1、1论检务公开方式的多样化与正当化摘要：检务公开是最高人民检察院为保障公民的知情权和监督权，增强检察工作的透明度和司法运行的公正性，而提出的对外公布检察机关履行职责情况和有关信息的一项司法改革举措。在新的时代背景下，检务公开要坚持最大限度公开这一原则，在公开的内容上要考虑我国具体国情和人民群众的新期待、新要求，在公开的方式上要追求多元化与正当化。根据最高人民检察院下发的相关文件，结合我国检察实务，我国检务公开方式可分为三种类型：向利害相关人、诉讼参与人的直接告知公开；向民意代表以参与、参观、旁听的方式公开；向社会公众的全面、广泛的公开。为实现检务公开方式的正当化，检务公开应做到最大限度公开、方便
2、人民群众和有利于推进程序公正。 关键词：检务公开；多元化；正当化；最大限度公开；正当程序 中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2014）03-0047-06 一、引言 检务公开是指检察机关依法向诉讼参与人、新闻媒体和社会公众公开与检察职权相关的不涉及国家秘密、个人隐私、未成年人案件的活动和事项，它是我国检察机关推行司法改革、促进司法公开、提高司法透明度的一项重要举措。检务公开源于社会公众享有的知情权。知情权虽然最初产生于言论自由权，但在国际公约和各国的立法例中，其已经成2了一项独立的权利，具有独立的意义。这种意义在 2008 年 2 月国际社会达成的亚特兰大知情
3、权宣言中有明确体现：“知情权是人类尊严、平等和公正的和平之基础” ， “知情权是一项基本人权” ， “是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础” 。我国自1998 年提出“检务公开”的概念以来，检务公开制度建设经历了初步规划（1998 年 10 月1999 年 1 月） 、探索发展（1999 年 1 月2006 年 6月） 、全面公开（2006 年 6 月至今）三个发展阶段。实践证明，推行检务公开，是检察机关践行群众路线，满足公众知情权，接受群众监督的有效途径。 检务公开与司法公开中的审务公开不同，审务公开的
4、本质是审判管理性事务的公开，而检务公开的本质是检察信息公开或者说检察公开。最高人民法院 2009 年 12 月印发的关于司法公开的六项规定中将司法公开的外延界定为立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开六个方面，其中“审务公开”是指人民法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动应当向社会公开。检务公开却不是检察管理事务的公开。1998 年 10 月最高人民检察院下发了关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定 （以下简称检务公开规定 ） ，该决定向社会公布了检务公开的 10 个方面的内容。从这 10 个方面的内容来看，检务公开是与人民法院的司法公开相对应的一个概念。就内
5、涵而言，检务公开作为政府信息公开的一部分，包括检察机关事务信息的公开和执法信息的公开。 3我国目前还没有信息公开法。虽然早在 1979 年刑事诉讼法中就有大量关于检察机关的信息应当告知相关当事人的内容，但那时我国法制建设正处于逐步恢复阶段， 刑事诉讼法仅从诉讼推进的需要这个角度保障当事人的“知悉权” ，其并没有从“公民有权了解政府”的知情权和检察机关的信息公开义务的角度来规范检务公开。2007 年 1 月国务院通过、2008 年 5 月 1 日起实施的政府信息公开条例是我国第一个关于政府信息公开的行政法规，但该法规中的信息公开主体是“行政机关” 。因此，我国检察机关的信息公开尚缺乏法律依据。我
