1、本科毕业论文设计届论文题目论我国公共治理中公民角色的转化所在学院法学院专业班级公共事业管理学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日摘要随着社会主义民主政治的发展，政府对治理理念越来越重视，我国公民权利意识日渐成熟，公共治理中的公民角色也有所转变。由于公民自身因素以及外部因素，如权威型决策惯性、出于对参与成本的考虑等因素的影响，现阶段的公民参与角色存在“顾客型”和“治理型”公民并存的特征。在对目前存在的公民参与形式的分析中，总结得到公民参与机制存在参与范围有限、政府主导居多，参与代表性不足，公民参与意识与能力不足，参与机制供给不足等制度障碍。针对上述存在的问题，本文提出以下政策建议第一，建立参与式
2、的政府回应模式；其次，建立通畅的利益表达渠道和完善利益协调机制；再者，参与方式选择优化，拓展参与的广度与深度，以及培养积极公民。关键词公民参与；制度障碍；回应模式；积极公民ABSTRACTWITHTHEDEVELOPMENTOFSOCIALISTDEMOCRACY,THEGOVERNMENTHASTAKENMOREANDMOREATTENTIONTOTHECONCEPTOFGOVERNANCEANDAMONGOURCITIZENS,THECIVICRIGHTSHASBEENMATURINGTHESEDAYS,THEIRROLESINPUBLICGOVERNANCEHASALSOBEENCHAN
3、GEDSINCETHEOWNFACTORSANDEXTERNALFACTORSOFCITIZENS,SUCHASTHEAUTHORITATIVEDECISIONMAKINGINERTIAANDTHECONSIDERATIONSOFTHEPARTICIPATIONCOSTANDSOONINFLUENCEDBYTHESEFACTORSNOWADAYS,THEROLEOFCITIZENPARTICIPATIONHASTHECHARACTERISTICSOFBOTH“CUSTOMERTYPE“ANDGOVERNANCEMODEL“UNDERTHEANALYSISOFTHEEXISTINGFORMSOF
4、CITIZENPARTICIPATION,WECOULDSUMMARIZEDTHATTHECITIZENPARTICIPATIONMECHANISMHASITSDISADVANTAGESSUCHASTHELIMITEDSCOPEOFPARTICIPATIONRANGE,GOVERNMENTLEDMAJORITY,THELACKOFREPRESENTATION,THELACKOFCITIZENSPARTICIPATIONAWARENESSANDTHELACKOFPARTICIPATORYMECHANISMSFORTHESUPPLYOFINSTITUTIONALBARRIERSFOCUSONTHE
5、ISSUESABOVE,THISPAPERPROPOSESTHEFOLLOWINGPOLICYRECOMMENDATIONSTHEESTABLISHMENTOFPARTICIPATORYGOVERNMENTRESPONSEMODEL,THEFORMATIONOFPUBLICPOLICYPUBLIC“INPUT“,“OUTPUT“TWOWAYCHANNEL,WHILEBUILDINGTHEPARTYSYSTEMLEDTOTHEPRACTICEOFTHEGOVERNMENTTORESPONDTOSYSTEMMODETWOESTABLISHCLEARCHANNELSOFEXPRESSIONANDTH
6、EINTERESTSOFTHEINTERESTSOFIMPROVINGTHECOORDINATIONMECHANISMTOENSURETHEINTERESTSOFTHEPATTERNOFDYNAMICBALANCE,COORDINATIONOFINTERESTSOFVARIOUSGROUPSTHREEPARTICIPATIONOPTIONSTOOPTIMIZEANDEXPANDTHEBREADTHANDDEPTHOFPARTICIPATIONISNOTONLYBENEFICIALTOTHEGOVERNMENTSMANAGEMENTCHANGESTOACHIEVETHEGOVERNMENTSPU
