全面深化改革的社会路径.DOC

1、全面深化改革的社会路径 周晓虹 来源：南京社会科学2015 年第 2 期 摘要：历经 35 年的改革开放，中国社会的改革已经形成经济、政治、文化、社会和生态五大领域协同共进的基本共识。单从改革的社会路径来说，如果要建设社会主义的和谐社会，就必须处理好政府、市场和社会的三重关系，而由此决定的改革步骤则具体可以分为两大阶段: 第一步，着力社会事业改革，更好地惠及民生;第二步，着力社会治理体制创新，通过政府职能的转变和社会组织的培育促进系统性与综合性的社会建设，最终推进中国社会的发展与进步。在此之中，社会治理体制的创新既是社会建设的核心，也是社会建设的瓶颈；而切实转变政府职能和积极培育社会组织则是实

2、现社会治理体制创新的必由之路。 关键词：深化改革; 社会治理; 体制创新; 转变政府职能; 培育社会组织 中共十八届三中全会，对全面深化改革做出了战略性部署，其中尤其强调“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，也就是说强调经济、政治、文化、社会和生态五大文明或体制改革共进，而这五大文明的建设目标分别是:社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明。仅就本文所讨论的主题来说，在新的历史条件下全面深化改革，就是要最终建成社会主义和谐社会。我们认为，建设社会主义和谐社会，就必须处理好政府、市场和社会的三重关系，改革所由以推进的社会路径可以分为两步: 第一步，着力社会事业改革，更好地

3、惠及民生; 第二步，着力社会治理体制创新，通过政府职能的转变和社会组织的培育促进系统性与综合性的社会建设，最终推进中国社会的发展与进步。 一、政府、市场与社会的三重耦合 1949 年之后，中国按照战时的社会动员经验和“苏式社会主义”的模式建立了社会管理模式和计划经济体制。在这一社会和经济体制下，国家或说政府一直控制着包括计划、生产和分配在内的整个社会的全部经济运行和社会管理，甚至包括社会成员的日常生活，是典型的全能型政府。这种“全能”部分反映出国家或政府权力对城乡社会的经济运行和社会发展具备高度的控制能力; 也部分反映出，在计划经济时代不仅没有市场，作为与国家对应的“社会”更是被国家权力牢固控

4、制: 不仅活动的空间不足，活力也极其有限。 国家权力对社会空间的挤压所造成的后果，直接带来了三方面的问题: ( 1)由于国家或政府在所有公共事务中的越俎代庖，导致了社会成员( 公民) 及整个社会缺乏自主能力，不仅活力不足，而且养成了在公共事务甚至日常生活( 从谋生职业一直到婚姻生活) 的各个方面对政府的高度依赖; ( 2) 由于国家或政府对整个社会尤其是社会组织的严格控制，导致社会成员及整个社会缺乏自治能力，不仅对社会或公共事务缺乏责任感和公益观念，而且无法依法行使自己的由宪法所赋予的公民权利，不愿也无力参与社会生活和公共事务; ( 3)由于国家或政府对整个社会尤其是公民的控制一直都是外在的或

5、他律性的，导致公民、各种社会组织甚至整个社会同样缺乏自律能力，而自律能力缺乏的公民在常规社会生活环境中既可能消极被动、缺乏创新精神和独立意识，也可能见缝就钻、见利即沾、恃强凌弱、无视公德，在社会危机等非常规社会环境下就可能发展为诉诸非理性甚至暴力的“乌合之众”2012 年 9 月 15 日西安反日游行中出现的“暴行”和 2014 年 12 月 31 日的上海踩踏事件其实不过是这种乌合行为的不同表现罢了。上述三方面的问题导致了国家与社会关系长期处在一种“治乱循环”的悖论之中:即所谓“一放就乱，一乱就收，一收就死”。 在上述国家( 政府) 、市场与社会三者的关系中，国家( 政府) 与市场的关系，因

6、为直接涉及到中国的经济发展，在 1978 年的“改革开放”后首先成为调整的对象。尽管在整个 1980 年代，市场或市场经济并没有在意识形态上获得理论的“合法性”，但农村联产承包责任制、城市个体经营、甚至价格体制的双轨制改革，都在实践上为市场及市场经济腾出了一定的空间。1992 年春，邓小平在“南方讲话”中强调指出: “市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。这一讲话因为终止了当时盛行的姓“资”还是姓“社”的争论，并且因为申明市场经济是资本主义与社会主义两种体制共有的运行规则，从而成为中国社会主义市场经济确立的里程碑。不久后召开的十四大，据此精神明确提出:“我国经济体

