1、1农村集体土地流转演化趋势分析摘 要：我国农村集体土地流转配置的格局不仅关系到农民增收、农业增效与农村增福，而且关系到城乡资源优化配置的格局与和谐社会机制的构建。以“三种流转模式”演化的最新地理与经济特征为对象，并以政府主导型的演化机制为主线，重点分析有利变量与不利变量对具有“大跃进”特征的政府主导型演化趋势的影响，最终得出土地流转未来格局是：政府主导型短期扩张难以替代长期衰落的趋势，农户主导型短期停滞并不意味长期衰落，集体主导型依附特征将随政府主导型一损俱损、一荣俱荣。 关键词：土地流转；政府主导型流转模式；演化动力与趋势 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-910
2、7（2013）05-0010-12 一、问题提出 2009 年成都市发生的“唐福珍事件”使政府主导的土地流转再次成为社会焦点。事实上，土地拍卖制度在国内早已有之。在 20 世纪 80 年代，中央为了解决深圳发展的资金瓶颈，通过土地拍卖使其发展获得“第一桶金” 。自此以后，地方政府为弥补本地城市的发展资金缺口，深圳市的征地拍卖制度被日益成为仿效的对象。不可否认，早期的土地拍卖制度对于盘活城镇国有土地，促进土地集约利用功不可没，但很少涉足到农地国有化流转，因而在城乡引起的官民纠纷较少。进入 20 世纪 902年代，随着中国财税制度改革深入，地方政府的财源日益萎缩，为弥补巨额赤字，深圳市的农地卖地制
3、度成为仿效的热点。到 21 世纪初，随着城市存量土地日益枯竭与城镇化加速，变集体土地为国有增量土地日益盛行，于是全国出现层出不穷的“唐福珍事件” 。面对政府暴力征地的弊端，中央政府对此虽然屡禁而不止，最终会危害国家粮食安全、妨碍和谐社会。 虽然学界对土地流转的研究源远流长，但多数研究以土地的规模经营为切入点，重点分析土地收益的资产化、股权化、债权化问题1，2；而国外学者对中国土地研究以土地聚集、组织创新、空间依附等交叉学科或实证分析为主378824，5。但是，由于政府拍卖制度形成的历史惯性思维，人们对土地流转的弊端，要么熟视无睹，要么视为理所当然，因而很少从流转主体视角研究土地配置。虽然于传岗
4、从土地流转利益相关者视角把国内土地流转归结为政府主导型、集体主导型、农户主导型三大类型（简称“三种模式” ） ，并进行了初步的定性分析6，但是缺少对此进行系统的演化分析研究。一是缺少从流转利益相关者（政府、集体、农户）的视角研究政府主导型的流转特征；二是欠缺对政府介入流转的动力机制与演化趋势的研究；三是缺少对农地流转演化趋势分析。显然，此类研究欠缺，不仅有悖于中央流转政策的初衷，而且不利于土地最佳配置；不仅难以协调各方利益，而且最终有损社会和谐；不仅关系到各流转利益相关者的博弈；而且关系到农民增收、农业增效、农村增福机制的构建。 基于农村集体土地（简称农地）在城乡统筹发展中的地位与作用，3政府
5、主导型对集体主导型有“鲶鱼效应与依附效应” ，基于农户主导型与时俱进的独立品格，政府主导型可分为政府垄断型（纯政府主导型） 、准政府主导型（以政府为主，以农户或集体为辅） 、政府辅助型（以农户或集体为主，以政府为辅）等三类，由此推测， “三种模式”在流转中相互交叉、又彼此盘根错节的现实就一目了然。 由于土地流转不仅是土地自身的流转，而是依附在土地上的人的权益流转对集体土地流转格局产生影响，因而本文以政府主导型为研究主线，以农地流转权益为研究切入点，以农地未来的演化格局为研究目的，综合分析农地流转的演化特征，重点分析政府主导型的演化动力及其对“三种模式”演化趋势的影响。 二、集体土地流转“三种模
