1、城镇化与土地产权变换研究【摘要】土地作为一种生产要素在城镇化进程中具有重要作用，而土地要素的流动实质上是土地产权在不同权利主体间的流动和转换。本文探讨了城镇化所引发的三个层面上的土地产权变换，即：土地产权在城市内部转化、集体所有土地向国家所有土地的转化以及集体土地内部的流转，并简要分析了各个层面的土地产权变换对城镇化所产生的影响。【关键词】 城镇化；产权变换；国有；集体 土地产权是土地所有权、使用权、收益权和处置权等权能所构成的权利束。在城镇化过程中，不同的区域城镇化战略的选择有所不同，从而涉及到不同的土地产权问题。这其中不仅涉及城市内部土地的集约利用和土地产权制度的变化，还涉及城市蔓延和扩张
2、所引起的农村集体土地所有权向国有转化以及农村集体土地在农村集体内部成员间的流转。 一、城镇国有土地产权变换 （一）国有土地使用权由无偿划拨向有偿出让转变 我国在建国后，对城市土地采取分阶段分步骤，采用不同方式逐步实现了中国城市土地的国家所有。随后的三十年中，通过无偿划拨将土地分配给不同的土地使用者是唯一的土地资源配置方式。随着改革开放逐步深入，特别是城镇化的加快发展，土地划拨供给的方式已无法适应社会经济的发展。1981 年 11 月，深圳市首先尝试对局部地区土地使用权人征收土地使用费，从而开启了土地有偿使用的时代。国务院于 1986 年做出规定：“国家要区别土地的不同用途和不同等级征收不同数量
3、的土地税和土地使用费” ，为有偿使用国有土地提供了政策依据。1987 年 9 月，深圳市政府以土地定向议标的方式出让土地使用权，标志着城市土地使用权有偿出让制度开始实施。至 1993 年，这项制度改革开始在全国范围内推开。 （二）国有土地使用权的转换及城镇国有土地市场建立 1994 年 7 月通过的中华人民共和国城市房地产管理法明确规定了我国国有土地使用权的获取方式。自此，城镇国有土地市场具有鲜明的层次性，其中：政府有偿、有限期出让土地使用权的市场为一级市场；土地的使用权转让市场为二级市场；用地单位土地使用权的有偿转换为三级市场。其中，土地占有权是前提性权利，要拥有土地使用权首先就是要拥有土地
4、占有权。而取得土地的部分收益权，通常是土地使用土地处分权，即将其所拥有的各项土地产权权能进行转让、转租、回收、担保、入股、赠与的权利（即经营权） ，则是土地使用者成为市场主体之一的必然要求。 （三）市场化的土地配置方式对产权变换和城镇化的作用 许多城市的社会经济发展事实证明，土地的市场化配置能更好的体现土地价值，从而达到城镇化过程中城市良性聚集效果，市场化的土地资源配置方式具有四个方面的优势： 1、促进土地资源的集约节约利用。绝对地租的存在一方面迫使土地使用者尽可能少的租（占）用土地资源；另一方面，也促使其在所使用的土地上尽可能多的追加投资来提高土地的单位面积产出率。即土地使用者出于降低土地使
5、用成本和提高土地使用收益的主观考虑而倾向于集约节约利用土地，这能够客观上提高土地资源的利用效率。 2、约束城市规划与区域规划。就一个城市而言，区位条件好的地块的级差地租必然较高，这意味着土地使用者需要支付高额的地租，也必然会促使其将所取得的土地用于尽可能高回报的经营性项目。于是，事实上会形成城市的中心地段一般用于商业、金融业或其他第三产业用途，而住宅则逐渐偏离中心区，工业离中心区更远的土地布局模式。这符合阿隆索的竞标曲线，也与城市规划的原理相一致。另外，在区域城市布局上，由于大城市的级差地租总体高于小城市，对于那些土地产出效率不高的产业而言，投资者会自动地将其迁移（或选址）到级差地租相对较低的