7、制改革的目标是建立社会主义市场经济”，“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。此后，围绕国家( 政府) 与市场的关系，中国共产党依旧在继续探索适应改革和发展客观实际变化要求的更为准确的定位，从“十四大”到“十八大”，直至 2013 年召开的十八届三中全会，不仅“国家宏观调控下”的定语被删除(实际上是进一步撤出了国家对市场的干预) ，并且市场在资源配置中的基础性作用，被修改为“决定性作用”。人们普遍认为，“将过去的市场在资源配置中起基础性作用改为决定性作用，是决定最大的亮点和重大理论创新，是对我国社会主义市场经济体制内涵质的提升，是一次思想解放的重大突破”。 在国家( 政

8、府) 、市场和社会三者的耦合共生关系中，迄今为止，国家( 政府) 与社会的关系问题，虽然在历届党的代表大会上尚无像国家( 政府)与市场关系那样获得明确的界定，但自 1990 年代以来就引发了学术界的热烈讨论，十八大和十八届三中全会也强调要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，并且为了激发社会组织的活力，要“正确处理政府和社会的关系”。这里的问题在于，如果立志深化改革，那么究竟如何处理国家( 政府) 和社会的关系问题呢? 传统的有关国家( 政府) 与社会关系的讨论汗牛充栋，其间的基本模式无非是( 1) 冲突模式，强调国

9、家对社会的控制以及社会的反抗; ( 2) 互动模式，强调国家与社会相互间的妥协、渗透或调和共生。显然，从历史经验来看，第一条路径或造成社会的活力不足，或造成国家和社会的混乱，并不是我们应该采用的合理模式。但是，良性的互动模式的形成或采纳显然需要两个基本的前提: 其一，当然是国家向社会做出让渡为社会腾出足够的空间，即像国家或政府不再过多干预市场一样，让公民或社会组织能够以自主和自治的方式管理好社会自己的事务; 其二，公民或社会组织在法律、政府甚至道德划定的边界内行动，他们的行为有自律或自我约束的能力，不仅不应挑战国家( 政府) 的治理权力，也不应损害其他公民、社会组织或整个社会的利益。 长期以来

10、，在中国的现实发展中，在国家( 政府) 、社会和市场三者之间，社会的地位一直难以获得明确的肯定和保证。1978 年改革开放前，国家( 政府)不仅通过计划经济的实施取消了市场的地位和作用，而且也通过强力的控制，压缩乃至取缔了社会的自主和自治空间; 1978 年后，通过对市场经济的提倡和回归，恢复了市场的力量或在“资源配置”中的作用，但由于过度提倡市场或增长优先的原则，作为社会主义国家的中国却形成了波兰尼所说的“脱嵌”于社会的“市场经济”。比如，1990 年代后，国家为了 GDP 增量和经济绩效，同时减少自己的财政压力，退出了一些本应坚守的公共领域，在一定程度上放弃了自己的政府责任，连同教育、医疗

11、等民生领域都开始实施大规模的产业化或民营化，由此导致民众权益广受侵害、各种利益普遍失衡，原本应居于我们事业中心的“社会”反倒被挤出了社会主义。 从中国的现实和问题来看，在中国这个已经推进改革开放事业 35 年的社会主义国家，如果要切实地全面深化改革，并真正做到“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理系统和治理能力现代化”，就必须在将“市场”纳入社会主义体制、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，将“社会”带回到社会主义。如此，正确处理国家( 政府) 与社会的关系，国家( 政府)就不仅应该为社会释放足够的生存或发展空间，而且应该全面承担起保障与服务社会、维护个人权益、促进人与社会协调

12、发展的历史使命，像马克思所说“把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关”; 而如果要正确处理市场与社会的关系，就应该将社会置于发展的中心或者说解决好发展生产力的目的问题，实现十八届三中全会所说通过发展解决我们所面临的所有问题，“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”。 二、惠及民生: 社会事业改革的破题之举 力求全面深化改革的十八届三中全会列出了当前亟待解决的六个方面的重大问题，除了国防和军队以外，即我们前述的经济、政治、文化、社会和生态五大方面的问题，包括 13 个具体领域，其中涉及社会体制改革的问题主要有两大方面: 一为推进社会事业改革创新，着力“解决好人民最关心最直接最现实