7、BLICDEMOCRATICANDSCIENTIFICDECISIONMAKING,BUTALSOTOPROMOTEPOLITICALCIVILIZATIONANDPOLITICALDEMOCRATIZATIONPROCESSFOURTH,DEVELOPACTIVECITIZENSHIP,TOGUIDETHEFORMATIONOFTHESENSEOFPARTICIPATIONOFCITIZENS,WHILEIMPROVINGCITIZENPARTICIPATIONINCOMMUNITYSELFGOVERNMENTINTHEACTUALABILITYTOPARTICIPATEKEYWORDSCI
8、TIZENPARTICIPATION；INSTITUTIONALBARRIERS；RESPONSEMODEL；ACTIVECITIZEN目录引言1一、公共治理中公民角色的现状分析1二、治理型公民的参与形式3（一）以获取信息为目的的公民参与3（二）以增进政策接受性为目标的公民参与5三、治理型公民参与的制度障碍5（一）参与范围有限与政府主导居多6（二）参与代表性不足6（三）公民参与的意识与能力不足7（四）参与制度供给不足9四、公共治理中公民角色转化的政策建议10（一）建立参与式的政府回应模式10（二）建立通畅的利益表达渠道和完善利益协调机制12（三）参与方式选择优化，拓展参与的广度与深度13（四）
9、培养积极公民13参考文献1622论我国公共治理中公民角色的转化引言公民参与是指公民或社团组织在公共管理者制定和执行公共政策或管理公共事务的过程中，以一定的方式和途径向公共管理者发表观点、表达愿望、提出要求，以影响公共政策和公共事务结果的行为。它作为国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，也是公民进入公共领域、参与治理、对公共政策施加影响的基本途径。改革开放30多年来，公民社会的兴起与发展对社会政治和经济生活方面产生了重大影响，推动了社会善治的发展。民主行政的理念就集中地体现为公民直接参与公共行政，并逐渐发展成为公民与政府合作的互动共治模式。因此，公民参与具有重要意义。但是真正建立起完善的政府
10、与公民的共治关系、培养独立的“治理型”公民不可能一蹴而就，实践中受到了诸多因素影响，也面临着困境。近年来，随着公民权利意识的不断提升，“治理”、“善治”理念继续成为热点。本文在对已有的一些理论著作和文献的梳理后，拟探索如下问题公民权利意识对推进公共治理理念的现实意义；公民参与公共决策所存在的利弊及困境；公民在公共治理中角色转变的必要性；“善治”理论与公民参与程度的相关性。可以看出，虽然在我国政府的积极推动下，公民参与的途径和范围比以往有了很大的扩展，但在公共治理的政策环境、公民自身、参与机制等方面还存在许多制约因素。一、公共治理中公民角色的现状分析公共治理是公共权力向社会的一种回归，强调的是政
11、府与公民社会之间的一种良好合作关系。1这就意味着，公共治理的实现是推进民主的过程，同时也是实现“善治”的必经之路。公共治理理论主张公民对整个治理过程的全面参与，是对“顾客型”公民意识的摒弃，转而支持“治理型”公民。公民参与公共政策，需要通过合法的途径与方式，以政策主体和客体双重身份直接（或间接）参与和影响公共政策，来表达自身利益和意愿的公民增值行为及其过程。2顾客所拥有的权利就是在产品投放市场之后，以是否选择这件产品来表达自己对该产品的看法，完全是一种被动的选择权。所以“顾客型”公民的定义，就是意味着公民与政府的关系是一种被动的交易关系，只能从所提供的备选方案、选定人员中投其所好，极少有积极1
12、党秀云论公民社会在公共治理中的正当角色，载教学与研究2006年第9期，第47页。2杨志我国公民参与公共政策的现状及其路径选择，载理论学刊2006年第7期，第90页。2的过程参与行为，因此不是完全意义上的共治关系。但是这种不参与政策制定的“顾客型”公民可以减少对政策质量的威胁减少由于公民对政策质量标准中包含的知识和常识的不理解而对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑的可能性；降低公民参与公共项目运作的成本；避免公民参与对改革、创新的阻滞；避免追求特定群体的公民利益而缺失更广泛的公共利益。3然而，“顾客型”公民旨在强调政府对公民需求的回应，却忽视了公民对政府治理过程的参与，存在“公共性”缺失
