1、国外公共行政改革的理论与实践 范文 国家行政学院教材办公室主任、教务部副主任 前言 大家好， 今天 我讲的题目是国外行政改革的理论与实践。 当今世界是一个紧密联系的整体，任何国家都不能离开世界这个整体而孤立的发展。面对经济全球化，公共行政改革已成为当代世界一股强劲的潮流，在公共行政改革的问题上，需要有宽广的世界眼光和辩证的战略思维。 正如 胡锦涛同志所指出的那样，深入研究和把握我们在长期实践中取得的规律性认识，借鉴国外行政管理的有益经验，拓宽视野，转变观念，创新思路， 才能 使行政管理体制改革更加富有成效。认真研究当 代国外，尤其是西方发达国家的政府改革的理论和实践，吸取其合理因素，抛弃其糟粕
2、，有助于深化我国的行政管理体制改革，建设服务型政府。 一、国外公共行政改革的基本理论 关于这个问题，我想讲三个方面：一、国外公共行政改革的基本理论。我想先谈谈，现代西方国家行政体制的理论基础与行政改革理论的产生。 （ 一）现代西方国家行政体制的理论基础与行政改革理论的产生 任何国家行政体制的建立都是与一定的社会经济基础和政治体制相联系的，但又受一定政治理念所指导。 1、现代西方国家行政体制的理论基础 现代西方国家的行政体制的形成可以说 有三层理论基础 。 （ 1）宏观理论基础 就是西方近代启蒙思想家的思想，也就是“天赋人权”、“社会契约”、“行政权与立 法权、司法权分立”。可以说宏观理论基础决
3、定了行政体制的价值取向， 这个思想， 主要体现在 卢梭、伏尔泰、洛克、孟德斯鸠等人的思想之中。 这种理论它认为人生而平等，人一经出生，就自然而然具有某些不可剥夺不可转让的权利，其中包括人的生命权，自由权，追求幸福的权利等。为了保障这些权利，人们才通过社会契约的方式来建立政府，政府的正当权力是经过被统治者的同意而产生的，由于权利具有扩张性，所以需要实行行政权，立法 权和司法权的分立。 马克思和恩格斯也曾经肯定了 这些法国启蒙思想家还有 其他 像英国等一些国家启蒙思想家的思想， 认为他们 在反对封建当中的一定的积极作用。 比如 马、恩曾经称洛克是这种自由思想的始祖，但同时，马克思 恩格斯也指出了这
4、个理论撇开了经济基础谈问题，并且忽视了国家政权 在历史上是阶级斗争的产物，是不全面的。 （ 2）中观理论基础 中观理论基础 就是威尔逊和古德诺的“政治 行政二分法”，也就是他们所讲的“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。像威尔逊，我们都知道，他是美国的第 28任总统，曾经在历史上 被 称为是美 国最有学问的总统之一。 1887 年，威尔逊发表了一篇文章，叫做行政学研究，被称为公共行政学的奠基之作，这个理论区分了行政和政治的其他部分，对政治官员和公务员的区分 奠定了一份基础。 （ 3）微观理论基础 现代西方国家的行政体制它还有一个微观的理论基础。这个微观理论基础，在很大程度上是马克思韦
5、伯的“科层制”，咱们有的学者也把它叫做“官僚制”理论。所谓“科层制”就是指具有层级节制的权利体系，照章办事的运行体制，非人格化的组织管理，合法的人事行政制度。这就是马克思韦伯所讲的“科层制”的一个基本内容。这个理论为西 方国家行政组织内部的机构设置，权利划分和运行规则奠定了一个理论基础。 还要提到的一个方面是 西方国家行政体制，在它的形成过程当中，也受到了其他政治文明的一些影响 。比如说我们中国的科举制， 科举制对于西方近代文官制度的产生 也产生了一定的影响作用， 有些西方学者也承认这一点，因为科举 制度里面 蕴含了 一种 很可贵的思想，就是考试面前人人平等。 因此有些国外的学者还认为 科举制