13、的利益问题”，一句话解决“民生”问题; 二为创新社会治理体制，力求建设“和谐社会”。 我们认为，从改革社会体制的角度来看，全面深化改革，所以要从社会事业改革或解决“民生”问题入手，是由改革开放 35 年来的中国现实所决定的。这个现实就是: 一方面，自 1978 年的改革开放以来，中国社会发生了巨大的变化，尤其是中国经济持续 30 多年长盛不衰，提前 40 年实现了改革开放初邓小平所设想的到 21 世纪中叶达到人均 4000 美元的目标，中国也成了世界上第二大经济体; 另一方面，在这场经济社会的大转型中，也有 3000 万工人下岗或再就业、数千万农民失去土地、两亿多农民从农村流向城市，由此造成了

14、一系列新矛盾，主要包括: ( 1) 贫富、城乡、地区差距拉大，居民收入的基尼系数自 2000 年后一直在 0 45 以上，最高的 2009 年曾攀升到 0 490; ( 2)由于公共性的社会事业发展严重滞后于经济发展或 GDP 的增速，导致社会保障、医疗、教育、养老、保障性住房等大大落后于国民在质和量两方面日益增长的需求，由此导致的上学难、看病难、住房贵、老无所养、公共安全缺乏等问题日益严重; ( 3) 由于发展方式落后粗放，更由于包括地方政府在内的全民GDP 导向和“一切向钱看”的急功近利的社会心态，加之政府管理失当，包括水资源在内的生态环境深受污染、惨遭破坏，雾霾、水和食品安全日益严重。这

15、些矛盾和问题，使得民众对政府信任大减，对社会怨恨增多，对国家和改革信心不足。这一切，也使得我们要想进一步推进和深化改革，就必须首先加快社会事业改革的步伐，切切实实地解决大多数人不同程度、不同领域的“民生”问题。 早在 2007 年召开的中共十七大上，党和政府就看到了民生问题的解决对推进新形势下的改革开放，解决日益严峻的社会矛盾，进而对中国的社会主义和谐社会建设具有重要的意义。时任总书记胡锦涛将此惠及民生的大任总结为“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。但是，尽管改革开放以来我们的经济建设取得了巨大的成绩，却因为以下两方面的问题使得民生问题的总体解

16、决并非易事: ( 1) 在改革开放前的 30 年中，从绝对性或客观性上看，这类民生问题事实上也存在，而且比今天要严重得多。但是，对一个百废待举的国家，不仅当时民众的期待不高，而且国家实行的平均主义政策也大大减少了普通民众在日常生活中受刺激的可能。加之严格的社会控制和政治斗争，人民的不满难以表达更不会广泛蔓延。但是，在 35 年的改革开放中，一者由于变迁的速度加快，提高了人们对物质生活条件改善的期望值; 二者由于变迁的非均衡性，在“一部分人先富起来”的同时，另一部分人在相对意义上变得更加贫困，这不可避免地造成了民众的心理失衡。( 2) 从深层上看，上述民生问题的形成有其背后的体制性成因，几乎所有

17、的问题都环环相扣，因此在通过全面深化的改革真正打破各种迄今为止仍然刚性十足的“体制性”瓶颈之前，要想一揽子解决现在越来越严重的“民生”问题绝非易事。事实上，随着改革的深入，一些问题和矛盾解决了，另一些新的问题和矛盾还会出现，因此改革是不会一蹴而就的。就像习近平总书记所说，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化”。 以五大民生难题中的“收入分配不均”为例，尽管改革开放前中国社会的基尼系数只有 020021，职工收入差距一般只有 2 3 倍，但在户籍制度、粮油分配制度、招工就业制度、住房分配制度等一系列城乡二元体制下，不仅工农之间在收入、就学、就业、提干等方面差异显著，即使城市居民因

18、工作单位不同实际享受到的工资与福利待遇也迥然不同。改革开放后，尤其是随着国家经济实力的增长，各种权力部门和垄断行业对资源的汲取能力增强，但因根本的分配体制和分配原则没有变化，其领导者和雇员的收入及福利待遇与普通劳动者也就越拉越大。由此，可以说，正是因为持续至今的现有“体制”的不完善，才会在经济高速增长、GDP 一再翻番的今天使得本应迎刃而解的“民生”反倒成为问题。进一步，从某种意义上说，也正是因为收入分配的差距太大或者说“劳无所得”，才使得低收入阶层无法分享改革开放的成果，无法面对学有所教、病有所医、老有所养、住有所居，也才使得整个社会充满了不平、紧张和敌意，无法同舟共济、和睦相处。 如此说来