6、国的检务公开是通过检察机关自身颁布司法解释性质的规范性文件来推进的。 检务公开规定首次提出了“检务公开”的概念，其第 3 条提出了“采取多种形式实行检务公开 ”的要求。随着网络技术的不断发展，许多国家开始探索推行电子政务这种高效、快捷、低廉的政务公开方式，我国检察机关也逐步尝试进行电子检务建设。在新的时代背景下，我国检务公开方式还应不断创新，出现更加多元、适当的渠道。本文将对新时期检务公开方式的多样化及其内在正当性进行探讨，希望能对我国检务公开制度的完善提供有益的借鉴。 二、检务公开方式的多样化：对不同对象 采用不同的公开方式依据所针对的对象不同，检务公开方式可以有三种选择：向利害相关人、诉讼
7、参与人的直接告知公开；向民意代表以参与、参观、旁听的方式公开；向社会公众的全面、广泛的公开。 （一）向利害关系人“点对点”地告知公开 向利害关系人的告知公开，是指检察机关以口头或书面形式将案件4情况及诉讼参与人的诉讼权利告知案件当事人、诉讼参与人、有关单位和个人的公开方式。告知公开按照是否需要送达法律文书可分为须送达法律文书的告知公开和无须送达文书的告知公开。无须送达文书的告知公开，可以通过电话、短信、电子邮件的方式进行，但必须做好相关记录工作，以便归档备查。告知公开的对象主要包括举报人、被害人和犯罪嫌疑人（也包括其辩护人或代理人，为了行文方便，不一一说明） 。 1.对举报人的告知 检察人员应
8、当根据诉讼阶段的不同，对举报人进行相应的告知，具体包括案件分流告知、立案告知和结案告知。现实中很多举报人并不具有专门的法律知识，他们对于哪个机关对自己所举报案件有管辖权并不知晓，为了提高办事效率、使案件得到及时侦破，检察机关应当告知举报人具体受理举报的机关。对属于检察机关管辖的贪污贿赂、滥用职权等案件，受理举报的检察人员应当告知举报人案件的具体处理部门、相关联系方式等。对于检察机关没有管辖权的案件，检察机关受理举报后应转交其他机关办理，并将转交事项告知举报人。检察机关通过举报人的举报对案件进行初查后，认为符合立案标准的，应当告知举报人已经立案。对于那些不予立案的情况，检察机关应当告知举报人不服
9、处理、提请复议的具体程序。案件侦查终结后，检察机关应当把所查清的犯罪事实、难查清的事实、犯罪人触犯的法律条款、检察机关的处理意见等及时答复举报人，以取得理解，进一步加强与人民群众的联系。 2.对被害人的告知 被害人是刑事案件的直接受害者。检察机关应当告知被害人所享有5的权利和义务、案件进展状况等，为被害人行使诉讼权利提供保障。对被害人的告知可在检务公开规定中找到依据，告知内容包括该规定第 6 条明确的 8 项权利和 2 项义务。 3.对犯罪嫌疑人的告知 整个刑事诉讼都是围绕犯罪嫌疑人、被告人展开的。在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人作为被追诉人，其人身自由经常受到限制。只有检察机关主动告知相关信息，犯罪
10、嫌疑人才能及时、有效地行使辩护权。 检务公开规定中规定检察机关在侦查起诉阶段要告知犯罪嫌疑人有获得法律帮助、委托辩护人、申请回避、申请取保候审等 12 项权利和如实回答、接受检察人员的讯问、搜查、扣押等侦查行为的义务。需要注意的是，对犯罪嫌疑人的告知，除了告知其享有的诉讼权利和义务外，还应当告知相应的法律依据。如检察机关对于自侦案件在第一次讯问犯罪嫌疑人之前，就应向犯罪嫌疑人发放告知其享有相关权利的书面的权利告知卡。检察机关在诉讼程序的开始阶段就应对犯罪嫌疑人进行告知，如在侦查机关对犯罪嫌疑人进行第一次讯问后，就应及时告知犯罪嫌疑人有聘请律师的权利。 举报人、犯罪嫌疑人、被害人等利害关系人是与
