1、1城镇化中地方政府融资负债的中外差异性研究摘要：在城镇化加速发展的今天，地方政府资金缺口越来越大，我国地方政府融资平台负债汲取行为，从表面上看，是地方政府一种制度外负债融资行为，但实质上，却体现地方政府投资职责与权限的边界问题。通过对比中外关于地方政府融资负债的相关研究，发现在分税制财政体制下，我国地方政府资本型公共产品事权及与之相匹配的财权研究缺乏，由此也就难以形成对地方政府融资负债风险的明确定论。 关键词：融资平台；负债；财权；资本型公共产品 中图分类号：F832.4 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）04-0027-005 一、国外对地方政府负债融资的研究 现代意义
2、上的公债最初起源于地方政府负债融资行为，对此，马克思指出：“公共信用制度及国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工业时流行于整个欧洲。 ”19 世纪，随着经济的进一步发展，地方政府资本性支出的债务融资成为一个经常现象，西方学者对地方政府负债融资的研究主要在以下几个方面： （一）地方政府是地方资本型公共产品供给的事权主体 亚当.斯密（1773）最早关注政府在资本型公共产品提供中的作用，他认为基础设施的建设和运营是政府的重要职能之一。11793 年，大卫休谟（David Hume） 人性论中所提及的“公地悲剧”也进一步强2化了这种观点，他认为， “在政府的管理下，桥梁建筑了，海港开辟
3、了，城墙修筑了，运河挖掘了，政府成为在某种限度内摆脱所有这些弱点的结合体。 ”2凯恩斯进一步将公共工程类支出作为政府反经济危机的手段。3发展经济学家罗森斯坦罗丹（1943）也认为：“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给。 ” 经典的财政联邦主义理论指出在世界各国多层级政府公共产品提供实践中，提供地方资本型公共产品应是地方政府重要事权组成。施蒂格勒（1957）认为当不同地区的居民选择自己需要的资本型公共产品的种类和数量时，地方政府的存在就是实现不同地区居民对公共产品不同选择的一种机制。4奥茨（1972）在财政联邦主义中假定中央政府提供等量公共产品，但
4、居民偏好的差异性存在，则通过财政分权，让地方政府提供地方公共产品更符合帕累托最优。 （二）地方资本型公共产品供给事权匹配负债筹资财权 马克思认为， “假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能修铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路，但是通过融资这个事很快就能实现。 ”建立在资本型公共产品本身特性的基础上，迪策耳（1855）反驳了古典经济学的公债负效应理论，即将公债孤立地看作是政府筹集经费、获取收入的一种行为，忽略了公债是为了进行公共投资支出这个事实。Tiebout（1956） 、Musgrave（1959） 、Oates（1972） 、Wildasin（1996） 、deMello（20
5、00）认为在分权化的财政体制下，城市化快速推进，税收收入和其他收费收入增长有限，地方政府通过借债为3公共支出进行融资行为必然增加。马特斯安德森（Mats Anderson，2001） 、Remy Prudhomme（2001） 、Bahl（2002）等则进一步对地方政府融资负债进行研究，认为城市基础设施融资渠道多样，但通过市政债券在内的借贷融资渠道应不断扩大，同时应根据公共产品的特性决定其融资方式。5 自 20 世纪 70 年代开始，部分学者从实证角度，检验资本型公共产品供给与负债汲取行为的匹配关系。Oates（1972）通过回归分析，发现一个地区的住房价值、财产税和资本型公共产品供给密切相关