19、，收入分配不均事实上是长期以来形成的中国社会分层体系或社会结构的必然结果或经济反映。一般说来，中国社会学家都将中国社会结构类比为“金字塔型”，即所谓“下大上小”少数富裕阶层拥有大多数社会财富，而大多数草根阶级则收入微薄，甚至处在贫困状态，中等收入群体或西方所说的“中产阶级”寥寥无几。 进一步，也有社会学家甚至通过第五次人口普查的资料分析提出，中国的社会结构甚至连“金字塔型”都称不上，而是一种“倒丁字型”的社会结构: 即整个社会结构的下面是一条比较长的“横杠”，占了全部就业人口的 63 2%，其基本的职业群体就是农民及一部分进入城市从事体力及边缘性劳动的农民工; 其他社会各阶层则人数不多，形成一

20、个大体上是“立柱”的形状，所以，总体形状是一个倒过来的“丁字型”结构。这使得社会群体之间乃至整个社会处于一种“结构紧张”状态。 十八届三中全会提出，“实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，并同时做出了在教育、就业、收入、社会保障和医疗卫生领域的改革部署，这都为社会事业改革指出了方向。不过，有鉴于刚性十足的“体制性”瓶颈的存在，除了在五大民生领域渐次推进各种改革措施，以及从根本上促进社会结构的转型和创新社会治理体制外，在近期的改革实践中，国家或政府可以辅之以多种“缓痛性”措施降低中低收入人群的不满或解决他们的实际困难。实践将证明，这不

21、仅是社会事业改革的关键之所在，同样也是前述将“社会”带回社会主义、实现改革成果由大多数人民共享的理想之所在。 ( 1) 在教育领域，在人力物力上支援乡村教育和城市外来“务工人员”子女教育，对义务教育阶段的农村儿童及“务工人员”子女实施学杂费减免，从现有的“营养午餐”扩展到最低生活补贴; 在提高城市重点中小学入学教育的学杂费的同时，减免非重点中小学入学教育的学杂费，以此一方面缓解普通民众的教育投资压力，另一方面缓解他们对于教育资源分配不公的愤懑; 结合普通高校向职业教育学院的转型，通过减免学费、提供生活费等手段鼓励就读职业教育学院，同时通过加大投资力度建立示范性职业教育学院，实现职业教育学院的规

22、范化、市场化、职业化和技能化。 ( 2) 在就业领域，“健全促进就业创业体制机制”，具体说来，为落实“政府购买基层公共管理和社会服务岗位更多用于吸纳高校毕业生就业”的政策，以社会工作专业、广告和创意专业毕业生为试点，通过国家购买公共服务的方式予以支持，这既能够推进各类公益型和文化创意型社会组织的成长，又能够有效解决毕业生的就业问题;支持政府、大型企业和职业教育学院共建现代职业培训中心，为农村转移劳动力及退役军人提供 6 12 个月的专项培训，通过专项招聘、对口扶持、重点帮助等手段，在提高文化素质和生产技能的基础上，提高他们的就业和生存能力; 为残疾人及其他城镇就业困难人员实行全程就业服务，通过

23、国家提供( 国家在政府机构及事业单位留出一定比例的辅助性岗位)、政府购买( 政府为公益组织提供经济和政策资助时连带提出岗位安置要求) 、企业和社会资助( 通过企业、社会组织和个人捐资或提供岗位的方式，在各类企事业单位、社会组织购买或设立工作岗位)等多种方式，保证就业困难人员家庭起码有 50% 以上的成年成员能够就业。 ( 3) 在收入分配领域，除了通过提高工资保证普通劳动者在初次分配中的比例、通过再分配方式调节不同行业、阶层、地区和城乡间的收入差距外，鼓励地方政府在节假日以及特殊时期( 如就学或就医) ，以补助、“红包”、无息贷款等多种方式解决他们的实际问题和生活困难; 通过税收、社会保障以及

24、政府转移支付等手段，调节过高收入，缩小收入差距，向社会成员尤其是生活困难的群体提供援助和保障，完善公共产品和公共服务的供给，通过再分配机制调节社会贫富差距; 推进公益事业捐赠法，切实完善慈善捐助减免税制度，鼓励企业与个人积极捐赠、扶贫济困; 但增加低收入者收入并不是解决收入分配领域问题的全部，问题的另一端是我们将要认真谈及的积极扩大中等收入群体的比重，彻底改变前述“倒丁字型”或“金字塔型”社会结构。 ( 4) 建立更加公平可持续的社会保障和医疗制度，尤其是打破社会保障的城乡分割、体制内外分割、行业分割体制; 在养老、医疗、失业、住房、残疾人保障等领域建立覆盖更广、水准更高、更为公平的社会保障体