6、是我们中华古代文明的对人类做出的一个重要贡献。 2、西方国家行政体制的特点 西方国家的行政体制具有一系列的特点，除了刚刚 谈 到 的理论基础，那他还具有一系列鲜 明的特点。 第一， 从政治上看，受分权制、多党制、文官制等政治结构的影响，行政权最高权一般是由选举获胜的政党掌握，行政权为国家三种权力之一，为执行权。 第二，从经济上看，以私有制的市场经济为基础，行政权在一定程度上也负有经济调控，市场监督的职能，但与社会主义国家有明显不同。 第三 ，从文化上看，受传统的基督教“原罪”文化的影响。国家行政体制的设计与西方文化“人性恶”的假设有关 ， 假定“任何官员都有权利都有可能滥用权力”，从而注重分权
7、制衡。 第四， 从中央与地方政府的关系看，西方国家行政组织 的中央政权和地方政权 的 关系 在权限的划分、控制机制等方面与东方国家也是有差别的。一般来说，在西方的联邦制的国家当中，州政府的权力 是自身所固有的并不是来自中央政府的授权， 地方的县级政府一般来说也只接受州政府的领导。中央联邦政府一般来说无权直接的领导县政府，地方政府也不代表中央政府。所以一般来说地方政府的权力或者说自主权要大一些。 3、西方行政理论的发展阶段 理论来源于实践， 随着 社会实践的发展而发展的。自从西方公共行政学产生以来到现在，西方的行政理论主要经历了几个大的发展阶段，比如说最早的 是“传统的公共行政”阶段，第二个阶段
8、是“新公共行政 理论”阶段，第三个阶段是大家现在都讲的“新公共管理”阶段，这几年 还 出现 了 “新公共服务”和“治理理论”这样新的理论。 我们说当代西方行政 改革具有深刻的社会根源。西方的行政改革是一个持续的过程，从大的来讲，自罗斯福担任美国的第 32 任总统起，应该说西方的公共行政改革就开始了。罗斯福他有一句名言，就是“我们唯一所恐惧的就是恐惧本身” ， 他 有 一种开拓性的精神，尤其在美国经济遭受了重大挫折，经济危机以后，罗斯福就提出要搞新政，随之也提出要搞公共行政改革。 二十世纪三十年代到七十年代是西方公共行政改革的第一个大的阶段。 当 代的公共行政改革或者说现代的公共行政改革主要指的
9、从二十世纪七十年代末或者说八十年代初一直持续到现在，这个可以称得上现代的西方公共行政改革。 当代西方公共行政改革 最初主要是在 英国、美国、新西兰、澳大利亚等这些英语系国家，随后扩展到一些新兴的工业化国家，转型国家和发展中国家 ， 一直持续到现在。 现代的公共行政改革有一个起点、一个标志，英国 是 1979 年 撒切尔夫人 的上台 担任首相 ， 美国是 1981 年 里根上台担任美国总统。 从总体的上看，西方国家的公共行政改革可以区分为英语系国家 比较激进的改革 ，比如说包括英国、美国、新西兰 、澳大利亚等等，和欧洲大陆国家 渐进性质的改革， 包括像法国、德国、荷兰等一些国家这样两种类型。 4
10、、当代西方国家公共行政改革的原因 为什么西方的这些国家要进行公共行政改革呢？基本原因， 可以归纳为一句 ， 就是为了建立“信息时代的政府管理的理想模式”，但是具体来讲主要有以下这样几个原因： 第一个原因，主要是政府财政困难。由于政府机构膨胀，政府支出不 断 扩大，但收入有限，且推行“福利国家”，结果导致难以长期为继。这 是西方有些国家长期所出现政府财政困难这 的 原因 ，也 是改革的第一个原因。 第二个原因，政府工作效率低下，工作效 率没有私人企业效率高。这 是改革的一个重要原因。 第三个原因， 与古典公共行政理论 有关。西方的 近现代的行政体系的建立 有一个微观理论基础，就是马克思韦伯的“科
11、层制”原理，这个理论当然是有合理因素的，它代表了一个法制行政代替人制行政 的历程。但是马克思韦伯的 理论 等级森严，压抑一般公务员积极性，且公民参与程度也是比较低的 。所以 ，这也是改革的另外一个重要原因。 第四个原因 ， 政府寻租现象的存在，也就是部分公务员的腐败现象，总揽了市场经济的正常运行和发展。 第五个方面原因，新科技的要求。为了应对科技革命的挑战，信息社会的 到来，要求政府弱化和强化某一些功能和职能。有些功能是要弱化的，因为西方国家的传统政府理念就是有限政府，但是新时代的到来又要求有些职能是需要加强的，也就是说怎么样加快发展知识经济的问题。 （二）当代国外行政的主导理论：“新公共管理