6、，因此政府可通过相关税收资本化或负债来筹资。6以印度郊区改造为例，Jain（2003）认为只有让地方政府拥有相应的财政与融资权力，才能切实承担起相应公共产品的供给责任。在融资上，地方政府可利用保险公司、投资机构、银行，甚至可以发行相当的免税债务来筹集地方公共产品基金。7Kirwan（1989） 、Antonio Estach（1994）等世界银行专家就把市场、竞争、商业化原则以及私人部门参与等因素引入投资供给研究，从而大大拓宽了资本型公共产品提供的主体与负债融资渠道研究。科斯、德姆塞茨、沃伦（1974）等通过对现实中资本型公共产品私人提供的案例进行研究，认为公共产品生产和供应既可以由私人来承担
7、，也可由公共部门来承担，而地方资本型公共产品具有天然的联合融资供给特征。8 （三）资本型公共产品供给效率取决于负债财权约束机制 随着对资本型公共产品生产与提供的可分离属性的关注，学者认为，相对于税收，政府负债融资在政府资本型项目投资方面更具效率，这是4因为公债的偿还性，对资本型项目投资起到直接的约束作用。斯帝格利茨（1998）认为市场失灵是政府进行干预的重要基础，但这并不意味着需要政府直接进行生产，他和萨平顿（Sapongton）提出了“私有化基本定理” ，即在某些特定情况下，社会目标可通过私人生产去实现。9巴罗（1974）用数学推理证明了为政府支出筹措资金采取税收和债务等价，当面临支出暂时的
8、急剧增加，举债融资能更好地消除高边际税率带来的扭曲成本。布坎南（1987）认为公债较之于税收更具有公共选择的空间，政府举债应当被限制于只对预期可以产生长期利益的公共工程提供资金。10斯蒂格利茨（1993）的研究则表明，政府为供多年使用的道路、学校或工业项目融资而举债，并不影响“未来的经济产出水平” 。11Swianiewicz（2004） 、World Bank（2004）认为地方经济发展过程中，通过负债融资为公共项目投资提供资金，相对于税收，会更加降低公共服务的运营成本，促进公众对地方政府投资行为的问责，这较之于来自上级政府转移支付的资金具有更大的约束性。12世界银行（2003、2004）分
9、析了发展中国家基础设施融资问题，认为发展中国家基础设施融资体制应“向市场为基础的体制转变” ，在现有体制下，深化国内资本市场，以便它能更有效地、可靠地为基础设施融资服务。13 尽管地方政府负债融资财权是确保地方资本型公共产品供给的重要前提，但是由于收入和支出分权逻辑的差异性，西方学者认为地方财政负债融资会形成地方政府间“财政不平等” （Martinez-Vazquez，2001） ，而若地方政府负债规模不体现在预算中，联邦（中央）政府的转移支付，会产生国家公债的“公共池资源” （Ostrom，1990）和“预算约束软化”5（Kornai，1986）问题，这会激励地方政府进行过度借款和财政支出，
10、而较少关注融资项目质量。但部分实证研究发现，禁止地方政府借款的国家中，地方政府的平均债务水平更高（Von Hagen&Eichengreen，1996） ，虽然主要表现为隐性债务。Hana Polackova Brixi（1998）将这种融资隐性风险分成四个方面，并系统分析其对政府财政构成的巨大威胁。通过对欧洲一些国家经验的总结，Rattso（2002）发现通过政府间体系的合理债务分权，有助实现有约束的支出管控。 二、我国对地方政府融资负债的相关研究 近年来，随着地方政府通过融资平台负债汲取的兴起，我国理论界也纷纷展开了对地方政府融资负债的相关研究。 （一）地方融资平台是地方政府负债汲取的重要
11、载体 随着地方政府融资平台的兴起，地方政府融资平台被界定为地方政府负债融资的载体，其实质是地方政府的间接负债融资行为，由此产生地方政府债务风险。巴曙松（2009） 、李颖颖（2010） 、封北麟（2010）认为地方融资平台负债是地方政府主导下的负债行为，地方投融资平台是地方政府投融资的工具，这种负债行为大部分通过地方土地资本化、政府支出资本化和特许权资本化方式的负债汲取，需要地方财政偿还或担保，形成政府“直接债务”或“或有债务”风险。 14由于地方政府债权债务关系变成由“地方政府-融资平台银行和资本市场”的间接隐性负债关系（时红秀，2010） ，马庆琰、蔡丽平（2010）认为这将会导致经济加速
