1、完善我国立法体制路径探究摘 要 本文通过指出并分析目前我国立法体制中存在的问题，探讨完善我国立法体制的途径，主要从主体与程序两个方面，提出完善我国立法体制的对策：主体方面包括提高人大代表参与立法的积极性、明确代表责任制、人大代表专职化的可行性分析；程序方面包括设立提前送达程序、强化审议时利益表达机制、起草主体多样化等。 关键词 人大代表 立法程序 立法体制 作者简介：鲁琳，上海政法学院，硕士，研究方向：法学理论；朱樱，上海政法学院。 中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-019-03 一、引语 党的十八大报告指出：要“完善中国特色社会主义法律体系
2、，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径” 。加强立法、有法可依，是全面推进依法治国的首要前提 。立法权是国家法治的核心，国家的存在和运行不是靠法律而是靠立法权。我国通过人民代表大会行使国家立法权。立法过程可以看作立法主体依照法律参与立法程序的过程，本文主要通过主体与程序两个角度来探讨我国立法体制中人大代表、立法程序存在的问题与改进，以不断完善我国立法活动与法治化进程。 二、立法体制现存问题 （一）主体：人大代表参与立法受到的制约 立法权的行使最终要落实到组成人民代表大会的每个人大代表个体，人大代表的权利与义务的实现，其在立法过程中发挥的作用能决定法治化建设的进程。充分发挥人大代表在立法中
3、的作用，是推进科学立法、民主立法，提高立法质量的重要举措。目前人大代表参与立法的实效性还受到一定制约： 1.人大代表的构成问题 我国人大代表的组成存在一个显见的特点便是：领导干部、企业家、中共党员比例偏高，而更加能够代表“人民”群体的工人、农民以及妇女、非中共党员比例偏低。而人民代表大会制度的核心旨意是代表人民表达利益诉求。党的十八大报告中也已经提到“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例” 。我国除了县、乡两级人大是直接选举，其他级别人大都采取间接选举制度。真正能参与到立法过程的也是间接选举选出的代表，受种种因素所限，代表当选后无法与选民建立真正的利
4、益关系，他们在立法过程中的表达能保留多少真正的民意，甚至与人民本意背道而驰。人大代表应当善于体察民情，并且善于将搜集的选民意见通过各种方式转化为国家的大政方针。从这个角度来说，我国的人大代表的问题不单纯是不够专业，更关键的是平民化不够。今后应有更多的人大代表来自于普通民众，因为只有他们才能真正了解民情，重视并反映民意。当然，在参政议政过程中，他们的素质也应当不断得到提高。 2.人大代表参与立法积极性不足 人大代表当选后，在履职过程中，有的代表出现了“翘会”等“不作为”的现象屡见不鲜。这可能与一些人大代表对于自己认识不到位，产生缺席会议之类“不重要” 、 “对大会影响不大”之类的想法。人大代表参
5、与立法积极性不足，多数观点认为是因为对其激励鼓励机制不够，而笔者认为原因之一在于对他们的约束机制不够：在现有的大范围、多层次、多级别的间接选举方式和具体的提名方式下，被代表的选民的利益诉求和监督压力无法及时有效地传递到人大代表身；原因之二可以从代表组成人员的结构来分析，官员群体和企业家占据了我国各级人大代表的大多数席次，在开会时，官员群体在履职时多谨言慎行、 “顺从”上级领导倾向明显。发言也多是诸如“完全赞同” 、 “坚决拥护”之类少见真知灼见的表达。对公权力有一定依附性的企业家群体，往往也把当选人大代表参与开会作为一种结识官员的机会，开会期间主要心思和精力在于结识官员“拉关系” ，履行代表职