13、等一些固有的缺陷和问题。针对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大，从而产生“治理型”公民角色，强调公民的权利意识。所谓“民本”思想，指的就是政府一切工作都是以满足公民的利益为出发点和最终归宿，这就意味着由公民的需求决定政府的工作内容，而不是政府可以提供什么，公民就得接受什么。面临这样一种定位，作为公民，一方面具有公共精神和公共意识；另一方面，积极参与政治生活、又承担相应的政治责任，在政治生活中既有主动的参与、也有被动的服从。而“治理型”公民，则更应该突出参与公共治理的积极性。改革开放以来，随着中国经济发展、政治民主化改革的深化，为保障公民参与，我
14、国出现了许多公共参与的制度，但由于部分制度的具体规范不清、参与渠道不畅通，或缺少可操作性、参与效果不能落实，挫伤了民众的参与热情。这也说明在公民维权意识日益强烈的同时，相当数量的民众仍然缺乏公民权利意识和公共意识。而权威型的决策惯性与权力本位意识让部分政府官员不重视平等沟通，导致公民参与受阻。同时鉴于我国公共参与正处于发展阶段，部分公民的参与主动性、自觉性不高，对相关法律政策不够了解，欠缺理解沟通心态，盲目从众，参与能力与素质尚待提高，另外公众对参与缺乏热情，积极的公众参与有时由私人利益驱动的，参与中的公共性也突显不足。具有专业优势、组织力量的公民社会的兴起与发展虽为基层民主奠定了组织基础，但
15、由于公民社会起步较晚，在资金、人员、活动等方面受到诸多限制，组织公共参与的经验和技术有限，因此参与过程中难免缺乏合作与妥协，对抗性质较强，从而恶化了民众与政府之间的信任关系。4总的来说，我国公民参与逐渐由被动转向主动，非理性转向理性，但由于传统“官本位”思想根深蒂固，公民权利意识不够成熟，制度不够健全，因此公共治理中公民角色呈现出“顾客型”公民与“治理型”公民并存的特征。53美约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与，孙珀瑛译，中国人民大学出版社，2010年版，第19页。4邹东涛公共参与手册参与改变命运，社会科学文献出版社，2009年版，第9页。5谭爽、胡象明论我国公共治理中公民角色的多元并存与转
16、化，载南京社会科学2010年第5期，3公民角色呈现这一特征，究其原因，大致是由公民自身因素及政策环境外部因素两方面共同作用所导致的。首先，知识储备的限制影响公民参与政治生活的深度。由于普通公民对政策质量标准中的专业知识的欠缺，使得他们不宜参与到政策制定环节，而比较适合于在政策制定之后，借助专家的专业判断做出选择。其次，有效的公民参与还需要具备一定的参与能力，主要包括沟通能力、理解能力、学习能力。较强的参与能力能够让公民参与政策过程，理解政策过程和政策决策的方式以及在参与中进一步培养提升自己的参与能力。此外，自上而下的权威型决策惯性导致了公共政策由政策制定者制定后再流向公众，不存在影响力的逆向流
17、动。自上而下的命令形式，是一种不受公民需要影响的静态僵化结构，它满足了控制的目的，把公民当作是参与方式的被动接受者，而对何种方式的采用权仍掌握在决策者手中。在决策者看来，“在公共政策过程中，参与的角色越多，期望发挥作用的人就越多。公共决策的公民参与者增加势必迫使相关的项目运作成本攀升。”6诚然，公民参与不仅导致成本的增加，同时也会拖延政策制定的时间，导致效率的降低。从目前看来，投票选举、听证、信访等是公民参与的主要方式，而这些方式远离程序化、组织化、标准化，使得公民参与成为政策过程中可有可无的环节，造成公民参与积极性降低，参与愿望难以实现，损害社会资本的投资效益。二、治理型公民的参与形式公民参
18、与的形式取决于对政策质量和政策接受性的期望程度。对政策质量期望高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度就小，需要削弱公民参与的程度，因为一般公民不是特定领域的专家；而对那些政策接受性期望越高的，则需要大量吸纳公民参与，在过程中进行适当的决策权力分享。如果两种需要都很重要时，就要求找到公民参与强弱程度的平衡点。7由此，将公民参与大致分为以获取信息为目的的公民参与、以增进政策接受性为目标的公民参与两类。（一）以获取信息为目的的公民参与1关键公众接触法根据托马斯的理论，关键公众接触法是就特定的政策问题向公众中的“关键人物”，一第39页。6美约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与，孙珀瑛译，中国人民大学出
