1、1硕士学位论文（20 届）土地储备中房屋拆迁法律问题研究姓 名学 科 、 专 业 经 济 法 学 （ 高 校 教 师 ）研 究 方 向 经 济 法指 导 教 师论文提交日期2土地储备中房屋拆迁法律问题研究（硕士论文摘要）二十世纪九十年代伊始，随着“经营城市”理念的提出，我国各地方政府相继出台一系列关于土地储备的规章、办法，由政府组建的土地储备机构也雨后春笋般地涌现出来，中国城市新一轮的规划、改造和建设全面铺开。但是由于新生的土地储备制度还不健全，操作还不规范，某些地方出现了大拆大建的现象，发生了损害群众利益的行为，在某种程度上激化了社会矛盾。于是有人提出大拆大建祸起土地储备制度，并建议废除之，
2、引起了强烈反响。其实滥拆滥建并非土地储备制度的必然结果， 它只是土地储备制度拆迁环节尚未健全和执行不力的产物。笔者就试图为规范土地储备中房屋拆迁这一敏感问题而写此论文。除导言和结语外，本文共分三章。导言部分提出土地储备中存在的滥拆现象必须解决，它关系到土地储备制度的运转、健全，甚至生死存亡。第一章论述土地储备制度和房屋拆迁的基本法理。从土地储备制度的法律内涵、性质、功能出发，探讨了土地储备制度的法理基础和存在价值。从土地储备制度的实现方式出发，推导出房屋拆迁出现在土地置换和征收环节。从房屋拆迁的内涵、法律性质和法律关系出发，分析了土地储备中房屋拆迁的特殊性，即与一般建设项目中房屋拆迁的不同。第
3、二章就土地储备中房屋拆迁的现行规范和法律实务进行了系统的分析和总结。笔者结合担任上海世博会和上海市土地储备中心法律顾问期间提供的法律服务经验，以上海市土地储备中的房屋拆迁为主例，全面、系统地归纳和梳理了土地储备中房屋拆迁及其补偿的各个环节的法律规范和实务。3第三章论述了土地储备中房屋拆迁存在的问题及立法对策。基于第二章的具体介绍，本章指出了土地储备中房屋拆迁存在的诸种弊端，并提出针对性的立法对策和建议。房屋拆迁存在的弊端是公益拆迁和商业拆迁界限模糊，拆迁补偿标准低、范围窄，拆迁管理体制不统一、政府职能不清晰，土地成片开发中房屋拆迁补偿问题突出，拆迁补偿救济机制不健全。立法对策是明确房屋拆迁的适
4、用范围，充分体现补偿安置的合理性，完善拆迁管理体制、明确政府职能，重点解决成片土地开发中的拆迁问题，健全房屋拆迁司法救济途径。结语部分对本文做了简要的总结，即只有做到公益拆迁，合理补偿，土地储备制度才会运转得更好，在施行过程中才会更加顺利，才能更好地实现该制度的设立目的。【关键词】 土地储备 房屋拆迁 公共利益 立法对策1Research on the legal issue of Housing Demolition under Land Reservation(Abstract of Master Thesis)Since 1990s, putting forward the concep
5、t of Business City, governments in various localities have drawn up a series of regulations and methods upon land reservation successively, and the land reservation institutions organized by government spring up like mushrooms. It is the new planning, reconstruction and building that are fully under
6、 way. Harming the interests of the masses occurs resulting from unsound procedures in land reservation system and irregular operation such as large scope of construction and demolition, which lead to society contradiction to a certain degree. For reason given above, some people consider the land res
7、ervation system should be abolished, which caused a strong repercussion. In fact excessive construction and demolition is not an inevitable outcome of the land reservation system, while it shall be a result upon imperfect removal link and inadequate enforcement. In this thesis I have attempted to re
8、gulate the Housing Demolition under Land Reservation.This text is divided into three chapters with the exception of introduction and epilogue.In the introduction, excessive construction and demolition under land reservation shall be resolved, which is concerning operation, improvement and even decea
9、se of land reservation.The first chapter discusses the legal principle of Land Reservation and Housing Demolition. From the legal connotation, nature and function, it probes into the legal principle foundation and existence value of land reservation. From implementation of land reservation, it deduc
