1、1对我国退休制度改革的反思与前瞻摘 要：新中国建立以来，我国退休制度经历了分立、统一、再分立的演变过程。目前我国的退休制度存在退休年龄总体偏低、提前退休现象严重、退休年龄差距和退休待遇差距较大、退休制度缺乏灵活性等问题。未来我国退休制度面临人口快速老龄化、人口红利即将消失、劳动者权益意识增强、退休保障制度不科学等诸多挑战。我国退休制度改革的根本目标是追求与经济社会的动态协调发展；弹性退休制是我国退休制度改革的方向；严格规范和控制提前退休行为是退休制度改革的基础工作；未来需要先女后男、适时适度延长退休年龄，建立公平、科学、可持续的退休保障制度。 关键词：退休制度；改革；退休年龄；退休待遇；人口老
2、龄化；前瞻 中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）03-0008-04 退休制度是指处理劳动者因年老、完全或部分失去劳动能力而退出工作岗位相关事宜的制度，主要包括退休条件、退休待遇、退休管理等内容。建国以后，我国逐步建立起劳动者退休制度。改革开放以来，随着经济社会的发展变化，原有的退休制度已经落后，需要进行改革。这里，笔者拟基于对我国退休制度发展演变的分析，总结目前我国退休制度存在的主要问题和挑战，提出推进我国退休制度改革的具体设想。 2一、我国退休制度的发展演变 我国退休制度的发展，经历了分立、统一、再分立的演变过程。目前，我国不同职业群体的退休制度有
3、所不同。 1.我国退休制度的分立（1950 年-1957 年） 。新中国建立之后，我国即着手建立退休制度，通过制定一系列的规章制度和条例对不同身份的人员分别建立了相应的退休制度。 1951 年的劳动保险条例对城镇职工的退休条件与养老待遇进行了具体规定，一些内容至今还在沿用。 劳动保险条例针对男女工人与职员设置了不同的退休年龄与养老待遇，并且对一些特殊劳动条件的工人与职员设置了特殊的退休条件与待遇。其中，男工人与男职员年满 60岁，一般工龄年满 25 年，本企业工龄已满 10 年；女工人与女职员年满50 岁，一般工龄满 20 年，本企业工龄已满 10 年；每月的养老补助费数额为本人工资 35%至
4、 60%。在特殊工作条件下（比如低温、高温、有毒行业） ，男工人与男职员年满 55 岁，女工人与女职员年满 45 岁，均可享受与正常工作条件下相同的养老待遇。 1955 年国务院颁布的国家机关工作人员退休处理暂行办法为机关工作人员建立了与企业职工不同的退休制度。机关工作人员的退休条件如下：（1）男子年满 60 岁，女子年满 55 岁，工作年限已满 5 年，加上参加工作以前主要依靠工资生活的劳动年限，男子共满 25 年、女子共满 20 年的；（2）男子年满 60 岁，女子年满 55 岁，工作年限已满 15 年的；（3）工作年限已满 10 年，因劳致疾丧失工作能力的；（4）因公残废丧失工作能力的。
5、 32.我国退休制度的统一（1958 年-1977 年） 。1958 年以后，我国对机关工作人员和企业职工的退休制度进行了统一规定，制定并实施了国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定 ，适用于企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人、职员，标志着我国的退休制度从分立走向统一。机关事业单位和企业人员的退休条件为：（1）男工人、职员年满 60周岁，连续工龄满 5 年，一般工龄满 20 年；女工人年满 50 周岁、女职员年满 55 周岁，连续工龄满 5 年，一般工龄满 15 年；（2）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有损身体健康工作的工人、职员，男年满 55 周岁、女年满 45 周岁，