19、版社，2010年版，第19页。7美约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与，孙珀瑛译，中国人民大学出版社，2010年版，第19页。4般是有组织团体的领导人，征询建议的一种方法。关键公众接触法的参与目的明确、参与范围小、信息沟通点比较集中、便于操作，有利于政府决策的科学化，在兼顾效率的同时，促进了政策制定的民主化，也有利于公民参与的有序化。但由于参与对象大多来自民间精英，且代表了有组织的集团利益。这样，代表性会有所欠缺，尤其是那些没有组织起来的分散的公民利益难以表达。接触人大代表及领导干部。如市长热线、市长接待日之类的活动，也纳入关键公众接触法范畴，这些活动都可以适时收集民情民意。2民意调查民意调查
20、是社会科学研究常用的一种调查研究方法，这种方法是针对特定的公共问题，以随机抽样的方法，选取具有代表性的样本，借助预先拟定好的问卷题目来征询民众对于这些问题的认知或看法。民意调查也是政府发起的公民参与方式，具有反映社情民意、监督社会环境、引导社会舆论、辅助公共决策以及充实传播内容等功能。党的十六大报告指出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度。”2008年起，中组部委托国家统计局，在全国31个省市区和中央国家机关、中央企事业单位开展组织工作满意度调查。组织工作满意度民意调查采取抽样问卷调查的方式，在中央机关、省
21、、市、县、乡、村各层次的干部和群众中抽取近8万人开展调查。第一次调查已于2008年7月开始组织实施。8对于民意调查这种形式，接受其调查的公民范围比关键公众接触法要广，更具有一定的代表性，可以较广泛地反映公民的态度。但由于存在着沟通上的单向性和单层次性，所以，公民进一步表达意见，深入参与的机会较少。3公民发起的主动接触主动接触是指公民针对自己关注的公共问题向有关政府部门机构反映情况、寻求咨询或提出要求、建议的一种方式。信访制度就是一种较为常见的公民发起的主动接触。公共治理模式下的信访制度不仅将公民政治参与进行制度化和程序化，而且还有效拓宽公民参与政治、参与公共事务管理的途径。虽然这种方式，能够由
22、公民主动指出政府工作存在的问题，推动政府工作，但问题引起政府充分注意需要一定的时间，而且鉴于反映问题的主体缺乏代表性，反映的问题往往被忽视，使公民参与范围受限。同时，信访工作中存在潜规则，“销8邹东涛公共参与手册参与改变命运，社会科学文献出版社，2009年版，第19页。5账”、“销号”等情况普遍存在，导致公民通过信访途径维权举步维艰。（二）以增进政策接受性为目标的公民参与1公民听证会听证制度是公共组织特别是政府组织在做出直接涉及公众或公民利益的决策时，听取利害关系人、社会各方提供发表意见，对特定事项进行质证、辩驳的一种必要的规范的公共决策咨询机制。将听证获取的信息反馈至公共管理者或政府部门，为
23、行政决策、立法、司法提供决策信息基础，不仅能提高公共决策的技术和水平，而且可以将各利益方的矛盾与冲突纳入秩序范围之内，促进政治沟通，消除政府、公民和其他利益团体的隔阂，缩短政府与公民之间的距离。听证会不应仅仅是一种信息咨询的非正式听证，随着司法听证的广泛应用和不断发展，公共决策领域针对科学化和民主化的要求，听证应该作为一项公众参与的决策制度，应该发挥听证制度应有的功能。1996年，以行政处罚法为契机，我国首次以法律的形式确立了听证制度。此后，又在价格法、立法法、行政许可法中规定了听证制度。2咨询委员会咨询委员会由立法或行政机构发起，但不从属于任何行政机关和企业，是非政府、非企业、非营利性机构，
24、并由他们任命一定数目的政府官员、利益集团代表以及专业技术人员，由这些人对立法或行政机构负责制定的政策、施行的管理活动提供咨询、建议和论证，以保证政策的合法性、合理性和有效性。听证会和咨询委员会对参与者代表性的均衡度要求很高，否则难以保证弱势群体的意见表达，使这种参与有可能被强势群体所主宰。3协商民主协商民主通过公民在公共决策过程中就公共问题进行充分地协商和交流，以实现相互之间的妥协，达至理性立法和公民自治。随着民间的集体协商的模式被运用到政治国家的领域，协商民主成为了一种民主治理的模式，认为国家和社会的治理应当扩大公众的参与，使决策的过程和结果更多地体现人民的意志。近几年来，中国基层出现了不少
25、民主政治的制度创新，其中浙江省温岭市的“民主恳谈会”将商议式民主带进基层民众的政治生活中，被有关机构评为“中国地方制度创新”奖。9三、治理型公民参与的制度障碍9郎友兴商议式民主与中国的地方经验浙江省温岭市的“民主恳谈会”，载自协商民主，人民出版社，2010年版，第267页。6公共政策过程的公众参与可以实现公民的政治权利，也是公共决策科学化、民主化的重要体现。10随着行政民主和政治民主的逐步推进，我国公民参与公共政策取得了一定进展，这种进程在近年来尤为突出。但政治参与蓝皮书经过综合评估，认为中国当前的公民政治参与处于中等水平，即如果以5分作为评估标准，目前的得分为2115分。11这也看出，由于历