10、es the resettlement in the process of Land Replacement and Expropriation. From the connotation, legal nature and legal relationship, it analyzes particularity of the Housing Demolition which is different between under land reservation and under general construction project.The second chapter analyze
11、s and concludes the present codes and legal practices of the Housing Demolition under land reservation. I have fully and systematically 2generalized and sorted out the legal norm and practice, taking example of Housing Demolition under Land Reservation in Shanghai, in every link of the Demolition, R
12、esettlement and Compensation of Housing, in the light of my own legal service experience during the time when I assumed the legal counsel of World Expo Shanghai and Shanghai Land Reservation Center.The third chapter discusses the problems and legislative countermeasures of Housing Demolition under L
13、and Reservation. This chapter points out some abuses, on the basic of introduction in the second chapter, as well as proposes specific legislative countermeasures and suggestions. Abuses include dimly defining between Housing Demolition for public interests and for commercial, low standard and limit
14、ed coverage of demolition compensation, a variety of different demolition management system, unclear government functions, serious problems of housing demolition compensation during developing tracts of lands and unsound legal aid system. Legislative countermeasures includes stating the scope of app
15、lication in Housing Demolition, fully embodying the rationality of the compensation and resettlement, improving demolition management system, further defining government functions, focusing on solving the problems of housing demolition during developing tracts of lands and strengthening the legal ai
16、d for Housing Demolition.In the epilogue, it is concluded that nothing but housing demolition for public interests and just compensation can cause the Land Reservation System better function and implementation, finally coming to the purpose of establishing Land Reservation system.Key Words Land Rese
17、rvation Housing Demolition Public Interest Legislative Countermeasures1目 录导 言 .1第一章 土地储备制度与房屋拆迁的基本法理 .2一、土地储备的基本法理 .3（一）土地储备的法律内涵 .3（二）土地储备的功能 .4（三）土地储备的法律性质 .6（四）土地储备的范围和取得方式 .6二、房屋拆迁的基本法理 .9（一）房屋拆迁中的法律关系 .9（二）拆迁权实体合法的唯一标准-社会公共利益 .11第二章 土地储备中房屋拆迁补偿现行规范的分析 .14一、土地储备中房屋拆迁补偿的特殊性 .15二、土地储备中房屋拆迁补偿类型 .16
