1、金融消费者保护机制研究摘要：从市场保护机制、规则保护机制和救济保护机制三个层面对金融消费者保护机制进行了研究。本文提出了五点主要结论：一是有效监管下的金融业充分、公平的竞争是金融消费者权益的市场化保护机制。二是金融消费者是指购买、使用金融产品和服务的主体，但不包括专业投资者。三是全面保护、倾斜性保护、差异化保护、便民高效以及保护和教育并举原则是金融消费者保护的五项基本原则。四是提出了金融机构和金融消费者的主要责任和风险分担机制，即以金融机构信息披露为界限划分金融机构和金融消费者的权利和风险边界，形成鼓励金融机构向金融消费者进行充分信息披露的机制。五是构建了利益制约下的金融消费者权益救济机制。
2、关键词：金融消费者；金融机构；金融产品；保护机制 中图分类号：F832 一、研究综述 分为以下三个方面。 （一）金融消费者保护制度简述 金融消费者保护机制研究是一个具有重要理论意义和实践价值的研究课题。本文主要从法律的视角审视如何完善中国金融消费者的保护制度及基于制度形成的运行机制。西方金融业比较发达的国家，其金融消费者保护立法及其运行机制也比较成熟，国外法律主要规范了以下内容：其一，科学确定需要保护的金融消费者范围；其二，强调金融消费市场的公信度和透明度以及金融机构信息披露义务；其三，设立了运行良好的金融消费者纠纷解决机制；其四，规定了防止金融消费者受到不公平待遇和歧视的措施；其五，明确了金
3、融监管和金融消费者保护的关系；其六、开展金融消费者教育，向公众普及金融知识等。特别是 2008 年金融危机以来，西方主要国家的金融消费者保护制度进一步完善。 我国的金融消费者保护工作相对滞后，但也为我国构建良好的金融消费者保护运行机制提供了后发优势。在制度构建上，目前的立法多是针对一般消费者的保护性立法，如 1994 年的消费者权益保护法等，在金融消费者立法方面，分散于银行业、证券业和保险业等不同领域的法律和部门规章、文件中。 （二）金融消费者保护机制的三个层面 金融消费者保护机制包括三个层面：第一，市场保护机制。有效监管下充分、公平的市场竞争构建了金融消费者保护的良好经济基础；第二，规则保护
4、机制。金融产品销售和服务规则及其贯彻执行构建了金融消费者保护的规则体系；第三，救济保护机制。构建包括金融机构自行处理纠纷、向金融消费者保护局投诉、由纠纷解决替代机构调解和司法诉讼在内的公平、高效、低成本的金融消费者权益救济及维护机制。 （三）可能的创新之处 第一，本文从金融产品和服务供给的角度，论证了金融业充分市场化和金融消费者权益保护的关系，即当金融业实现了公平、充分竞争时，金融机构会不断创新服务的内容和形式，提高服务品质，达到保护金融消费者权益的目的。 第二，界定了金融消费者的概念。本文认为，金融消费者是指购买、使用金融产品和服务的主体，但不包括专业投资者。 第三，本文提出了我国金融消费者
5、保护的五项基本原则：全面保护原则、倾斜性保护原则、差异化保护原则、便民高效原则以及保护和教育并举原则。 第四，本文提出了以信息披露为界限分担责任和风险的观点，即向金融消费者披露的风险属于市场风险，由此产生的收益和损失由金融消费者承担，因为信息没有披露产生的风险和损失由金融机构承担，这样的责任划分原则有利于实现信息对等并鼓励金融机构充分披露信息。 第五，本文提出了竞争性金融消费者投诉机制的观点，即通过制度设计，形成良好运行的机制，实现金融机构、四个金融消费者保护局和纠纷解决替代机构竞相处理金融消费者的投诉。 二、金融消费者第一层保护机制 本部分从以下两方面考虑。 （一）充分的市场竞争就是对金融消
6、费者的保护 市场竞争将改变金融消费者参与金融活动的约束条件，削弱金融机构的垄断地位。举例而言，我国银行业基本上属于垄断经营。要真正改变金融消费者的地位，必须破除银行业的垄断。我国银行业的垄断同西方国家不同，它不是基于市场竞争自然形成的垄断，而是行政性垄断，即基于行业准入的限制，市场竞争主体有限造成的垄断。所以，打破中国银行业垄断现状的主要方式就是放宽准入，增加市场竞争主体，并进行利率市场化改革。目前，我国的利率市场化和银行业准入放开都在稳步推进。 同时，金融消费者的保护也不能仅仅依靠市场机制。为了避免市场失灵带来的不足，需要政府的适当监管和干预，共同发挥市场这只看不见的手和政府监管这只看得见的
7、手的作用。 （二）良好运行的货币政策和金融监管也是对金融消费者利益的保护 货币政策对于金融消费者有多方面的影响，包括利率影响、币值稳定的影响和对金融消费者信心的影响。金融监管对金融消费者的影响包括审批政策的影响、日常监管的影响、对违法行为的处罚、对风险金融机构的处置和征信、反洗钱和反假币等工作的有效开展。充分的市场竞争以及基于市场机制下的有效金融监管为金融消费者权益保护确立了坚实的基础，是金融消费者保护的第一道机制。 三、金融消费者第二层保护机制 本部分从以下几方面考虑。 （一）主要国家和国家组织金融消费者保护制度及其启示 根据管制经济学的理论，作为规制者的政府（或者代表政府的具体监管机构）