6、连续工龄满 5 年，一般工龄男 20年、女 15 年；（3）男年满 50 周岁、女年满 45 周岁的工人、职员，连续工龄满 5 年，一般工龄满 15 年，身体衰弱丧失劳动能力；（4）连续工龄满五年，一般工龄满 25 年的工人、职员，身体衰弱丧失劳动能力；（5）专职从事革命工作满 20 年的工作人员，因身体衰弱不能继续工作而自愿退休的。 3.我国退休制度的再分立（1978 年以来） 。1978 年以后，我国的退休制度又从统一走向分立，重新对干部与工人分别设立不同的退休制度，退休条件和待遇也有所不同，主要体现在 1978 年的国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法
7、两个文件中。 国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法规定了干部的退休条件：（1）男年满 60 周岁，女年满 55 周岁，参加革命工作满 10 年的；（2）男年满 50 周岁，女年满 45 周岁，参加革命工作满 10 年，经过医4院证明完全丧失工作能力的；（3）因工致残，经过医院证明完全丧失工作能力的。干部每月的退休费标准视参加革命情况和工作年限决定，总体水平比较高。 国务院关于工人退休、退职的暂行办法规定了工人的退休条件：（1）男年满 60 周岁，女年满 50 周岁，连续工龄满 10 年的；（2）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满 55 周岁，女年满 45
8、周岁，连续工龄满 10 年的；（3）男年满 50周岁，女年满 45 周岁，连续工龄满 10 年的，完全丧失劳动能力的；（4）因工致残，完全丧失劳动能力的。 此后，我国还对机关事业单位人员的退休制度进行了调整和完善。在后来建立的各类养老保险制度中对不同职业群体的退休年龄和养老待遇做出了规定。其中，城镇职工仍然沿用之前的退休年龄标准，城乡居民领取养老金的年龄为 60 岁，养老金待遇均包括基础养老金与个人账户养老金两部分。 二、当前我国退休制度存在的主要问题 随着我国经济社会环境的发展变化，目前的退休制度已经显得比较落后，存在诸多问题。 一是退休年龄总体偏低。我国目前的实际退休年龄平均约为 53 岁
9、，1明显低于世界平均水平（世界男女性的平均退休年龄分别为 61.08 岁和 59.48 岁） 。2在人口预期寿命延长和老龄化进程加快的背景下，更加凸显了我国退休年龄总体偏低的事实。目前我国退休年龄过低，既与人口预期寿命的延长不相适应，也与劳动者受教育年限的延长、进入劳5动力市场年龄推迟不相适应。在建国之前和解放初期，我国人口的平均预期寿命还不到 35 岁，2010 年已经达到了 73 岁。360 多年间，我国退休年龄规定几乎没有变动。我国劳动者受教育的年限不断延长，6 岁以上人口的平均受教育年限从 1982 年的 5.2 年延长到 2007 年的 8.2 年。4目前的退休年龄容易造成人力资源的
10、浪费，不利于加强人力资本投资，不利于经济社会的长远发展。 二是职工提前退休现象严重。在我国退休年龄总体偏低的情况下，还出现了大量提前退休现象，进一步压低了我国职工的退休年龄。大量劳动者的提前退休，加大了养老保险待遇的支付压力。据湖南省劳动和社会保障厅的统计数据，2002-2004 年湖南省办理的 25 万名企业退休者中，平均职工退休年龄只有 52.3 岁，提前退休人员 9.4 万人，占 37% 以上。5除去正常的提前退休外，还有大量违规提前退休行为。造成大量违规提前退休现象的原因是多方面的，有个人利益的使然，也有制度设计的不完善，比如提前退休规定过于宽松，养老保险最低缴费年限较低、延长退休的激
11、励性不足等。6 三是退休年龄差距较大。我国目前的退休制度针对不同性别、不同职业的人设立了不同的退休年龄，而且，正常情况的退休年龄与特殊情况也有所不同，使得我国不同人群之间的退休年龄相差较大。男干部的退休年龄（60 岁）与女工人的退休年龄（50 岁）相差 10 岁；如果将男性高级领导干部的退休年龄（65 岁）与特殊条件下女性工人的退休年龄（45 岁）相比，更是相差 20 岁。如果考虑一些破产企业的工人甚至 40岁就退休，那么退休年龄的实际差距就更大了。不同职业身份的退休年龄差距也不同，机关事业单位人员（干部）的退休年龄总体上要高于企6业职工（主要是女性） 。男性的退休年龄要高于女性。但是，从男女