18、三、土地储备中房屋拆迁货币补偿的特殊规范 .18（一）房屋拆迁货币补偿的价格评估规范 .18（二）居住房屋拆迁补偿的价格补贴规范 .22四、土地储备中房屋拆迁安置补偿规范 .22（一）房屋置换安置方式的适用范围 .22（二）房屋置换安置方式的特殊问题 .23第三章 土地储备中房屋拆迁存在的问题及立法对策 .27一、土地储备中房屋拆迁存在的问题 .27（一）公益拆迁和商业拆迁难以区分 .27（二）补偿标准低、范围窄 .28（三）拆迁管理体制不统一、政府职能不清晰 .29（四）土地成片开发中房屋拆迁补偿存在问题 .30（五）房屋拆迁补偿救济机制不健全 .312二、完善土地储备中房屋拆迁立法的对策
19、.32（一）明确房屋拆迁的适用范围 .32（二）充分体现补偿安置的合理性 .32（三）完善拆迁管理体制，明确政府职能 .34（四）重点解决成片土地开发中的拆迁问题 .34（五）建立完善的司法救济途径 .35结 语 .361土地储备中的房屋拆迁法律问题研究导 言近些年来，随着“经营城市”理念的提出， 1各种房地产开发建设项目、拆迁工作大面积铺开。此种情形在以较高效率推动城市发展，改善城市形象，提高城市品位的同时，却在某种程度上恶化了被拆迁人的生活状况，激化了社会矛盾。据建设部统计，2002 年 18 月份，建设部受理来信共 4820 件次，其中，涉及拆迁问题的占 28%；上访 1730 批次，其
20、中反映拆迁问题的占 70%；在集体上访的 123 批次中，拆迁问题占 83.7%。据国家信访局统计，截至 2003 年 8 月底，国家信访局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共 11641 封，比 2002 年同期上升50%，上访人数 5360 人次，上升 47%。近些年来，有些地方的拆迁问题已呈白热化趋势，如安徽老农朱正亮天安门自焚受伤、南京居民翁彪自焚身亡等均涉及房屋拆迁问题。 2与此同时，随着土地储备制度的推广，各地政府大多成立土地储备中心等机构进行土地的归集，而拆迁补偿多发生在土地储备的收购阶段。于是就有人对土地储备制度怨声载道，文章大拆大建祸起土地储备制度则建议撤销土地储备制度， 3一时间闹
21、得沸沸扬扬，也得到了很多人的共鸣。土地储备制度真的是大拆大建的罪魁祸首吗？我们姑且不论土地储备制度本身是否会带来大拆大建，可是在土地储备过程中的确出现了大量不顾群众反对的大拆大建现象。1 王惠民：用土地经营城市土地收购储备理论与实践 ，载中国土地 ，2001 年第 9 期，第 26 28页。2 薛珊杉：论城市拆迁补偿 ，http:/ 2 月 15 日）。3 由于当前的各地政府均极力“以地生财” ，自 1997 年开始试行的土地储备制度从起步时就走入了歧途，全国各地制定的“土地储备办法”一方面把“土地储备”定义为：“指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有土地” ；另一方面又规定：“土地储备
22、开发涉及房屋拆迁的，由土地储备开发实施单位办理有关拆迁手续，并组织实施拆迁。 ”即跳过“收购、收回和征收”的程序，直接就由土地储备部门组织的实施单位(通常是看中该地块的开发公司 )拆除众业主的房子，把本应该制定的收购土地产权的合同改变为拆迁现场上的“拆迁协议” ，并在现实中经常照此无任何法律依据的“土规定”操作，等于执行了红卫兵时代那个不理睬法定程序直接取走私人土地产权的意旨，这是明显违背宪法精神的。诚如宫玉泉所说的那样：“对政府未经土地产权人或者地上附着物产权人的同意，就将土地供应出去的行为，已经成为社会关注的一个问题。 ”将“公民合法私有财产不受侵犯”写入宪法以后，政府能否将这种土地供应方
23、式继续维持下去，答案不言而喻。而北京土地储备中心主任史贤英 2005 年 12 月 9 日在中国国土资源报上也说：“北京实行生地(作者注：即仍有土地权利人的土地 )出让很多年了，实际上，生地出让是不符合法律要求的。 ” 参见华新民：大拆大建制度祸起土地储备制度 ，http:/ （访问日期：2009 年 2 月 2 日） 。2而毫无顾忌的大拆大建无疑会损害人民群众的利益，激化社会矛盾，破坏社会和谐。因此土地储备中的房屋拆迁问题能否有效规范，将关系到土地储备制度的生死存亡。虽然我国各地方政府相继出台各种土地储备办法，国土部等三部门也发布了土地储备管理办法来规制土地储备，各地政府成立的正规土地储备机
24、构也雨后春笋般的出现，但是土地储备中的房屋拆迁问题一日不解决，土地储备制度的负面作用及其生存危机将愈发严重。因此本文将着重探讨土地储备制度与房屋拆迁的关系，土地储备中房屋拆迁的立法和实务现状，以图找出土地储备中房屋拆迁存在的问题，并提出立法建议，希望还土地储备制度的本来面目，发挥其积极作用。第一章 土地储备制度与房屋拆迁的基本法理当前，城市建设用地多采用土地储备的方式进行归集，因此，要弄清房屋拆迁问题，必须研究土地储备制度。土地储备在国外被称为“土地银行”，它在国外的产生和存在已经有相当长的时期，如荷兰的土地银行始于1896年，已有一百余年的历史，瑞典等国的土地银行也于20世纪初建立。土地银行
25、的设立目的主要是根据土地市场的供需情况和土地利用计划，负责对土地进行收购、储备和适时供应，以调节土地供需关系，维护市场秩序。 4 从1996年上海成立我国第一家土地储备机构-上海市土地发展中心开始，土地储备工作发展至今历时十余年了。截至目前，国内已先后成立了2000多家土地储备机构。 5全国各地在土地储备工作的理论和实践方面都进行了大量积极的探索和尝试，但是一直以来有关土地储备的立法仅仅停留在地方立法层面，缺少相应的国家立法。国家的政策文件仅在2001年国务院下发的关于加强国有土地资产管理的通知中提到“有条件的地方要试行土地收购储备制度”。最近由国土资源部、财政部和中国人民银行三部门出台的土地储备管理办法对我国土地储备工作而言可以说具有里程碑式的意义，它为今后我国土地储备工作的顺利开展提供了4 周寅康、李如海、王黎明、黄贤金、张勤：城市国有土地收购储备机制研究 ，载南京大学学报（自然科学版）2002 年第 6 期。5 孟祥舟：对我国最新土地储备立法的思考 ，载资源导刊2008 年第 1 期。