8、通过平衡生产者与消费者的利益来寻求社会福利最大化。金融消费者保护的实质正是对金融交易的双方金融机构与消费者的短期利益进行一个平衡，防止金融机构为了短期利益侵害金融消费者。 1.主要国家的保护规则和国际组织的良好建议 第一，美国的金融消费者保护立法始于 1968 年的诚实借贷法和消费者信用保护法案 。金融危机以后，美国进一步完善了其立法。多德法案统一了美国金融消费者保护立法，设立了消费者金融保护局并提高了其地位，统一负责行使金融消费者的保护职责，强化了金融机构的信息披露制度，强调金融产品和服务的透明度、简洁性、公平性和准入性，保障金融消费者的知情权。 第二，英国的金融消费者保护立法包括英国金融服
9、务和市场法 、 消费者信贷法和消费者投诉处理办法等。英国法律明确将金融消费者区分为专业和非专业金融消费者，并给予差别化的保护，此外，还规定了金融机构销售规则、民事赔偿责任规则、消费者纠纷解决机制等内容。金融危机过后，英国成立了消费者保护与市场管理局，独立负责金融消费市场的管理和金融消费者权益保护，加强了对金融消费者的保护。 第三，加拿大金融消费者保护立法包括存款保险公司法 、 加拿大金融消费者局法案等。2001 年，加拿大成立了金融消费者管理局，形成了以加拿大金融消费者管理局主管，存款保险公司和各省级政府共同维护金融消费者权益的保护体系。在实践中，金融消费者管理局很少直接行使执法权，而是尽可能
10、地向金融消费者提供解决纠纷的途径，先由金融机构解决，不能解决的，交由金融监察专员解决。 第四，日本的金融消费者保护立法包括金融商品销售法 、 金融商品交易法 、等法律。这些法律规定了金融商品销售者的说明义务。规定了金融商品销售者的适合性销售义务，增加了民间纠纷解决机构的设立等内容，规定了灵活、高效，金融消费者有选择权的纠纷解决替代机制。 第五，世界银行的良好经验和经合组织的保护原则。 2011 年 3 月，世界银行公布了金融消费者保护的良好经验建议（草案） （以下简称良好经验建议 ） 。这份重要文件确立了金融消费者保护的重要规则，如法律应提供清晰的保护规则，并保证执行；监管资源的分配必须保证金
11、融消费者保护机构依法行使权力；销售人员应当用通俗的语言说明产品的内容和可能存在的风险等。 2011 年 10 月，G20 巴黎峰会通过了金融消费者保护高级原则（以下简称高级原则 ） ，该文件包括以下规则：其一，将金融消费者保护纳入法律、规制与监管框架中。其二，由特定监管主体负责金融消费者保护。其三，金融服务提供者及其代理机构应公平、公正、诚实地对待金融消费者，真实、准确地向金融消费者披露重要信息。其四，金融服务提供者及其代理机构应建立消费者个人信息和财务信息的适当控制和保护机制，保护金融消费者数据和隐私等。 2.国际经验的几点启示 无论是发达国家的实践经验，还是国际组织的良好建议和原则都对我国
12、的金融消费者保护制度的建立带来重要的启示。这些启示包括以下方面：其一，各国的国情不同、经验也不相同，不能盲目照抄照搬，要结合中国的实际制定规则，并形成运行良好的保护机制。其二，一个专职的、独立于金融监管部门的金融消费者保护机构有利于金融消费者权益的保护。其三，建立真实、及时和完整的信息披露和风险揭示规则。没有对产品及其销售者的充分了解，没有对金融消费者自身风险承担能力的清醒认识，金融消费者将无法做出正确的判断，并容易被误导。其四，对金融消费者信息及隐私保护规则。其五，公平对待金融消费者，不得利用资金、市场和信息等方面的优势，引诱或者迫使金融消费者接受不公平的条件。其六、注重金融消费者教育。 （
13、二）中国的金融消费者保护规则及其不足 本部分从以下两方面考虑。 1. 中国的金融消费者保护规则 我国的金融消费者保护规则可以分为两部分：其一，对消费者的保护规则；其二，对金融消费者的保护规则。金融消费者是消费者的重要组成部分。 （1）我国对消费者的保护规则 我国的消费者保护立法包括消费者权益保护法 、 反不正当竞争法 、 产品质量法 、 广告法 、 垄断法和合同法等。 消费者权益保护法是消费者保护的基本法律，该法规定了消费者的基本权利和经营者的义务。 产品质量法从规范生产者、销售者的生产、经营行为，促进产品质量的提高等方面做出保护消费者权益的规定。 广告法也从广告的可识别性、虚假广告等方面规定
14、了消费者的保护措施。 价格法规定了价格的市场化和政府监管措施，保证为消费者提供价格合理的商品和服务。 反垄断法通过对垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中和滥用行政权力排除、限制竞争等垄断行为进行规制的方式，维护消费者利益。 合同法通过规定合同当事人的法律地位、各方的权利和义务、格式条款的适用规则、当事人的通知、协助、保密义务等对合同当事人进行保护。 （2）我国金融法规对金融消费者的保护规定 金融法规对金融消费者的保护主要规定在商业银行法的第 5 条、第 9 条、第 29 条、第 30 条等。此外， 银行业监督管理法也规定了银行业金融机构损害存款人或者其他客户时的相应处罚措施。 证券法第3、4