12、回暖的“后危机时代” 。 6巴曙松（2009） 、高进水（2009）则认为融资平台虽以政府为依托进行负债汲取，但其主要经营活动是将融入资金投入到市政建设、公用事业等公共项目。而融资平台负债汲取后投融资管理分散，缺乏一个独立的部门来对此种行为进行监控15（赵优红，2010） ，由于地方政府身份、职能和行为的多重性，从而在具体的负债汲取与投资过程中违背经济规律，过多地运用行政命令以及计划性指令，从而出现资源配置效率低下（萧楠、孙向东，2011） ，并且过多地依赖国有银行负债汲取，使得金融调控工具背离市场化改革目标。 （二）地方政府融资负债汲取产生的原因为制度外生 现有研究，将地方政府融资负债汲取行
13、为的产生归为现行制度外生产物，主要分为综合性原因、货币政策原因和财政原因。如周其仁（2011）认为地方融资平台债务的快速积累，是汇率制度下货币被动超发、转型期政府与国企的超强信贷能力、目前的土地征用制度综合联系的结果。也有学者认为计划经济的历史遗留导致政府机构过大，地方政府在市场经济下的新增支出只能通过融资负债来实现（马昊，2010） 。周飞舟（2006）指出在现行体制下，财政分权不能构成地方政府发展经济的全部激励，在中国，地方政府官员不仅是“经济参与人” ，也是“政治参与人”16（周黎安，2007） ，相对来讲，职业生涯中的晋升或淘汰成为其关注的重点17（周雪光，2005） ，相对于短期内通
14、过摊派或加征税费，通过负债来实现资源密集型政绩，是一种较佳的策略选择（马骏等，2005） 。 地方政府融资负债产生的货币政策原因方面，陆磊、李世宏7（2004）指出，由于区域经济增长的动力驱使，地方政府天然具有干预国有银行信贷的冲动，在我国金融集权化下，国有商业银行的信贷成为地方政府的“公地” ，难以避免过度“放牧”现象；吴永球、陈永丽（2006）通过对我国宏观金融数据的统计分析，认为我国信贷资金分配中非市场因素仍居主导地位，而地方政府融资平台是非市场因素中的重要元素；沈明高、彭程（2010） 、魏加宁（2010） 、Azuma&Kurihara（2011）认为受国际金融危机的影响，我国从 2
15、008 年起的货币宽松政策，为地方政府融资平台项目融资提供了空间。18 而对于地方政府融资平台负债汲取行为产生的财政原因，平新乔（2009） 、刘尚希（2010）认为分税制改革后，地方政府财权与事权不对称，为有效履行事权，地方政府自然通过债务融资来筹集相关公共资金；勃兰特（2009） 、陈柳钦（2010）认为因预算法中规定地方不得举债，通过组建融资平台就成为重要的理性策略选择；高进水（2009）认为增加可控财力动力因素，进一步推动了投融资平台的发展。 （三）地方政府融资负债汲取规制取向存在分歧 贾康（2010） 、仲旭（2009） 、杨帆（2009）等侧重于研究地方融资平台的效用而淡化其风险，
16、认为投融资平台解决了基建投入资金瓶颈问题，是投融资体制的创新，有利于促进地方经济的发展，宜疏不宜堵。王国刚（2012）也指出，对待地方投融资平台的债务风险，不能仅注重债务规模而不讨论其资产投向。封北麟（2010）指出和各预算单位项目相比，融资平台的资金抗风险能力要大很多，有助于实现地方政府公共建设职能的市场化运作。另一些学者认为当前在债务规模、平台管理和8融资渠道上存在较大风险，需加强控制。周小川（2010） 、陶雪（2009） 、许成钢（2010） 、魏加宁（2010）等认为当前以未来土地和收费作为杠杆的地方政府融资，高度依赖于中央宏观政策，这将会产生较大风险。 关于融资平台负债汲取行为的规
17、制问题，形成行政与市场规制两种取向。一部分学者主张通过行政规制，约束债权债务人双方行为，如巴曙松（2010）强调央行应对商业银行给予地方融资平台新增贷款进行严格控制，从而达到控制风险的目的。刘尚希（2009）提出通过实行“辖区财政”平衡责任目标机制，约束地方政府通过融资平台的负债汲取行为。贾康（2010） 、高自强（2010） 、刘煜辉和张榉成（2010） 、时红秀（2010） 、魏加宁（2010）等认为应在先摸清地方隐性债务的基础上，实现公开地方债务信息，强化财政问责机制，加强金融监管方式。还有一部学者提出区分地方政府投资责任，将融资平台置于市场之中，建立市场规制。陈健（2007） 、许成钢