12、性的预期寿命来看，女性要明显高于男性。这使得女性工作的时间短于男性，退休的时间长于男性。 四是退休待遇差距较大。由于不同群体之间退休条件、养老制度、工资水平、计发方式等方面的差异，退休待遇的差距比较大。公务员的退休待遇要明显优于事业单位人员，事业单位人员的退休待遇要大大超过企业职工，企业职工的退休待遇要大大超过城乡居民。从 1990 年至2005 年的企业、事业单位和政府机关的人均离退休费来看，1990 年，企业、事业和机关的人均离退休费分别为 1664 元、1889 元、2006 元，不同类别的单位之间有一定的差距，但差别不大；到 2011 年，企业、事业和机关的人均离退休费分别为 1833
13、6 元、25260 元、26892 元，7公务员不需要为养老缴费，领取的退休金要高于其他群体，而城乡居民的养老金待遇水平普遍较低。由于其经济发展水平和收入水平的差异，不同地区之间的退休待遇差距也比较大。 五是退休制度缺乏灵活性。主要体现在退休年龄的选择与退休待遇的调整方面。虽然我国对不同性别和职业的人群设置了不同的退休年龄，并且考虑到了特殊劳动条件下的提前退休年龄。但是，并没有真正考虑到不同人群的休息权利与就业权利，没有考虑到劳动者的就业愿望、人力资本等因素。劳动者在退休方面缺乏选择权，在达到国家规定的退休年龄后即退出工作岗位。而且，退休年龄设定的僵硬与经济社会的动态发展不相协调，已经显得比较
14、滞后。在退休待遇的发放方面，在我国退休制度与养老保险制度密切关联的情况下，并没有建立灵活的退休待遇7支付机制，劳动者一退休即可领取养老金，在退休年龄偏低、需要调整退休年龄的情况下，这一做法更加显得缺乏灵活性。 三、我国退休制度面临的挑战 以发展的眼光看，我国退休制度在存在以上诸多问题的同时，还面临诸多挑战，主要体现在： 一是人口的快速老龄化。我国人口预期寿命在快速提高，老龄化速度不断加快。建国初期，我国人口预期寿命还不到 40 岁，2010 年已经达到 73 岁。3在人口预期寿命不断延长的同时，老年人口比重不断上升，1953 年，我国 65 岁以上人口所占比重仅为 4.4%；2010 年，我国
15、 65 岁以上人口所占比重已经达到 8.87%。未来 20 年，我国人口老龄化日益加重，到 2030 年全国老年人口规模将会翻一番。8我国的老年人口不仅基数大，而且老龄化速度快。根据美国人口普查局的统计和预测，65 岁及以上人口比例从 7%上升到 14%需要经历的时间，法国为 115 年，瑞典为 85年，美国为 66 年，英国为 45 年，中国只需要 25 年。9人口的快速老龄化给我国的退休制度带来了巨大的挑战，如何有效地保障劳动者年老退出工作岗位后的基本生活，并不断提高其生活质量，是我国面临的一项重要任务。 二是人口红利即将消失。改革开放以后，我国劳动力数量的增长和长期的低劳动力成本，有效地
16、推动了经济的发展。受计划生育政策的影响，我国的人口出生率不断下降。1962 年我国的人口出生率高达37，2010 年已经降至 11.9。3在未来若干年内，我国的老年人口数量将快速增加，劳动年龄人口数量和比重将处于下降趋势，劳动力的8供求状况将发生逆转，长期低成本的劳动力供给优势将逐步减弱甚至丧失。如何让我国的人口红利得以持续更长时间，或者创造出新的人口红利，需要调整和改革我国的退休制度。 三是劳动者权益意识增强。长期以来，由于法制的不健全、劳动者的权益保护意识不强等原因，侵犯劳动者权益的行为层出不穷，劳动者生存权、发展权、社会保障权等各项权益难以得到切实保障。近些年来，我国劳动者权益保护意识在