6、责反而成了开会的次要目的和“副业” ，他们的发言不具有或者不愿发表真实的意见。其他占少数的组成成分代表如工人、农民、自由职业者等在表达自身所代表的群体的利益时，局限于政治参与和表达的能力不足，多数抱着得过且过的心态，少见在会上真正“发声” 。因此，人大代表在会期的立法参与整体上表现出的是积极性不高。如何才能让人大代表负担起责任、积极履职，一直是社会各界关心的话题。 3.代表责任的缺失 我国代表法赋予了人大代表执行职务时的言论免责、人身特别保护以及言论、表决豁免等特权，从权利角度保障了代表履职无后顾之忧。然而，在实现积极效果的同时，为一些代表消极参会、在提出、表决通过法律案时轻率不负责等提供了机
7、会。然而人大代表不仅需要对这一身份负责，更重要的是对选民负责。虽然选民对自己选出的代表享有罢免权，但在我国实际情况中罢免代表的事例十分少见。因为选举中特别是间接选举中，候选人经常是选民的直接或者间接领导，即使对选出的代表不满意但考虑到利益因素，也常常消极地放弃行使罢免权。极少数的罢免案例也是曲折的，罢免案要经受接受机关的数次驳回。上述情况存在一是在代表选出后很难与选民建立真正的联系，并对其负责。更为重要的是，由于法律对代表执行职务问责规定的缺失。不建立良好的履职问责制度，人大代表积极认真履行职务只能作为“道德责任” ，没有“法律责任”的保障就无异于形同虚设。 （二）程序：立法程序存在的制约因素
8、分析 立法是有价值导向的，而立法程序本身具有工具性价值也有独立的内在价值。程序是民主法治的要求，是实现公平正义的保障。中国当代的立法程序已经取得重大进步，但仍存在诸多问题需要改进。 1.正式立法程序规定的不完善 立法的完整过程应从收集群众和法学家的意见算起，虽然将立法整个过程完全置于正式的程序规范规制之下是不经济也不实际的，但在我国的实际立法活动中，立法的发起阶段、审议阶段的诉求的表达、利益的交涉以及表决方式的采取等众多关键环节都无正式规则进行规制。在我国立法规划和立法计划虽然不具有任何法律上的约束力，但实际操作却是将如期完成立法规划或者计划中的立法项目作为衡量人大及其常委会工作的一项主要标准
9、。因此也就造成了这样一种制度上不具有约束力的立法规划和计划却在实践中却具备相当大的约束力的错位。立法规划和计划编制权及其运作在立法前期中至关重要、直接控制立法选题。但立法规划和立法计划的制定及其调整却无法定程序标准加以规范。 2.议案审议过程利益表达不充分 我国现行立法程序主要服务于对法案的同意和认可而非利益的表达和交涉 。审议的方式主要的两种是全体会议审议与分组审议：在全体会议上，会议时长的有限使得常委会对每位组成人员的发言时间和发言次数实行限制，不可避免导致所有常委会组成人员难以在全体会议上人尽其言。尽管采取分组审议机制，其原本目的也在于为常委会组成人员表达己见提供了较之大会更多的机会与时
10、间，但分组审议是一种开放式的讨论，实际情况中常常出现代表发言不够严谨，发言内容过于随性，从而分组讨论并没有起到提高发言质量的效果。致使这种讨论更像是“聊天”而难于达成一种合议，因此也难以实现常委会组成人员之间经过讨论、交涉进而达成统一审议结果。大量的利益诉挑有兴趣的求仅仅停留在表达层面。 3.立法信息的提供不全面，公开程度不足 提案人常利用其作为主要立法信息提供者的优势，提供大量精心筛选的、对其有利的信息来影响立法决策。加之没有规定其他的途径为提案人之外的主体提供不同信息作出保障，立法信息常显示出有明显不公正的倾向性、片面性。法案所提供的立法决策和措施方案通常只提供一种文本，没有其他可供选择和