26、史的遗留原因以及现实体制等方面的问题，公民参与特别是治理型公民参与仍然存在诸多制度方面的障碍。（一）参与范围有限与政府主导居多公民参与是一个完整的系统过程。公共治理旨在抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，强调政府与公民社会的良好合作，主张公民对公共治理整个流程（治理决策制定与评估治理决策公布治理过程监督治理结果反馈）的全面参与。12“政府可以很好地去处理公众对服务质量不佳的抱怨，却难以在方案设计上让公民参与”，在现存的公民参与实践中，有相当一部分是事后处理而不是对政府管理的事前控制。13在实际的公民参与制度中，无论是政务公开、民意反馈，还是政府回应，大多都以政府为主导，表现为政府动员、劝导，公民
27、被动参与的情况较为普遍，提供给公民参与的项目也往往是已形成的方案或已做出决定的情况较多。政府作为公共管理的主体，处于管理的中心位置，组织、领导公民参与，因此在选择形式上具有绝对的裁量权。这就使得公民参与的范围小，主要局限于对行政文件的公布、行政信息的披露、重大事项的公示、行政决策前期的听证、调研等方面，主动参与的机会也普遍偏少。（二）参与代表性不足公民参与的目的是为了满足公民的需求，实际操作中，出于对成本和效率的要求，公共管理者不可能将所有的相关公众集中起来对特定公共问题进行讨论、研究，因此就有了公民代表的必要，同时也对选取具有代表性的相关公众代表提出了要求。但在实际的实践过程中，由于受到经济
28、状况、个人能力兴趣、时间等诸多因素的限制，参与的公民或组织并不能很好地代表未参与群体对政府管理的利益诉求。在公共治理的过程中，确定相关公众是解决公共问题至关重要的一个环节。10刘丽霞论公共政策过程的公众参与，HTTP/THEORYGMWCN/201101/21/CONTENT_1559197HTM，2012年2月14日最后访问。11数据来源蓝皮书当前中国公民政治参与处于中等水平，HTTP/POLITICSGMWCN/201106/27/CONTENT_2145262HTM，2012年1月18日最后访问。12谭爽、胡象明论我国公共治理中公民角色的多元并存与转化，载南京社会科学2010年第5期，第
29、39页。13美B盖伊彼得斯政府未来的治理模式，吴爱明译，中国人民大学出版社，2003年版，第75页。7在常见的情况中，解决公共问题所涉及到的相关公众不仅包括有组织的团体，还包括零散的无组织公众。对于有组织的社团，其代表往往是社团中的领导者。但社团领导人常常只能接收到组织的优势信息，表达战略需求，无法听到组织内底层大多数成员的心声，也就不具备很强的代表性。对于无组织的公民，虽选举有各地人民代表，但代表们都是社会各界的精英，很少有机会接触到底层人群，特别是弱势群体，代表性不强。但所谓良政，就是要保持精英政治和平民政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力。14就目前来看，政治天平存在向
30、精英政治方向倾斜的倾向，表现出更多的精英决策，平民团队则由于政治参与和利益表达途径不畅，使得大众决策的声音较弱。权力精英，特别是领导人较容易在决策过程中融入个人的价值观念或行为方式。在当代中国，由于社会结构分化的程度较低，社会利益的表达与综合并非由社会结构承担，而是由权力精英通过分析、研究，将社会利益输入到公共政策中去。这样的形式就导致决策体系外部的社会结构无法输入利益要求，只能实现内部精英的输入，限制了公民的参与权限，使我国公民参与常常表现为一种间接的参与。公众的参与热情和信任感逐渐削弱，2011年6月，东莞物价局举办的水价调价听证会,竟然无人报名,引起舆论哗然一时。15而为避免无人听证，“
31、听证哥”、“听证帝”就此应运而生37岁的听证代表石爱伟，在过去7年来，已经在长沙参加了至少17次听证会，获“听证哥”封号，其代表性也值得怀疑。（三）公民参与的意识与能力不足1公民的理性参与意识不足公民参与作为一种政治行为，为普通公民争取、实现和维护自身利益，自觉依据宪法和法律，通过一定的方法和途径参与国家政治生活，是实现公民权利、保障人民主权的重要形式，也是衡量政治系统中民主化程度的标尺，当然离不开参与意识的驱动。这种参与意识可以定义为，对政治生活各个方面进行政治参与的过程中，自发的一种心理意识，主要表现为人民对国家政治的态度、兴趣、信念等，在深层次上影响着公民参与的质量。公民参与是公民意识的