18、（2010）认为应该进一步深化政企分开体制改革，转变地方政府直接投资管理的理念，剥离地方政府对市场竞争经济活动的参与行为，通过投融资平台资产证券化，剥离平台对地方政府的行政依赖，拓宽资金来源渠道，引入市场外部监督，实现风险控制（张志暹、董丽、陈宇峰，2011） 。 三、 地方政府融资负债的差异性比较 我国地方政府融资平台负债汲取行为，从表面上看，是地方政府通过融资平台的一种制度外负债融资行为，但实质上，却体现地方政府资本型公共产品供给的职责与权限的边界问题。因此，对于负债汲取的风险界定，离不开对地方政府与资本型公共产品投资事权的相关分析。通9过对比分析，可见我国在地方政府融资负债的研究上，与西
19、方存在差异，主要表现在： （一）忽略资本型公共产品供给是地方政府负债融资的内生因素 地方资本型公共产品是地方公共产品的重要组成部分，主要表现为政府投资事权。在日常经济生活中，从地方公共产品供给的成本组成上，可分为资本（密集）型公共产品和劳动（密集）型公共产品。资本（密集）型公共产品主要表现为当期资本投入大，受益期分摊在后续期，存在效应外溢与成本补给方式的非对称性。从供给实践看，城市化进程中的基础设施建设投资属于此类公共产品，如水、电、气、道路、桥梁、文化园林设施等。 城市基础建设是城镇化的基石。近十年，我国城镇化每年大约提高一个百分点，并在 2011 年首次超过 50%，根据“十八大”发展目标
20、，估计到 2020 年，我国城镇化的比例将超过 60%，城镇化率每提高一个百分点，就需要新增基础建设投资 12600 亿元。据国务院发展中心研究表明，英国城市化水平由 17%提到 50%以上，经历了 101 年（1750-1851） ；美国城市化水平由 40%提到 75%，经历了 90 年（1900-1990） 。在城市化进程中，西方国家一般通过两种方式实现基础设施公共产品提供的融资，一种是通过发行城市市政债券，信用担保公司担保，吸引社会资本参与到城市建设中的模式，以美国最为典型；另一种是通过中央政府统一负债融资，然后直接投入到地方政府投资建设中，以日本最为典型。 相比之下，我国缺乏对地方政府
21、资本型公共产品供给事权研究，忽略城镇化进程中地方资本型公共产品需求因素。根据奥尔森的集体行动10理论，一个拥有众多异质个体的庞大集团，难以实现统一的集体行动，但如果存在一致的集体利益，且存在有效的选择性激励机制，则大集团是可能存在集体行动的。地方政府投融资平台成为地方政府当前一种普遍选择，显然，在城市化进程中，确保资本型公共产品供给，是其中重要的内生激励因素。 （二）缺乏地方政府负债融资财权与地方政府投资事权匹配研究 区别于税收，地方政府负债被认为是地方投资项目融资事权匹配的筹资手段。这是因为，地方资本型公共产品虽在空间上具有固定的效应范围，但从时间上，效应的后溢性会造成公共产品成本补给方式的
22、非对称性，收益与成本在当期内偏离。国外的相关研究侧重于将地方政府负债汲取与地方资本型公共产品供给联系起来，强调负债汲取是保证资本型公共产品供给的重要前提。通过相应的财力与财权安排，确保地方政府的投资事权，是西方国家财政分权的通行做法。在西方分级财政体制下，地方政府财权中均包含相应的举债权，这是由于地方公共产品的不同性质属性决定的。 在我国当前的城镇化进程中，地方资本型公共产品存在需求扩张效应，这决定了实行财政分权体制的我国也存在资本型公共产品供给与负债汲取的相互制衡问题。2004 年国务院关于投资体制改革的决定明确鼓励通过市场融资来实现相关可收费项目公共基础设施的投入，将交通运输中的公路、水运，城建中的供水、道路桥梁、其他城建项目以及社会事业投资事权明确为地方。但与此同时担保法第 8 条规定：“地方政府不得发行地方政府债券。 ” 预算法第 28 条规定：“地方