11、案件联系最为密切的人员，他们与案件的处理结果存在或多或少的联系。对利害关系人进行“点对点”的告知公开是进行检务公开的第一步。此外，向利害关系人公开，还要注重效率，做到及时告知。 （二）向特定民意代表公开 检务信息向民意代表公开，包括吸纳民意代表以人民监督员身份参6与审查案件，邀请民意代表到检察机关参观，允许民众旁听听证程序等内容。 1.向人民监督员公开 我国检察机关历来扮演着“法律监督者”的角色，但谁来监督监督者这一问题一直没能得到解决。人民监督员制度回答了这个问题。由民众担任人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件进行监督，不仅解决了谁来监督监督者的问题，而且使检察权的运行过程更加透明。让民众参
12、与司法活动的主要意义就在于发挥普通民众的常识在司法中的功能，以此纠正专业人士的偏执与悖谬。根据 2010 年 10 月最高人民检察院发布的关于实行人民监督员制度的规定 ，我国检察机关对人民监督员公开的信息内容可以概括为“七个方面” “两种情况” （详见该规定） 。此外，有关案件的性质、主要证据目录、办理案件的程序、拟处理决定（意见）的理由和依据也应向人民监督员公开。 2.向参加听证旁听的民众公开 允许社会公众旁听听证程序是保障公民知情权的体现。早在 2001 年最高人民检察院发布的人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行） 中就有对听证旁听的规定，其中“允许公民旁听” “新闻记者可以旁听和采
13、访”等规定，已经达到了法院庭审公开的开放程度，应当继续予以坚持。 3.向参加检察开放日活动的民意代表公开 检察开放日活动，是检察机关为了推进阳光检务而不定期邀请人大代表、媒体记者、网站版主、社区群众、高校学生等走进检察机关，与7检察工作人员进行面对面的交流互动，检察工作人员听取他们的意见和建议的一种检务公开方式。自 2009 年以来，我国检察系统根据最高人民检察院的统一部署，从最高人民检察院到各地人民检察院，每年都有一天开放日活动。 “开放日”并不是日常性的，也不是针对所有人的，似乎有作秀之嫌。但应当看到，检察开放日活动的本质是：由公共机构选择专门时间，将平时不能开放的那部分场所向社会特定人员
14、开放，以最大限度地实现机构开放。其意义在于：一是弥补日常开放的缺憾。公共机构的办公场所可以分为接待服务场所、对外事务办理场所和内部工作场所。公共机构的内部工作需要安静、独立的环境，甚至于工作过程可能需要对外保密，因而其内部工作场所不可能整天处于民众的注视下。而开放日活动可以使内部工作场所的工作人员暂时放慢手头的工作，让民众参观其工作的过程；或者放下手头的工作向民众介绍其工作的程序和情况。从最大限度开放的角度而言，这一开放过程是日常开放所不能代替的。二是开放日活动可以将公共机构的日常工作中并不面向公众的内容，有计划地进行集中开放。检察机关负责的审查批捕、提起公诉、法律监督等工作量大、程序复杂，其
15、不可能将整个工作过程对外开放，而开放日活动可以将检察机关有计划整理的长期以来立案、执行的工作情况（成绩和问题）向民众集中展示，起到“一次展示，全面了解”的作用。三是开放日活动中检察机关可以在民众参观之后以座谈会的形式，听取民意代表的意见并当场或者事后予以反馈。这不仅使民众对检察工作进行了监督，而且使他们通过观察和沟通而了解、理解了检察工作，从而增强了对司法的信任。 8检察开放日活动是中国节日文化在机构开放中的体现，是中国特色的机构开放制度创新。与国外媒体或个人起诉公共机构、要求进入某一场所不同，在开放日，检察机关主动有组织、有计划地邀请民众代表参观其工作场所并听取意见、接受监督。检察开放日活动