11、比较的方案，导致代表或委员在有限时间内收集与获取信息不全面，难以作出实质上公平合理的判断。这或许与我国法律没有规定相关人具有向立法机关提供准确信息的义务有关。现行法律也并无针对立法过程中提供虚假信息的行为进行行政或者刑事处罚的规定，因此提供不真实的信息致使立法决策出现偏差的，无需承担任何法律责任。此外，我国立法程序也缺乏对立法信息的质证机制。提案人所提供的立法信息未经过质证，立法程序不具有还原信息、确定有关证据和事实的功能。 三、完善我国立法体制的途径 （一）充分发挥代表作用，提高参与的有效性 1.提高人大代表参与立法的积极性 从中央到地方，人大代表参与立法的积极性问题始终受到关注。中共十八大
12、提出，要通过在人大设立工作机构等形式，加强人大代表和选民的联系。不少地方人大常委会此前也推出过多项激励举措，来引导、敦促代表们积极履职。譬如，发放活动经费或工作补贴；对人大代表的履职情况（如出席会议、提交议案、下乡调研等）进行考核、公示，在年终时请人大代表向选民或者人大常委会述职等。 而人大代表参与立法活动是一个过程，其中自然包括闭会期间的参与，而利用好闭会期间这一重要资源十分必要。可以在人民代表大会闭会期间，人大常委会组织代表参与立法显得尤为重要，需要了解关注到代表各自职业和自身兴趣、专长，参加代表专业组活动 ，通过人大代表专业组参与地方立法工作。 2.建立人大代表责任制度 为了与保障人大代
13、表独立自主地行使职权的诸多权利相匹配，需要相应的责任制度。依据不履行义务就要承担责任的法理，首先应当明确规定出人大代表履职的具体义务，使认真履职不再只是一种原则性规定。按照每届任期五年或者在任期内划分更短周期对人大代表进行考核，对于不按时参加会议，在会议上不认真履行职责的代表进行惩处。对于代表个人或者其所在代表团的惩处不应仅限于任期内有效，这样才能时刻提醒人大代表不仅仅是一种荣誉，更多的是一种责任，进而促进代表们积极履行代表职责保证立法质量。 3.人大代表专职化问题 针对一些代表履职责任感不强、履职能力不足、履职积极性不高等问题，不少人认为症结在于我国人大代表是兼职制上，进而提出应改革目前的代
14、表兼职制，转向代表专职化。因为一旦实现了人大代表专职化，这些以政治为业的人士，为了能不断当选、不被选民抛弃，则会更加尽职尽责、重视与选民的联系，倾听民意、反映民情、审议法案。但是，在实践中并不具有可操作性。从世界范围来看，西方国家的议员大多数实行专职化，这是建立在三权分立和代议制的宪政理论上的，不能兼职是为了实现分权的需要。而我国政治制度的原则是议行合一，人大代表可以是政府的工作人员，甚至鼓励一些部门的领导来担任人大代表。这一点和英国的内阁成员必须是议员是接近的，因为英国实行的也是议行合一的体制。中国在制宪理论上是不承认分权的，此情况下要求代表职业化略有勉强。人大代表专职化后，理论上似乎将其置
15、于一种超然的地位，但实际上却相当于创设了一个首先要代表自己利益的人大代表职业群体。这反而阻隔了本应代表社会不同群体不同利益的人大代表与原选民的联系，无法实现在会上替他们表达利益诉求，对选民负责。专职化意味着国家机关中行使公权力的人员都不得担任人大代表。则如何保证执政党的路线、方针、政策在人大得到贯彻，如何确保党的主张通过人大代表的行为上升为国家意志，将成为执政党不得不考虑问题。此外，代表专职化的基本保障也很难实现，专职代表的人数过多则国家财政无力负担，人数过少又无法保证代表性。 “职业化的代表必须拥有专门的办公场所和配备相应的办公人员和设施，更重要的是人大代表的退职保障。人大代表虽然专职化但不
