，建国初期已经有了相当的积淀，形成了以政府办学为主体，公办学校和私立学校同时发展的格局。1949 年，我国私立高校有9从根本上说，政府管制是对微观经济主体的活动所进行的直接规范和干预。从这个意义上讲，我国的政府管制早已存在，只不过
24、因为政府管制的背景不同，其管制形式和机制与西方管制理论中的管制存在很大差别。789 所，占全国 227 所高校的 39%，私立高等教育在整个高等教育体系中占有相当的比重，起过重要的作用。然而随着我国计划管理体制的建立以及政府对原有各类私立高等学校调整、改造与接收进程的不断推进，国家公办高等学校的单一办学模式逐渐替代了原来多元办学主体并存的高等教育办学格局，私立高等教育发展被扼制。1951 年政府将全部教会大学收为国有，1952 年将其他私立高校全部改为公办，出现了公办高校一统天下的格局。第二阶段：1978 年至 1986 年，政府开始对民办高等教育“松绑” ，由于缺乏配套的管制性法规文件，对民
25、办高等教育的管制保留着浓厚的计划经济色彩。1982 年 12 月，第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的中华人民共和国宪法第十九条第四条款规定“国家鼓励集体经济组织，国家企事业组织及其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业” 。 “各级政府应鼓励和支持社会力量举办的各种教育事业，维护学校的正当权益，保护办学的积极性。 ”第一次在宪法中对社会力量办学作原则规定，充分肯定与鼓励社会各方办学的积极性。1985 年中共中央关于教育体制改革的决定中进一步指出“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上鼓励单位集体和个人捐资助学，但不得强行摊派。 ”“鼓励民主党派、人民团体、社会组织
26、、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极自愿地为发展教育贡献力量。 ” 1982 年 3 月在有关部门的批准下，全国第一所民办高等院校-中华社会大学在北京成立，它标志着中国民办高等教育在性的历史时期的复苏。经过几年的发展，至 1986 年，全国民办高校发展到 100 余所。虽然宪法中对社会力量办学给予肯定，但在实践中却缺乏用于指导社会力量办学的政策、法规文件，政府管制的随意性大，管制环节多，加之计划经济管理模式在相关行政部门中根深蒂固，民办高校的生存和发展中仍受到诸多歧视和限制。第三阶段：1987 至 1997 年，随着有关民办教育的管制性法
27、规、政策的出台，民办高校被纳入高等教育管理体系，政府管制逐步规范化。1987 年国家教委颁布了关于社会力量办学的若干暂行规定 ，指出：“社会力量是我国教育事业的组成部分，是国家办学的必要补充。 ”同时还指出，社会力量办学分成两类：一类是具有法人资格的社会团体办学，一类是公民私人办学，这两类统称为“民办” 。这是我国改革开放后第一个较全面的有关社会力量办学的法规性文件，从此我国民办教育走上依法办学的轨道。同年，国家教委和财政部还联合颁发了社会力量办学财务管理暂行规定 ，提出：“各级人民政府8及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业，维护学校正当权益，保护办学积极性，在条件允许的情况下，
28、尽力帮助解决办学中存在的困难，对办学成绩卓著者给予表彰和奖励。 ” 1992 年颁布的社会力量办学教学管理暂行规定对民办学校的教学管理进行了规范。随后颁布的中华人民共和国教育法及教师法等一系列重要法规文件较为明确地指出了我国民办教育的性质、地位，提出了发展民办教育的总政策和一些基本政策。1993 年前国家教委颁布的民办高等学校设置暂行规定 ，使民办高校名正言顺地成为我国高等教育事业的组成部分。1997 年国务院进一步颁布社会力量办学条例 （以下简称条例 ），标志着我国社会力量办学进入一个依法办学、依法管理、健康发展的新阶段。由于制度环境的改善，民办高校进入快速发展时期：截止 1996 年底，全
29、国有1230 所民办高校，其中有 21 所取得了颁发国家承认的学历文凭资格，民办高校在这一年的时间里增加了 40，发展速度相当快。虽然总体来说，政府管制在逐步的规范，但是在有些敏感问题上的严格限制，在一定程度上抑制了民间办学的积极性。如 1997 年颁布的条例第五条规定“国家严格控制社会力量举办高等教育。 ”第七条规定“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。 ”另外，在产权界定、收费标准、办学层次、办学资格等方面的管制还存在许多有争议的地方。第四阶段：1998 年至现在，明确民办高等教育发展的战略意义，逐步放开对民办高校办学的限制，进一步规范民办高等教育的政府管制。1998 年 8 月 29
30、 日通过的中华人民共和国高等教育法的总则第六条中明确规定：“国家根据经济建设和社会发展需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。 ”从而为民办高等教育的发展提供了法律依据。同年底，为全面推进教育改革和发展而制定的面向 21 世纪教育振兴行动计划又为民办高等教育发展提供了政策上的保证和行动上的保障。在该计划第 39 条中，强调要认真贯彻国务院对社会力量办学实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，今后 3-5 年，基本形成以政府办学为主