32、直接体现。因为普通公民本身并不是公共事务的直接管理者，各国均存在不同程度的参与意识冷漠现象，而我国公民由于受传统“官本位”思想和行政权力制约的影响，参与意识的冷漠程度较深。现实生活中，公民习惯于听从政府的领导和管理，把维护自身利益的希望寄托于政府，对其具有依赖性。当利益受到侵害时，首先选择等待政14许耀桐、刘晓洲2011年，学术界新论点要览（一），HTTP/THEORYGMWCN/201112/26/CONTENT_3256722_3HTM，2012年1月18日最后访问。15易艳刚动车事故后，公民精神更应“常态化”，HTTP/GUANCHAGMWCN/201107/27/CONTENT_235
33、2010HTM，2012年1月18日最后访问。8府处理，对处理不满意时，公民更多的表现为不满情绪的发泄，较少涉及理性的建议或针对性的参与，个别的情况下，有公民采取直接的行动进行利益的表达。从实际情况来看，我国公民的参与行为大多属于动员型参与，投票率高的现象大多是行政影响的结果，而主动参与的成分较少。2公民参与缺乏利益动力机制伴随着市场经济的发展，追求个体利益最大化的价值倾向受到肯定，人们缺乏时间和精力去关注政府管理的方式和发展，对于公共行为的利益维护考虑较少，因此存在参与上的“搭便车”现象。从“经济人”假设出发，公民个人的理性会导致公民全体的无理性，集团或组织的规模越大、人员越多，人们为实现集
34、体利益而采取统一行为的可能性就越小，参与的动力就越分散。16在市场经济条件下，政府同样作为“经济人”，有自己独立的“自利性”利益取向。这种自利性倾向的存在，是导致政府公共决策民主化动力不足的重要原因。政府公共决策的“自利性”，使得决策者往往脱离群众，不依决策程序的安排进行，严重阻碍了政府公共决策的民主化进程。从理论上说，解决公共政策问题应该是由公共利益导向的，而公民参与是确保公共政策公共利益取向的内在要求。17但在公共参与的实践中，公民参与却不一定代表着公共利益。“参与者经常代表的是现存有组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。”183公民参与经验不足、能力有限公民参与能
35、力不足，追溯其源，是由于我国政治教育重政治忠诚，而轻参政议政意识、能力的培养模式所导致的。另外，我国由于长期受政府权力主导模式的影响，习惯于依赖政府的指挥和对各种管理的决定，公民主动参与的实践机会有限，行政力量在公共治理方面占据绝大部分空间，削弱了公民参与的力量，也打击了公民参与的积极性，参与次数愈发减少，经验也愈难积累。同时，加之公民自身素质的缺乏，对政府政策信息掌握的不全面，理解的偏差等原因，使得实践中公民参与的能力与参与要求不符，最终导致参与效率低下，反而对政府治理造成了负面影响，参与意愿与参与效果背道而驰。16张存公共选择理论视角下的公民参与，载西北农林科技大学学报2007年1月，第7
36、1页。17王洛忠我国转型期公共政策过程中的公民参与研究，载中国行政管理2005年第8期，第86页。18美约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与，孙珀瑛译，中国人民大学出版社，2010年版，第18页。9（四）参与制度供给不足1政府提供的参与机制不完善公民参与机制目前以选举、职代会、村民自治、社区自治、公民监督、电子政府等形式存在。许多地方政府选举存在“走过场”现象，缺乏竞争机制，选民在不了解被选举人的情况下进行投票，使得一些地方政府的选举不能真正体现选民的意图，导致相当数量的公民参与热情受挫。职代会、村民自治虽为广大群众提供了参与机会，但由于这类群众组织的力量有限，对政府的公共管理所产生的影响很小
37、。基层群众自治组织，如社区自治，没能处理好党组织、行政组织与自治组织的关系，往往使得党政组织代替自治组织发挥参与作用，失去了“民主自治”的意义。而在公民监督方面，由于公民与政府之间存在着信息不对称现象，公民监督效率低，成效不佳，电子政府的发展则“重宣传，轻民意”现象较为突出。另外，法律规定不明的情况扩大了行政自由裁量的空间。如立法法、行政许可法中均有规定公民参与形式，但从“应当”、“可以”的文字表述中可以看出，公民参与的方式未能成为政府的义务而存在，这就使得“座谈会”、“听证会”等形式可为，亦可不为。就当前公民参与的总体情况而言，虽然在参与的基本原则方面已有许多规定的，但针对操作程序、具体技术