6、同一区域内的中小城市。这不仅能够约束大城市规模的蔓延式扩张，另一方面也带动了中小城市的社会经济发展，有利于区域城镇体系的合理布局。 3、引导产业结构进行自我调整。统计资料表明，土地资源用于第一、二、三产业的单位面积产值之比约为 11001000。这种在城市空间上各产业支付高低悬殊的级差地租能力存在差别的现象，能够自动引导产业布局方式，从而促进土地资源在产业间进行优化配置，从而推动城镇化的健康发展。 4、财富积累与调控供地计划。土地俗称为“财富之母” ，由于土地本身具有一定的增值保值功能，并且是课税的重要依据之一，因此，科学合理的土地资本运作不但可以有效地改变城市面貌，还可以为城市建设积累丰厚的
7、资金，如香港政府每年约有 25%的财政收入来源于土地批租。此外，地价的高低还直接影响城市土地利用或供应计划的制订，通过干预某类产业的用地价格，可以有效的刺激或阻碍该类产业的发展。 二、农村集体土地所有权向国有转化 （一）集体所有土地通过征收向国家所有转化 在城市发展过程中，随着城市规模扩大，城市建设用地需求量的持续增加，城市土地需求者通过经济或行政的手段将城市周边的农村集体土地转变为城市建设用地，以满足城市发展的要求。我国大陆地区的土地实行的是社会主义公有制，任何个人都不享有土地的所有权。我国的法律规定城市国有土地可以进行使用权的出让、转让，而农民集体土地要进入土地市场就必须经过国家征收，变更
8、土地所有权后并经用途转用后才可进入土地使用权出让市场，用于城市建设。而土地所有权从农民集体手中转移到国家是一种强制性的土地产权变换。 （二）土地征收对城镇化的阻碍现象 城镇化主要是为了解决农村人口和劳动力数量过多的问题，而不仅仅是城市自身的建设。将农村人口转化为城镇市民需要有一个载体，加强城镇建设的目的正是为了提供一个较为理想的载体。农村人口的转化需要从两个层次上实现：一是将农业剩余劳动力由农村就业转移到城市就业，二是将农村富余人口由农村居住转移到城市居住。也就是，通过非农产业的集聚和发展，带动农村多余的劳动力和人口转移到城镇，相应减轻农村自然资源的负载率，并使转移的农村人口和劳动力逐步与农业
9、脱离关系。但从目前来看，征地补偿标准过低以及农村保障体系的极不完善，对城镇化是一种阻碍。主要表现在： 1.土地征收费占土地出让价的比重过低，导致土地征收费中补偿农民部分占土地出让费比重更低，致使农民利益严重受损。补偿费用偏低尤其表现在重点建设项目上，个别项目明显低于法定标准。 2.土地收益分配不合理，农村基层组织与被征地农民的矛盾尖锐。由于集体土地所有权界定不清，导致土地补偿费归属不明确。 土地管理法对集体土地所有权主体的有关规定含糊不清，引发了行政村和村民小组、行政村与自然村之间争夺土地补偿费的现象。一些地区征地补偿费留于村集体后，存在着土地补偿费化整为零私分掉，甚至巧立名目落入村干部腰包的
10、现象。有个别地方还存在乡镇政府截留、擅自挪用的现象，引发了村与组、组与组及群众与干部之间的矛盾。 3.土地补偿费支付不到位，征地程序缺乏透明度。一些建设单位征地后，以各种理由长期拖欠农民的征地补偿费；个别单位将征地款挪作它用，长期不归还农民；有的村务公开制度执行得不好，征地费使用状况不公开，收支状况不透明，造成农民对村、组干部不信任。 4.被征地农民安置不落实，生活出路无法解决。随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，致使征地产生的劳动力需自谋出路，而一些地区劳动力市场发育迟缓，劳动力自谋职业非常困难。再者，土地征收需安置的劳动力素质低，有些年龄大、文化低、体力弱的劳
11、动者很难就业，导致生活出路无法解决。 三、农村集体所有土地在农村集体内部流转 （一）城镇化过程中的农村集体所有土地流转 城镇化过程中的农村集体所有土地流转主要包括两个部分： 1.农用地的流转。在我国很多地区，随着城镇化深入，大部分劳动力已转移到第二、第三产业的农户，而由于劳动力缺乏，无法顾及土地耕作，只能粗放经营，甚至干脆撂荒。而那些专心于土地的种田能手却又苦于自家承包地太少，无法满足其耕种需求，于是农户之间就开始以低偿或无偿的形式进行土地使用权的转让。随着市场化改革的推进，农村经济进一步发展，农业土地资源日益减少与土地撂荒的矛盾进一步加剧。为了完善土地产权，保护农民的土地承包权，同时保护农业