12、”理论 下面我 介绍一下当代国外行政的主导理论：“新公共管理”理论。这个理论在发达国家有很大的 影响 ， 这 么 多年对世界其他国家也产生了显著的影响。 在 这个问题上我们要有一种哲学的思维。 为什么会产生新公共管理理论呢？从理论背景上看，西方公共行政改革的理论的演化与西方人本主义思潮相联系，与人性 、人本、人权、人道以及人的发展等人的问题有关系。 “新公共管理”的理论基础与西方的经济学和工商管理理论有。其中，公共选择理论是其重要的理论来源之一。公共选择理论 在西方的影响是比较大的，它的代表人物 是詹姆斯布坎南等人。 所谓的公共选择指的是指相对于市场个人选择而言的非市场集体决策。其理论的基本内
13、容是以人性的“理性经纪人”假定为分析手段，探讨在政治领域中“理性经济人”行为是如何决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的影响作用。 通俗 的讲，布坎南 认为不只经济方面有市场，政治方面也有市场，比如说官 员追求的是权利的最大化，但是选民追的是是社会福利的最大化 ， 交换的媒介是选 票。这就形成了政治领域的市场。这样一来，有些官员为了获取权利，就会搞政绩工程， 搞形象工程，所以就会导致政府的失败。 所以布坎南就得出一个结论，政府职能不是管的越多越好，政府职能是要收缩 的 ，因为政府与一般人想像的 不一样， 政府也是会犯错误的，有时甚至是会犯很大错误的。但是政府总是要承担职能的，不
14、可能政府什么都不管。那怎么办呢？“新公共管理”理论在这个基础上就给出了一系列的战略性的性能、设想。 新公共管理理论提出 ， 由于公共部门与民营部门在管理 上有共通性，民营部门在管理上更有效率，所以，要借用民营部门的管理模式来重新改造政府。 其基本观点，主要体现在十个方面：政府要掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争体制；注重目标使命而非形式主义；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而非不浪费；重预防而不是治疗；重参与与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制的调节而不是靠行政指令控制等。这就是所谓新公共管理的十大原则。这个理论的代表人物是美国学者奥斯本等人，现在他的
15、有些 著作像政府改革也翻译到我们国家来。这么多年 西方的公共行政改革 当中 的 主导理论就是新公共管理理论。 （三）“新公共服务”理论、“治理”理论对当代国外公共行政改革的影响 但是除此之外，这几年来，“新公共服务”理论、“治理”理论等理论思潮也对当代国外的公共行政改革起着越来越重要的影响作用。 这里面， 特别要讲的 是 20 世纪 90 年代以来，“新公共服务”理论和“治理”理论 。 这两 个思潮不仅在西方的发达国家，而且在新兴的工业化国家，转型国家和发展中国家也都影响越来越大。 1、“新公共服务”理论 什么 是“ 新公共服务 ” 理论？ 新公共服务理论的代表人物叫罗伯特邓哈特 ，他的代表作
16、是新公共服 务 。他的观点认为政府的主要职能是为公民进行主要服务。 “新公共服务”是 指 关于 公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。公共行政官员在管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点应该是建立一些明显具有完善的整合力和回应性的公共机构。这就是所谓的“新公共服务”理论。 2、“治理”理论及相应的“善治”理论 这几年还有一种理论影响也越来越大，这就是 “ 治理 “ 理论 ” 以及相应的 “ 善治 ” 理论。 （ 1）“治理”理论 “治理”是这几年在国际公共行政界一个很时髦的词，“ 治理 ” 理论的学者们认为， “治理”就是指政