15、、5 条以及第 63 条等，规定了发行人、上市公司依法披露的信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏等内容。此外， 证券投资基金法 、 期货交易管理条例 、 上市公司信息披露管理办法以及关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定等也规定了披露义务人的法律责任，强化了对投资者的保护。 保险法 、 保险公司中介业务违法行为处罚办法 、 保险专业代理机构监管规定等，也规定了保险公司依法履行告知义务，并不得有欺诈、隐瞒等行为的内容。虽然我国尚没有单独的金融消费者保护立法，但相关法律法规的规定在一定程度上为金融消费者提供了保护，维护了金融消费者的权益。 （3）特殊时
16、期的金融消费者保护规定 我国现行金融法规对金融消费者的保护，不仅表现为正常情况下的保护，还体现为当金融机构出现风险，甚至破产清算时对金融消费者的保护。如银行业监督管理法第 38 的规定，即国务院银行业监督管理机构可以依法对发生风险的银行业金融机构进行接管或者促成机构重组。商业银行法第 69 条规定，商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。 证券法第153 条规定，证券公司违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的，国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。 保险法第 1
17、45 条规定，保险公司出现公司的偿付能力严重不足、违反本法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的情形时，国务院保险监督管理机构可以实行接管等，确立了金融机构出现风险时的基本处理方法，为金融消费者提供了相当程度的保护。2.中国的金融消费者保护规则的不足 就金融消费者保护而言，我国金融消费者保护立法和执法上还有不小的差距，具体表现为三个方面：其一，执法主体不清楚，存在职权交叉和执法空白。其二，现有法律规定针对性不强，规章的法律层级低，法律和规章适用上存在障碍。其三，由于立法上的不足，实践中没有形成良好的金融消费者权利保护机制。我国金融消费者保护领域存在的不足损害了金融
18、消费者的利益和信心，要改变金融消费者保护的现状，必须重新构建我国的金融消费者保护规则。 （三）中国金融消费者保护规则的重构 本部分从以下三方面考虑。 1.中国金融消费者概念的重构 目前，我国立法上没有对金融消费者的概念进行定义，只有对消费者的界定。 消费者权益保护法第 2 条规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。从境外立法看，美国2010 年的多德法案规定，消费者是指个人或代表个人行事的代理人、受托人或者代表人。消费者金融产品或服务是指，为了满足个人、家庭成员或家庭需要，向消费者提供规定的金融产品或者服务。英国 2000 年的金融服务与市场法规定，金融消费者是
19、那些正在使用、已经使用，或者正考虑使用受监管金融服务的人；那些在受监管金融服务中拥有权利和利益的人；那些在使用金融服务时权利和利益会受到不利影响的人。日本的金融商品销售法规定，金融消费者是指不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。我国台湾地区的金融消费者保护法规定，金融消费者指接受金融服务业提供金融商品或服务者，但不包括专业投资机构和符合一定财力或专业能力之自然人或法人。专业投资机构的范围和一定财力或专业能力的标准由主管机关确定。 分析上述境外关于金融消费者概念可知，其一，并非所有接受金融商品和服务的主体都是金融消费者，如美国的规定，为了满足
20、个人、家庭成员或家庭需要而购买金融产品或者服务的自然人及其代理人才是金融消费者。其二，金融消费者并非必须是自然人，法人也可以成为金融消费者，如日本和我国台湾地区的规定。其三，金融消费者的保护对象不限于金融商品和服务的购买者，还包括使用者。 综上，我国金融消费者概念的重构需要解决四个方面的问题：第一，保护对象要不限于购买者，还应包括使用者；第二，金融消费者不仅仅包括自然人，还应包括法人和其他组织；第三，应将专业投资者排除在外。没有必要对专业投资机构给予保护；第四，该定义应和消费者权益保护法保持一致。因此，笔者提出，金融消费者可以界定为：金融消费者是指购买、使用金融产品和服务的主体，但不包括专业投资者。