38、层面的规定比较少，在参与的具体法律和机制方面也存在很多缺陷。19在探究我国各地服务型政府构建的实践中可以看出，地方政府更多地关注如何提高行政效率、降低行政成本以及规范行政行为，而对公民参与的重视和支持力度不够。另一方面，公民参与由完全出于政治或意识形态方面的动员型参与向主动型参与的转变，政府对日益高涨的公民参与还存在着不适应，使得公民参与的制度供给不足。2公民权利保障力不足导致参与难以真正实现公民参与的最根本问题其实可以归结为公民的权利问题。宪法第二章中规定了我国公民拥有选举权、监督权等基本权利，这是公民参与的法律依据。只有当知情权、选举权、监督权、决策权四权统一时，公民才能真正实现参与。而实
39、现了公民的参与权，使其有制度化和程序化的保障，才能实现政府与社会、公民的合作治理。中华人民共和国政府信息公开条例2007年4月颁布，已于2008年5月1日起实行，但在实践中，一些地方政府和部门信息不公开、选择性公开、虚假公开等现象依旧存在；地方政府信息公开的主动性和实效性仍有待提高；非政府组织在政府信息公开建设中的作用尚不明显；信息公开相关的法律规范和配套制度尚待完善等。我国的政府信息公开虽然取得了巨大的进步，出台了相应的行政法规，19王海峰地方公共服务型政府构建中公民参与的困境及对策，HTTP/THEORYPEOPLECOMCN/GB/17111361HTML，2011年12月25日最后访问
40、。10但一部行政法规的出台并不等于建立了政府信息公开制度，一项制度的建立需要的是相应多部法律、多套机制的配套实施。不能以为制定了政府信息公开条例就等于实现了透明政府。政府网站以提供公众生活、学习、工作的信息为主，提供行政办事服务的占少数，并且存在“空网站”、“死网站”的现象，公民很难获得充分和及时的信息，导致公民知情权难以运用，减少了公民参与的途径和渠道，公共政策的质量难以保证。同时，伴随着选举权难以充分发挥，监督权难以落实，决策权又缺乏前三者的支持，致使公民参与流于形式。大多数政府注重政府活动基本信息的介绍与宣传，处于一种单项发布静态信息的状态，仍停留在告知阶段。政务公开的内容有相当一部分是
41、公众不感兴趣的信息，而公众关注的问题，政府却没能完全公开，导致信息需求者和提供者之间的信息不对称现象，同时也存在一些负面消息的隐藏情况，致使公民正当权利诉求难以表达，政府相关信息难以传达，造成双方难以沟通的局面。另外，近年来兴起的电子政府形式，给公民提供了一个表达愿望、需求的平台，但也没能从单向互动中解脱出来。究其原因，可归为公民的心声、反馈零碎散乱，整理工作量大、统计难度大，使得管理员只能提供一些基本的回复、反馈，而不能负责到底，详细排解。四、公共治理中公民角色转化的政策建议针对上述限制公民参与存在的制度障碍，我国不仅要尽快建立、完善的参与机制，还要培养公民参与意识、提升公民参与能力，从政策
42、制度和公民自身两方面同时加强转化力度，促进公民角色转换，推进“善治”进程。（一）建立参与式的政府回应模式民主的政府必然是反映民意的政府，从本质上说，民主化的过程就是政府由传统的控制型和管理型政府向现代的回应型政府转变的过程。20李维等学者认为，“政府对于民众的要求有义务回应是民主的真谛，但是若这种要求的内容是会影响他人的自由或权利，政府就有责任拒绝这种要求。”政府公共决策的回应，是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的公共决策措施，公正、有效地实现公众的需求和利益的公共管理过程。21政府的回应体现了政府对公民的态度，直接影响公民参与的广度与深度，可分为三类职能型回应，即在行政管
43、理活动中，从本职工作出发，针对政府公共服务的内容，在力所能及的范围内予以解决或者给予答复；诉求型回应，即对于各种事件，以及民众所迫切解决的问题，政府及时应对、有效处理；责任型回应，反映了政府处理社会危机的能力，是对于社会管理过程中的一些重20李伟权政府回应论，中国社会科学出版社2005年版，第34页。21李伟权政府回应论，中国社会科学出版社2005年版，第78页。11要的新问题，一个负责任的政府理应进行政策创制和制度创新；超前型回应，是政府超越一般民众，以远见卓识对社会发展进行规划和采取预见性的管理措施。22直接民主要求公共政策的制定应当由全体公民参与讨论、发表意见并最终制定决策，属于卢梭所提
44、倡的公投式民主，有“输入”、“输出”两个方向。出于为人民节约成本谋福利的考虑，组成了政府，那么政府只有保持不断回应民众需要的状态，才能实现民主政治。而在运行实践性较强的间接民主机制中，往往发现公民对公共事务了解甚微，存在“理性的无知”，也就是一般民众在经过理性的计算后，认为自己在公共事务的参与过程中影响力微乎其微，因而丧失动机去认真完成民主政治中的一个理想公民所应当完成的义务。23在这种情况下，首先就应该通过公共决策公开来保证“输入”、“输出”双向渠道的畅通。公民参与公共政策必须遵循一定的制度路径，而其基础就是要建立“输入”、“输出”的系统机制。一般来讲，政务公开是一个单向的政策信息“输出”过