17、府部门和非政府部门和公民个人等众多的公共管理主体彼此合作，共同管理公共事务的过程。 我们传统上认为 政府就是管制，或者说 是 管理，主体只是政府；但是治理就是不一样，治理管理的主体不仅有政府而且还有非政府组织、有公民个人等等。 （ 2）“善治”理论 什么叫善治呢？良好的治理就是善治。我先解释下治理和善治的概念 ， 能够明显看出来和我们传统的政府的理念的理解是有一定的差别的。这几年在我们国家公共行政理论界和实践界大家对 “什么叫善治” 这个问题也是比较关注的。 一般来说，西方国家的学者认 为善治包括十个因素，这十个因素 是指：参与，指的就是公民参与、法制、透明、回应性、共识、平等、效率、稳定、责
18、任和战略眼光 。 应该说这里边的一些理念这几年在我们国家也产生了显著的影响。 善治的理论，这 么 多年 在 欧盟国家应该说影响比较显著的。欧盟国家的有关机构这几年和中国在学术交流和合作方面进行了广泛的接触。比如说这几年我们国家的政府国家行政局和欧盟的一些学者连续几年召开中欧高层论坛 ， 研讨的一个重要课题 就是如何治理，如何善治，建设一个服务型政府 。 一些西方学者甚至认为，随着全球化的加剧，人类的政治生活正在发生重大变化 ，政治过程的重心正在从“统治”走向“治理”，从“善政”走向“善治”。这就是治理理论的基本内容。 二、国外行政改革的主要实践 接下来 讲第二大 点， 关于国外公共行政改革的主
19、要实践。第一个大问题我讲 了 国外公共行政改革的基本理论， 接下来我 讲在这个理论指导下西方国家是如何具体来搞公共行政改革的。国外尤其是西方国家的公共行政改革主要做法表现在以下几个方面： （一）政府职能转变 第一，在政府职能转变中，普遍调整了政府与企业的关 系，着重发挥宏观调控和综合协调职能，大力推进公共服务体系建设。 西方国家政府改革的第一个方面就是职能 的转变。它具体表现在三个方面： 1、 实行“政府卸载”与“规制改革” 其一，实行“政府卸载”与“规制改革”。主要措施是民营化、自由化和压缩政府的一些职能。比如说英国 在公共行政改革方面，在西方世界里面 是起带头作用的。作为英国政府 ，在 职
20、能转变当中， 首先 是搞民营化，他开始选择英国石油公司作为民营化的对象，后来这个民营化就涉及到钢铁、电力、汽车、通信、航空，甚至兵器和航天领域的 一些方面也实行了民营化。但是他们在搞民营化的时候还有一个 值得 注意的现象就是政府参股，政府通过参股形式对民营化的企业实行一定的影响作用，这个结果 在一定程度上改善了政府财政。 其二，就是放松了规制。以美国为典型，他以 减少 行政审批来提高企业的竞争力，对一些行业的价格进入和退出的控制全部 取消，使保存的规制或一些硬性的规定更具有弹性，降低了一些企业准入的门槛，此外还压缩了一些职能。西方国家长期搞福利国家，后果就导致政府财力不足。所以在改革当中他们也
21、砍掉了一些社会福利的项目，以减少政府的财政负担。 请大家注意 ，过去西方一些国家搞的这些福利叫社会福利，但是现在 叫劳动福利。比如说英国 的 劳动福利，就是提倡领取保障金的人在一定程度上也要参加公益劳动，也就是说你不仅仅 享受了权利，你还必须要履行一定的义务。 要说明的是， 在政府的职能转变当中，不都是放松规制，总的趋势是放松规制，使企业具有活力，但是也不都是减少职能，也有增加的职能，比如 为了 适应社会经济发展的需要，适应经济全球化的需要，有的也增加了一些职能，比如 这几年 西方国家普遍在环境保护方面强化了职能。另外一些特殊情况的发生，也导致西方国家职能在有些方面 的 加强 ， 比如美国9.