16、是终身化但是有一定任期的。如果只设立人大代表专职制度而不建立退职的保障制度，那么必然会使人大代表关心今后的出路而无法专心于自己的职责。 ” 短期来看，人大代表专职化不适合我国的实际，也难于大规模推广，把督促代表积极履职的希望寄托在人大代表专职化上也是不适切的。 （二）改进立法程序 程序是制约权力和保障立法质量的重要因素，随着我国社会民主政治的发展，有瑕疵的立法程序将越来越不能符合利益表达多样化的需求。即使在短期内无法对人民代表大会制度实现结构性改革，在现有制度内进行程序的完善至少是可行而见效的。可以从以下几方面完善： 1.提前人大代表介入法案的时间，设立提前送达程序 人大代表多数是非专职的代表
17、，要求他们仅仅在会期内面对草案就能够有比较深入的理解标准过高。他们不具有足够的时间对法规草案的解读说明及相关资料进行整合、解读、理解其中的利益表达并形成自己对草案的意见。加之每次代表大会或常委会会期有限，会议议程较多，代表和常委会组成人员因事先对法规案的意图和所要解决的问题不明确，对实际情况仅局限于自身的经历又缺乏深人的调查研究，因而在审议中只能凭借自身的阅历、知识和经验来提出审议意见，这些意见不免具有主观性、随意性、片面性。提出意见质量不高在很大程度上决定了代表参加立法活动的实际效用较低。 为了切实保障代表和常委会组成人员对法规案的审议权，应当让代表和委员尽早了解到法规案的内容，根据自身不同
18、情况提早着手，展开深入调研。很有必要建立法规案提前送达制度。明确规定提前送达法规草案的时间、方式，程序是民主的体现。为了使代表和常委会组成人员在审议法规案时充分表达民意，反映客观实际，真正贯彻立法意图，事先就必须有足够的时间对法规草案及其说明进行研究，也理应在会前及早得到法规草案及其说明和有关材料 。这既是代表和常委会组成人员行使权力的前提，也是其行使权力的体现。因此，在立法程序中明确提前送达这一程序，对于保证代表和常委会组成人员的民主权利的行使以及促进立法质量的提高都是十分必要。 2.强化立法程序中的利益表达机制 立法过程中最重要的环节便是利益的表达与交涉，最终达成合意。要优化立法程序，就应
19、当将利益表达与交涉纳入立法程序规则的范畴，可以尝试采取视频直播讨论过程等形式，将会议之外的交涉放到会议之内，放到人们能够看得见的地方和场合进行。民主需要通过优化的程序来体现，建立有效表达的合议程序是近期可能实现的。在具体设计上可以侧重以下几个方面：第一，增加表达时间。适当延长会期或者将分散的审议时间集中起来，以此保证代表和常委会组成人员具有更加充裕的时间来表达己见和所代表的利益诉求。第二，丰富表达方式。可以在解读说明、审议等环节尝试采取问答与辩论的形式，也明确代表和常委会组成人员可以口头或书面的方式表达，拓展利益和要求的表达机会与表达质量。第三，公开立法过程。让人民群众看得见代表是如何为选民表
20、达利益、发挥才能的，在此基础上也便于选民持续选择他们心目中适合代表自己的代表，以此也作为对代表履职进行监督的一种方式，激励代表在立法中积极作为、充分表达。 3.起草主体多样化 以尽量减少立法起草过程带有的行政化倾向为目的，立法活动特别是在地方立法活动中，首先要以规范性法律文件的形式确定立法的起草主体，地方性法规应由人大以专家立法的方式取代由主管部门立法，即应当尽量由法学专家、行政管理相对人为主要起草者；以部门代表为辅的方式组成立法起草小组。地方政府规章应严格由政府法制部门牵头，同样组成以专家、学者为主要立法起草人的立法小组 。对于一些涉及广大群众的切身利益，主体多、专业性和技术性较强的规范性文件，应注重借用社会力量，委托社会机构或者专家把关，更好把握各方利益关系，做到公平、公正立法，避免地方政府为了便于行政管理而“拍脑袋”作出规定，不适切于社会管理实际。委托立法需起草者与立法利益相关者分离，以期打破部门立法的利益格局，突破部门立法的思想狭隘，公正地配置立法涉及的各种利益，确保立法的公平公正合理。 四、结语