45、程，但是政府公共决策公开，不仅是向社会公开有关政府公共决策过程和结果的相关信息，更重要的是，它提供了一个公民可以了解有关信息并且能够参与其中发表意见、观点和看法的制度平台，24也就意味着它具有双向性，既包括“输出”，同时又具有“输入”功能。由于公民所拥有的基本权利上的知情权是政府信息公开的权力基础，也就是说，政府公共政策公开是保障公民知情权的前提。其次，公民还拥有公民参与体系中的动议权和监督权，政府公共政策公开是行使公民监督权的有效途径，也促成动议权的实现。因此为保障以上权利，政府公共决策的公开显得十分必要。其次，应该构建起具有回应功能的网络模式。政策网络其实是利害关系者与国家机关各部之间建立
46、例行化的一种互动模式，它通过对关心的议题进行沟通与协商，使得参与者的政策偏好被满足或是政策诉求获得重视，以增进彼此政策利益的一种机制。现阶段，我国利益多元化的趋势还不明显，政府的运作体系中以党为政治的核心，以政府作为政策网络的中心，政策利害关系人并没有形成强势的政策相关影响力量。25但多元化的趋势是必然的，因此，我国政府必须对此趋势有所准备。我国目前运作的政府政策决策机制正在逐步适应新形势下的政策网络系统，在应对多元化网络的转变22王周卢公众参与的理论与实践，法律出版社2011年版，第83页。23李伟权政府回应论，中国社会科学出版社2005年版，第53页。24石路当代中国政府公共决策中的公民参
47、与问题研究，华东师范大学2007年博士学位论文，第156页，中国期刊网。25李伟权政府回应论，中国社会科学出版社2005年版，第281页。12中能够更好地形成政府决策的回应型机制。形成网络模式，不仅能够增加灵活性，而且可以通过利用网络成员的参与，提高问题反应速度，缩短反应时间。同时，应该建设以党政系统为主导的政府回应体系模式。由于我国政党体系的特殊性，我国的政府回应，实际上也可以归结为党政系统主导的决策参与和回应。作为执政党的共产党，政治地位不可动摇，借此应该使其本身成为最大的回应型组织，主导整个政府回应系统，这个政治性回应系统必须面对社会性回应系统的要求，从而成为社会性的回应网络，并以此推动
48、回应型政府的发展。综合来说，就是在公共治理中建立起具有“建言回应”、“引导回应”、“维权回应”三大结构的政府回应模式，即在政策问题提出时，有能表达公民自己的利益诉求，提出政策主张；有关部门主动要求公民参与政策过程，听取政策建议，完善政策；利益受损时，公民能够反映要求，维护自身权益。26（二）建立通畅的利益表达渠道和完善利益协调机制政治过程是一种生活方式，只要一个公民有充分的刺激，他就能够像学习其他社会知识一样，很快掌握其中的技巧，而成为一个熟练的政治参与者。利益是最重要的决定因素。27公民为实现切身利益而追求公共决策的公共性，尤其注重与自身利益相关的政府决策，因而有足够的参与动力，并希望在参与
49、中表达自己的意愿和观点。处于社会全面转型时期的我国，社会分化和结构分层等都表示着不同利益群体的利益并不总是可以协调的，利益冲突在这个阶段往往是不可避免的，但也不能对冲突搁置不理，导致冲突加剧。在接收到利益冲突信息后，政府的反应过慢，延误冲突处理时机，影响处理效果。这种结果，一方面是由于利益表达渠道不畅，另一方面则是因为利益协调机制不够健全，两者共同作用，造成了相对人的利益受损。从“公民追求利益和行使政治权力是一个连续的过程”这个角度看，为了使利益格局保持动态平衡，应该均衡不同利益群体的力量，使弱小的声音也能被决策者听到。帮助、引导弱势群体的利益表达，规范强势群体的利益表达，在顺应社会分层的同时，平衡各群体的利益表达，实现利益表达方式正规化；建立健全多种公众传媒的利益表达渠道，形成利益诉求表达网络，使表达渠道多样化；赋予利益维权组织权利和义务，着力培养权利表达团体，使利益表达组织合法化。2826霍海燕中国公民社会参与视角下的政策过程，HTTP/WWWNPOPSSCNGOVCN/GB/230168/230169/15619704HTML，2012年1月20日最后访问。27赵成根民主与公共决策研究，黑龙江人民出版社2002年版，第175页。28白志刚利益公平与社会和谐，中国社会出版社2008年版，第5963页。13利益协调机制的建设是一个系统的工程，它不仅包括利益