22、11 发生以后，美国就加强了对航天和高科技企业的兼顾。 2、推进公共服务体系建设 西方国家的政府职能的转变的第二个方面就是推进公共服务体系建设。发达国家的 公共服务体系建设可以分为三种类型：第一种类型是效率主导型， 以美国为代表；第二种类型 是公平主导型，以瑞典为代表，强调福利国家；第三种类型是混合型，以英国为代表。公共服务体系建设方面 需要强调的是一些新型工业化国家，比如说韩国、 新加坡；还有转型国家，比如俄罗斯；还有发展中国家，应该说他们的公共服务体系建设在政府职能转变当中都普遍的开始受到重视，而且也各有特色。 3、在发挥政府的公共服务职能是引入市场竞争机制 政府职能转变的第三个方面 是在
23、发挥政府的公共服务职能是引入市场竞争机制 ， 倡导顾客的导向 。 因为传统政府把提供公共服务的责任与生产责任这二者混同起来，结果导致了效率的低下。现在西方国家的政府改革在这方面动静是比较大的，虽然说提供公共服务的职能、责任仍然是政府，但是生产方面推向 了 市场。 主要 办法有： “合同外包”、“内部市场（模拟市场）”、“竞争招标”等等这样一些方式。 什么叫“合同外包”呢？它主要是解决政府与企业之间的关系，比如说环境卫生工作来讲，过去包括西方的一些大城市环卫工作都是政府有自己的环卫队，全部由政府包下来，但是结果效率很低下。现在通过改革以后就实行合同外包，服务的责任仍然是政府，但是具 体谁来搞，处
24、理垃圾等等这些工作实行招标，你公有机构可以来竞争，私有机构也可以来竞争，实行公开的竞争方式来承包。通过这些改革应该说效果是比较好的，无论是国外的实践，还是美国、法国的城市的垃圾处理这方面的工作来说，效率都有所提高，而且成本也有所降低。 另外公有机构之间的竞争问题，比如教育，在西方的一 些国家中央政府不管教育只有州一级政府和地方政府来管教育。那么怎 样调动不同学校的积极性呢？西方国家就 实行 了一种教育凭单制，就是政府给一些有价凭单，比如说一张凭单就是一张交学费的单子，可以有1000 美元或者 2000 美元， 给了中下层的学生以后，自己可以去选择在不同的公立学校， 公立学校过去效率比较低，教学
25、质量也比较低， 这样一来大家要得到生源就必须竞争，所以公有机构之间也要实行竞争，不仅公有机构和民营机构进行竞争。所以通过公共行政改革 的这些具体的办法，“合同外包”、“内部市场”等 在一定程度上既调动了民营机构的参与的积极性，也调动了公有机构效率的提高。 在这方面，像“内部市场”、“凭单制”在医疗方面在西方国家也是比较显著的。西方国家有的国 家公费医疗的覆盖面是比较广的，过去 是政府的医疗经费直接拨给 大医院，结果 有的医院病人要动手术排队 要排一年时间才能做手术。这样怎么提高效率呢？通过“凭单制”，也就是现 在一些西方国家 把 公费医疗的有价凭单交给公民个人和他所属的一些小型的医疗中心，然后
26、由他的个人医生和公民个人来商议到底在哪个大医院看病，所以这样一来也在一定程度上调动了不同大医院之间的竞争。这是西方国家公共行政改革的第一个方面，就是关于政府职能的转变。 （二）政府机构改革 第二个方面 就是在政府机构的改革当中，以机构的扁平化和大部门制为导向。在机构的设置方面，精简机构人员，减少中间行政层级，使行政架构由传统的金字塔型逐步转向扁平型。 近年来，发达 国家的内阁部门在数量上都有所减少，但成立了一些相对独立的专门执行机构。政府中的一些部被划分为两个部分：一个叫“核心部”，这个 部分 人数很少，他的主要职能就是负责决策；另外 一个叫 “执行机构”，负责进行具体的落实。这样既有助于“政