17、不断增强，对我国退休与养老制度的改革与完善带来压力。在未来改革我国退休制度的过程中，需要全面考虑劳动者的各项权益和诉求。要考虑到劳动者的就业权与发展权，让有意愿、有能力的劳动者实现其就业愿望和发展愿望；要考虑到劳动者的生存权、休息权、健康权和社会保障权等权利，维护和保障劳动者的健康，为劳动者提供较好的社会保障待遇；还要考虑劳动者甚至全体公民在退休与养老制度、政策制定与调整过程中的参与权，兼顾不同群体的利益诉求。四是退休保障制度不科学。退休制度的调整与改革需要与退休保障制度相适应，而不能单独进行。目前我国的退休保障制度（主要是指各类养老保险制度）还不健全。主要表现在：制度设计不完善，覆盖面窄，公
18、平性不足，制度碎片化程度严重，对历史债务处理不到位，基金保值增值难，多层次体系尚未完全建立，等等。养老保险制度的不完善在一定程度上制约了退休制度的改革。为此也需要针对存在的诸多问题，进一步完善我国的养老保险制度。 四、未来我国退休制度改革的对策建言 91.明确我国退休制度改革的价值取向。加强退休制度改革是未来应对人口老龄化、确保实现“老有所养”的重要举措。但是，这绝不是退休制度改革的唯一目标，除了退休制度改革外，应对人口老龄化需要采取一揽子应对措施。退休制度改革的根本目标是追求退休制度与经济社会的动态协调发展，在促进经济社会发展的同时，实现劳动者的退休权益，提高国民的福利待遇、生活水平和人力资
19、源利用效率，而不是缓解政府的财政压力。10我国的退休制度改革需要本着公平与效率相结合的理念，考虑不同群体的利益诉求和未来经济社会发展的需要，采取严密科学的改革举措。 2.弹性退休制是我国退休制度改革的方向。改革方向的选择需要考虑到我国人口异质性强、经济社会发展不平衡、劳动者权益意识增强等特点，统筹考虑退休制度的改革。基于国情的考虑和国外的经验，在我国不宜采用僵硬的退休制度安排，采取“一刀切”的做法，而是需要综合考虑这些因素和不同主体之间的利益需求，增强退休制度的灵活性。建议在我国实行弹性退休制度，既考虑到我国机关事业单位人员、企业职工、城乡居民等不同职业群体的差异，又考虑经济社会长远发展的需要
20、，拟定弹性退休方案。需要综合平衡国民的生存权、发展权、就业权、健康权、休息权、社会保障权、参与权等权利。通过设定一定的退休年龄区间（比如 60-65 岁） ，建立激励与约束相结合的机制，在规定最低退休年龄的基础上，由劳动者自愿选择退休年龄。同时，建立与灵活的退休年龄相衔接的退休待遇保障机制，鼓励劳动者推迟退休，严格约束提前退休行为。可以考虑先在一些人口老龄化程度较高、经济比较发达的10地区（比如北京、上海）先行试点调整退休年龄，也可以在一些高技术、高学历职业或行业的劳动者中先行试点，积极稳妥地推进退休制度改革。3.严格规范和控制提前退休行为。大量的提前退休现象既不利于退休制度的改革与可持续发展
21、，也给养老保障制度增加压力。应该针对我国退休年龄总体偏低和大量的提前退休行为，采取有力措施进行严格规范，这是加强我国退休制度改革的一项基础工作。尤其是对一些不合理的违规提前退休行为，要严格控制，坚决防止一部分单位和个人利用提前退休的政策谋取利益，防止出现大量违规退休或退而不休的现象。对一些利用虚假证明违规提前退休的行为，主管部门要加强监管，加大惩罚力度。对一些特殊情况下的提前退休行为要进行严格规范，对提前退休的政策进行重新清理和调整。随着科学技术的进步，对一些传统的特殊行业和劳动强度的岗位进行重新评估和调整，尽量减少不合理的提前退休行为。 4.先女后男，适时适度延长退休年龄。延长退休年龄是未来我国退休制度改革的必然趋势和核心任务。这是一项非常复杂的工作，需要精心设计，采取有效的策略。可以遵循“先女后男、分步实施、整体规划、长期进行”的原则，通过调查研究，做好相关测算，制定科学的方案。在延长退休年龄的具体方案上，可以采取“先女后男、小步渐进”的方案，11也可以采取“先慢后快”或者“匀速推进”的方法，先慢后快就是指开始时每延长一岁的时间应该拉得更长一点，后面再逐步缩短，比如从 2015 年开始至 2030 年，延长至 62 岁（每年延长 1.5 个月） ；从