16、体现了中国民族和谐及协商文化的特点，发挥了其他机构开放方式所不可替代的作用。 （三）向社会公众公开 公开的目的是使社会广为知晓，因而任何民众都有可能成为检务公开的对象。检察信息向社会公众公开主要可采取展示公开、以发布文件的方式公开、通过新闻媒体公开三种形式。 1.展示公开 展示公开即检察机关向诉讼参与人和社会公众展示与检察业务相关的规定和事项，可分为传统展示公开和电子展示公开两种类型。传统展示公开是指检察机关通过设置专栏、制作牌匾或图表、印发小册子等形式公布检务信息。在高度信息化的今天，传统展示公开已经远远满足不了检务公开的现实需求。首先，宣传栏的公开辐射范围比较狭小。检务宣传栏、检务公开栏大
17、多设立在检察机关的办公地点，通常没有人为了获取检务信息而专门到检察机关去看宣传栏、公开栏、电子屏幕等。并且，专栏、公开栏上的信息更新速度慢，公开的内容有限，公众需要的检务信息可能无法通过宣传栏及时获取。随着网民数量的增长和网络的普及，检务公开还应采用电子展示的方式。 “在现代信息爆炸的社会，没有网络方式的公开，在有的情况下与不公开没有任何区别。 ”具体而言，检察机关应当以互联网为载体，通过建设信息化平台、门户网站、官方9微博、微信等方式公布检务信息。 2.以公报、公告、文件发布等方式公开 公报、公告是国家机关面向全社会发布重大事件或重要决定的报道性公文。除了发布公报公告、在报纸上刊登公报公告、
18、将公报公告层层送达各级检察机关之外，今天，检察机关还应充分认识到通过网络平台发布公报公告的重要性。各级人民检察院都应当在网络上设立专门的门户网站，门户网站中设公报公告一栏，对检察机关发布的公报公告进行刊登，供社会民众登陆、查询。 3.以新闻发布、媒体报道的方式公开 检察机关可以以新闻发布的形式进行检务公开，如定期召开新闻发布会。召开新闻发布会需要提前告知媒体、布置场所等一系列准备工作，比较消耗时间。相比之下，通过媒体直接发布新闻是一种更加简便、快捷的公开方式。检察机关可以选择自己在媒体上刊登文章，直接对检察工作的部署、重大业务决策、工作经验、新出台规定等进行宣传，也可以协助媒体发表报道检察信息
19、的新闻稿。 三、检务公开方式的正当化 随着司法改革的深化，人民群众对检务公开方式的规范化、正当化提出了更高的要求。笔者认为，检务公开方式应当在促成公开的最大化、方便民众、体现程序公正方面发挥其特有的作用。 （一）公开方式应当能促成最大限度的公开 检务信息应进行最大限度的公开，其范围应面向可能提出公开要求的每个人。公众有权“知道他们的政府在忙些什么” ，这已为许多国际公10约所肯定。如美洲人权公约第 13 条规定：“公民普遍享有知情权，政府必须为该权利的行使提供机制。 ”亚特兰大知情权宣言第 4 条指出， “信息公开应成为准则，保密应被视为例外” ，并提出了信息公开豁免的具体要求。 “最大限度公
20、开”是政府信息公开的一个原则，它提出这样一个假设：公共组织所持有的一切信息都应当可以公开，除非由于维护公共利益需要而必须优先考虑信息保密。检务公开的本质是政府信息公开。在立法体系上，检务公开应由国家立法机关制定信息公开法或信息自由法进行统一规范。但鉴于检察机关这一执法机关的特殊性，许多国家在不违背信息公开法的前提下颁布了关于检察机关信息公开的专门法规。如 1971 年美国联邦司法部颁布了处理媒体关系的指南 （1975年修订） ，其中要求以“最大限度公开”为基本原则，在保障“政府执法”的同时最大限度地实现政府信息公开。我国应根据公共机构信息公开的阶段和程度，适时出台信息公开法 ，对公共机构信息公开的方式、事项、例外情况等作出统一规定。我国检察机关应依法逐步扩大检务公开的范围，加大公开内容的深度，逐步实现从检察制度、规范、重大事项、检务文书等的公开向检务决策过程公开的扩展。同时，要把握好“度”的问题，所采取的检务公开方式应有助于实现民众知情权与特定信息保密之间的平衡。 （二）公开方式应当体现方便民众 推行检务公开的目的是实现诉讼参与人和社会公众的知情权与监督权，因此，检务公开应当体现便民的特点，要针对不同群体对信息公开