27、府的瘦身”，使高级官员专注决策，来提高决策的质量；另外一个方面又调动了下属的自主权和主动性，达到了一种双赢的效果。 （三）行政过程改革 第三个做法是在行政过程改革当中，在行政决策中逐渐扩大公民的参与程度，在行政执行当中强调“合作治理”，在行政监督中强调外部监督与内部监督的结合。 主要做法 是在社会治理的过程当中推进透明政府，电子政府和社区自治的建设，重视发挥民间的思想库和非政府组织的作用。 什么叫透明政府 ？西方国家所讲的透明政府主要就是指 政府 的 公开 。 一般政府文件公民都有权随时查阅，一些特殊性的文件，要限期的解密 ； 政府采购与政府投资实行公开竞标，接受公民监督；推行社会管理当中的社
28、会契约，例如注意发挥非政府组织作用，推进社区自治，逐步改变社会管理只有政府的一个主体的做法，实行政府、公民个人、非政府组织合作管理一些社会事务的格局，这 也 叫公私合作。这种管理也被称为叫网络式管理，是一种扁型化式的管理。 （四）行政制度改革 第四个做法是在行政制度改革当中，推进中央政府与地方政府关系分权的法制化，促进公务员制度的弹性化。 关于分权，主要是指重构中央政府与地方政府的关系，实行重心下移，力图合理划分政府间的事权与财权，以及由事权与财权形成的责权，注意调动各方面的积极性。 在分权过程中，注意依法行政，使分权制度化。在西方国家，一般来说，中央政府与地方政府的关系具有明确的法律规定。但
29、是在现代化的不同阶段， 中央与地方政府实际拥有的权力资源不是一成不变的，从而引起权力的 纵向的和横向流动。 分权化是本次改革的一种重要趋势 。 以法国为例，法国政府间的权力配置的改革，主要是通过两种方式来进行。一种方式是权力下放 ，第二种方式 是分权。权利下放是指把中央的一部分权力下放给地方；分权是指把中央的一部分权利分给地方上代表中央政府的那一部分中高级官员，比如说省长，大区区长。 权与责实际上是相辅相成的，这就调动了中央和地方的两个积极性。一个总的趋势是中央政府对地方政府的管理由事先的行政批准改为事后的法律监督。 在公务员制度改革方面，改革“终身制”的公务员管理体制，实行有弹性的人事制度，
30、这是西方公务员制度改革的重大趋势。公务员制度中职业的永久化 和稳定性的传统被逐渐的打破，越来越多的终身制被取消，合同制的雇员增加，实行多样化的雇佣模式；逐步实行功绩工资制，打破自动增加工资的制度 。 从这里可以看出 人力资源的管理模式开始从封闭走向开放， 比如说美国的政府雇员当中的常任雇员也不断的逐步下降，这个比例在降低，在公务员的待遇上逐步实行功绩工资制。 另外一个 方面是各国都普遍的加大对公务员的培训力度，高级公务员的职位 向本国的民营企业家和学术界的专家开放；中低级公务员在一些西方国家甚至向外国人开放；另外还注意活水放鱼，拓宽出口。在一些西方国家一般来说，公务员的退休年龄 是 61 岁，鼓励退休