25、系。近期尤应在医疗、失业和保障性住房等方面着力，同时积极应对因人口老龄化即老龄社会的到来而导致的养老保障难题。在医疗卫生领域，则结合“分级诊疗模式”的推广和完善，在大病医保的同时，支持建设城乡基层医疗卫生服务机构，在基层医疗机构中逐步实行中低收入群体的“基本药物”和“基本医疗”的免费或优惠制度; 同时逐步改革干部尤其是高级干部的医疗保健体制，在 10 15年内实行医疗体制的并轨，使全体国民能够更为公平地享有公共医疗资源，同时降低普通民众的不满和心态失衡。 三、社会治理体制创新: 社会建设的核心与瓶颈 在行为科学领域，弗雷德里克赫茨伯格( Fredrick Herzberg) 的双因素理论( T

26、wo FactorsTheory) 或激励保健理论( Motivator Hygiene Theory)众所周知，他提出引发人们工作动机的因素主要有两个: 一是保健因素，二是激励因素。只有激励因素才能够给人们带来满意感，而保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感。 就通过全面深化改革，建设社会主义和谐社会而言，双因素理论对我们的启发在: 单单通过社会事业改革惠及民生，解决民众在求学、就业、收入、医疗和社会保障等领域的具体困难，能够降低民众尤其是中低收入群体的不满，但未必能够激发整个社会的活力。要想激发社会活力，从源头上化解社会矛盾，就必须对现有的社会管理或治理体系进行卓有成效的改革与创新。

27、 我们现有的社会管理体制是 1949 年后尤其是 1958 年后建立起来的，为了便于自上而下地动员社会和民众参与抗美援朝和社会主义建设，在农村建立合作社及政社合一的人民公社的同时，在城市建立起工作( 其中重要的一部分工作为“生产”) 和生活( 社会) 一体的“单位”制度， 同时在这两者的基础上实行对城乡社会的严格控制。由于城市的大多数单位和农村的人民公社都兼具经济功能，十分自然的是，无论是单位还是人民公社再或是整个社会，都被国家或政府视为与企业一样的部门来管理，惟一的区别在行使经济管理的主体是企业( 单位) ，而行使社会管理( socialmanagement)的主体是政府。因此，社会管理强调

28、的是政府对社会的“统治”( domination) 或控制。 1978 年改革开放后，伴随着“以经济建设为中心”的基本路线的推行，中央和地方政府的权力关系获得了一定程度的调整，调动了地方政府的积极性，也为国家治理体制的现代化奠定了物质基础。但是，这一管理体制或治理模式也在相当程度上导致了政府职能的错位，由于过度地关注 GDP 或单纯的经济增长，不仅涉及民生的社会事业发展总体投入不足，社会治理也陷入单纯依靠人力与物力投入的“维稳”泥潭，表现出鲜明的“内卷化”倾向。一句话，经济的快速发展并没有带来社会的和谐进步，反而使得各种社会问题越积越多。 进入 20 世纪后，配合市场经济体制改革，包括教育、医

29、疗和社会保障在内的原有社会体制改革被提到议事日程上。2004 年十六届四中全会决意建构社会主义和谐社会之时，更是明确提出了“社会体制改革和创新”的任务。面对社会转型时期的各种新矛盾和新问题，2012 年十八大报告中提出，要加快社会体制改革，推进社会管理创新; 而一年后的十八届三中全会更进一步，不仅用社会治理( social governance) 代替了原先的社会管理，而且直接将社会治理与深化改革的总目标结合在一起，申明“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。 从社会管理到社会治理，尽管只有一字之差，但却不仅为社会体制改革和创新指明了方向，也从

30、根本上对国家与社会关系有了新的确认。具体说来，( 1)新型社会治理体制倡导“在发挥政府主导作用”的同时，“鼓励和支持社会各方面参与”。也就是说，在新的社会治理体制下，国家或政府不再是单一的社会管理主体，其他社会组织、私营机构也可以作为权力主体参与其间，这体现了“还权于民”的倾向。( 2) 同原先社会管理体制强调国家( 政府) 对社会的强制性管理不同，新型社会治理体制强调在“政府治理和社会自我调节、居民自治”之间建立“良性互动”式的合作。要实现良性互动，一方面需要社会的自主、自治与自律，另一方面需要政府的引导、扶持与回应。事实上，社会的正当需求与政府的积极回应，正是达成“善治”的前提。( 3) 新型社会治理体制必须摒弃将效率尤其是单纯的经济效率作为政府的主导行为准则的观点，同时改变社会管理的全能主义模式。就前一点而言，我们应该从单纯的追求 GDP