12、的可持续发展，我国政府提出农地承包期延长 30 年不变。这一规定赋予承包经营权从占有、使用、收益和有条件处分等多项权能，以行使一种直接管理和支配权。它为土地流转创造了有利的条件。 2.在农村城镇化建设中，农村建设用地的流转日益突出。一方面，小城镇建设用地供不应求；另一方面，大量的农村非农用地被闲置或低效利用。这些被闲置或低效利用的农村建设用地主要由三部分组成：一是宅基地；二是不少效益很差的企事业单位仍占有大面积的土地，其利用率极低，有些甚至荒芜废弃；三是在新开发的镇区常常出现的“征而不用，多征少用”等粗放用地现象，如由于仓促上马、经费不足而遗留的“烂尾工程” ，以及一些由于管理、质量等多方面的
13、原因在市场竞争中破产倒闭的企业，也占有大量的土地而不能得到充分利用。因此存在对农村建设用地流转的潜在市场。 （二）农村集体土地合理流转在城镇化过程中的作用 1.通过合理的土地流转可以为农村城镇化建设提供土地条件，把那些闲置或利用效率不高的土地，通过租赁、转让、出让或股份合作等方式流转出来并加以集约利用，这对于弥补国有土地供应不足、缓解城镇化建设中土地供求矛盾，具有十分重要的意义。 2.合理的土地流转为农村城镇化建设提供部分资金，在保持土地所有权性质不变的前提下，通过一定的方式把这些闲置或低效利用的土地转让出来，占有者可以从中获得一笔可观的经济收入，从而在一定程度上帮助农民、城镇居民或企事业单位
14、摆脱经济的困扰，促进自身的发展，或者把这部分资金投入到新的城镇建设项目中去。 3.农村集体土地流转可以减少城镇建设对耕地的占用，节约土地资源，盘活存量土地，为城镇居民和乡镇企业的生产、发展提供充足的生活保障和原材料供应。我国对土地的管理实行严格的用途管制和行政审批制度，其根本目的就是保护耕地，促进土地资源充分、有效的利用。土地流转可以使已破产或面临破产的企业、已经撤并的事业单位、闲置或低效利用的土地、居民闲置的宅基地，通过出租、转让、出让、股份合作、联营等方式进行流转，供给急需土地的企事业单位，或用于城镇基础设施建设和公共设施建设。这样，既减少了农村城镇化建设对耕地的占用，节约了土地资源，又盘
15、活了存量土地，促进了土地的合理利用，从而使农村通过十分有限的土地资源为城镇居民和企事业单位提供充裕的生活保障和原材料供应。 4.农村集体土地流转可以扩大土地经营规模，促进农村劳动力转移，推进农业产业化进程，从而促进农村城镇化建设。一方面，农业产业化经营可以提高农业生产效率，把农村劳动力从土地的束缚中解放出来，减少农村劳动力转移的成本支出，为农村剩余劳动力转移提供便利、创造条件，从而实现人口城镇化的目的。另一方面，农业产业化经营延长了农业产业链，促进了与农业具有高关联度的农产品加工和农村服务业的发展，促进龙头企业等中介组织的成长与进步，使农业产业化与农村城镇化齐头并进，为农村劳动力实现产业转移与空间转移的统一打下了坚实的基础。 参考文献： 1王睿.城镇化与中国农村土地产权制度改革J.中共中央党校学报，2013（2） 2安虎森，刘军辉.农村土地产权制度改革与城镇化J.甘肃社会科学，2013（3） 3刘成玉.中国土地产权制度特征及其效率分析J.华东经济管理，2013（5） 4王湃.我国城市土地产权制度的问题与对策J.特区经济，2013（7） 5谢欣.土地产权制度缺失、多功能性保障与土地流转困境J.甘肃金融，2013（5） 作者简介： 高军（1976.9-） ，男，湖北鄂州人，研究方向：地产咨询、策划、代理及土地评估等。