31、体、社会各界共同参与、公办学校与民办学校共同发展的办学体制。1999 年召开的全国第三次教育工作会议通过的中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定中也指出：“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验，在发展民办教育方面迈出更大的步伐” ，表明政府和理论界已经逐步形成了对发展民办教育的共识，即“进一步解放思想，转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办9学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局” 。国务院还在有关文件中明确规定，除政府举办高等教育外，其他社会团体和个人也可以举办民办大学。2003 年 9 月 1 日正式实施
32、的中华人民共和国民办教育促进法 （以下简称促进法 ）是我国历史上第一部关于民办教育的专门法律。 促进法与条例相比，对民办高等教育管制各方的权利和义务有了更为明确的规定，管制的随意性大大降低。 促进法还规定民办高校的师生有与公办高校师生同等的待遇。同时，在营利性、产权等较敏感的问题上促进法虽然没有完全解决，但给予了办学者更宽松的规定，极大的调动了社会办学积极性。通过对我国民办高等教育政府管制的历史回顾，使我们认识到，处于转型时期的民办高等教育政府管制今后的发展方向一定是走一条松紧结合的道路。一方面原来计划经济体制时期高度计划的政府管制将逐步放松，另一方面适应社会主义市场经济体制的政府管制将逐步建
33、立。（2）我国民办高等教育政府管制的现状经过近 20 年的发展和规范，我国民办高等教育政府管制的基本框架已形成。本文主要从管制法规、管制机构及其职责、管制内容、管制手段等方面对我国民办高等教育的管制现状进行介绍。第一，管制法规。政府管制法规是政府机构对微观经济主体实施管制的法律依据。目前我国对民办高等教育的政府管制法规主要有三类：一是正式法律，由最高权力机关人大及其常委会制定和颁布的法律，如中华人民共和国教育法、中华人民共和国高等教育法、中华人民共和国教师法、中华人民共和国民办教育促进法等。二是行政规章，既包括国务院制定和颁布的有关民办高等教育的行政法规，如条例、规定、办法等，也包括教育部等部
34、委根据法律法规在本部门权限内制定和颁布的实施细则、命令、指示、通知等。三是地方性法规和地方政府、教育部门等制定的规章。除此以外，在我国，像管制法规一样具有普遍约束力的还有管制机关制定的决定、命令及行政措施。在实际执行当中，这些决定、命令与行政措施的有效性更高，甚至有与正式的管制法规相抵触的情况。第二，管制机构及其职责。管制机构以教育行政部门为主。中央一级的有中华人民共和国教育部下设的社会力量办学者管理办公室及高等教育司、职业与成人教育司。教育部下设社会力量办学者管理办公室挂靠在发展规划司，职责主要为：研究制定社会力量办学的方针、政策、规章；在办学体制、办学资格等方面指导各省、市、区、对社会力量
35、办学的管理工作等。高等教育司、职业与成人教10育司分别指导社会力量举办的各类学校及教育机构的有关工作。省一级为省级教育行政部门的管理机构，各省市随着行政机关机构职能的调整而各有不同。目前，天津市、江西省设有独立建制的社会力量办学管理办公室，其他各省市的相应管理机构与发展规划处或法规处或职业教育与成人教育处合署办公，形成两块牌子、一套人马的管理机构模式。地（市）和县级管理机构与省级类同。此外，公安、财政、物价、工商、税务等部门也根据相应法律、法规对民办高校进行监管。我国民办高校与上述管制方的关系主要是监管与被监管、约束与被约束、指导与被指导的关系：接受监管机构的监管；受有关法规的约束；接受审批机
36、构的审批、认证与指导。第三，管制内容。民办高等教育政府管制中，有针对民办高等教育市场的信息偏在问题进行的管制；有针对民办高校的不正当竞争行为进行的管制；有针对保证民办高校的办学方向和办学质量进行的管制。具体范围包括民办高校的设立、变更与终止、培养模式、专业设置、教育科研和管理体制、校舍建设、经费使用、招生、考试、教师评聘、学历教育的招生、学籍、教学及发证等。第四，管制手段。我国民办高等教育的政府管制手段主要包括行政审批管制、价格管制、资产与财务会计管制、信息披露管制、教育质量管制等。行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可,其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查
37、、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准又称行政许可,其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为,实践中表现为许可证的发放。行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合有关条件才能获得许可证,而且还需定期检验,如果没有违反规定的情况出现,就由有关机关在许可证上盖章,表示对相对人状态合法性的认可。总之,行政审批是根据法律规定的条件,由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。行政审批管制是我国民办高等教育政府管制中最重要的管制手段之一，具体包括：对民办高校申请设立的审批、对民办高校名称、办学层次、类别的变更的审批、对招生规模的审批、对专业设置的审批等。价格管制是指政府管制部门根据法令等以批准和认可手续的形式，对价格体系和价格水平予以许可和认可，是经济性管制的重要内容。目前，我国普通公立高等学校的收费标准并不是由学校根据自己的教育教学质量、成本状况和教育市场的供求关系情况制定，而是由政府制定。政府在收费标准的制定中，往往从效率与公平平衡的角度出发，依据国民缴费上学的承受能力和高等教育规模目标来制定。学科类别、学校类别之间收费标准有一定程度的差异性，但同一类别、同一学科内相对统一，而作为个体组织的学校间的质量差异事实上并不是影响制定