6、式”的演化特征 迄今为止，我国农地配置虽然演进为政府、集体与农户主导的“三种模式” ，但从历史视角看，城市重工业化的出现与房地产的崛起无疑是“三种模式”得以分化与演化的物质基础。然而，从正式的制度演化看，2009 年中央颁布的“一号文件”无疑成为中国农地资源配置的新拐点，这是因为 2009 年的“一号文件”使政府主导型获得合法地位，并使其从城镇蔓延到乡村，使具有依附属性的集体主导型借助政府的力量得以再生的同时，也强化了政府主导型在城乡土地流转格局中的地位，并诱发了以“三种模式”为依托的诸多新的流转特征。 （一） “三种模式”分布呈现中心与外围关系 从三种模式在地理空间分布形态看： 一是“三种模
7、式”的空间分布呈现中心与外围关系。若以城市为中4心， “三种模式”的流转比（主导流转面积/流转总面积）的空间分布看，政府主导型主要集中在城中村或城镇郊区及周边，集体主导型主要集中在小集镇与乡村，农户主导型主要集中在乡村。在信阳市的随机调查显示，三种模式在它们的主要分布区分别占 87%、62%、91%初步形成以城市为内核的中心与以乡村外围的土地流转递减的地理特征，政府主导型的“流转比”随城镇辐射力弱化而递减规律；集体主导型“流转比”在小集镇也存在弱递减规律，只是小集镇经济辐射力弱，其在地理空间分布规律不明显，因而有显著的“飞地”特征；农户主导型“流转比”随城镇辐射力弱化而呈现递增趋势。 二是“四
8、类农户”分布密度比具有中心与外围特征 。经验数据显示，纯流转户（土地全部流转）与承租户多发生于城乡结合部、小集镇及周边；虽然在乡村也存在，只是比重（密度）太低。准流转户（部分土地流转的农户）也存在类似特征，只是纯农户分布密度从城市向乡村递减；自营户（承租土地为零的农户）分布密度恰好相反。以河南省罗山县为例。在罗山县城，全流转户在全县所占比重（全流转户/乡村农户）为14.2%，主要集中城镇及郊区；半流转户占 40.1%，自营户占 28.7%，主要分布在边远乡村；其余为承租户。可见，若没有政府参与，纯流转户、准流转户、承租户主要分布在城镇周边及毗邻区，且越是远离城镇的乡村，三者所占比重越小，密度越
9、低；相反自营户流转比就越高、密度高，具有空间与外围特征。在同一地区，准流转户流转比高于纯流转户，而自营户流转比也存在差异。 三是诸多地区流转分布存在中心与外围关系。在没有政府主导型流转的大都市，纯流转户、准流转户与自营5户的流转比，以城市为中心向乡村蔓延，随都市辐射力下降，纯流转户的流转比逐渐下降，准流转户的流转比也经历了先降后升再降趋势；自营户的流转比随都市辐射力弱化呈现加速递增趋势。在自然条件不同的乡村，如山区和平原二者分布存在较大差异。在山区，尤其是贫困山区形成了与城市相类似的中心与外围模式，流转比重呈现以山区为依托的中心与外围的情况，纯流转户所占比重要高于准流转户，只是不同地方情况不尽
10、相同。例如，在平顶山市尧山风景区，流转似乎无规律可寻。在农业生产条件好的平原地区，土地流转的中心与外围特征不太明显。例如，在浉河与淮河三角洲，土地流转以准流转、自营为主，纯流转所占比重极低，被流转的土地多是零碎地块、劣等地，自营土地是大块耕地与优等地。 （二）不同流转模式的流转主体的层级日趋高层化 从全国范围看，农地流转主体日益向高层化、大型化、复合化演进。虽然全国各地出现了一批流转典型模式。如信阳模式、安阳模式、成渝模式、天津模式。从流转主体行政级别看，流转主体可以是乡级、县（区）级、市、省（直辖市）级，于是各地出现了直辖市模式，如天津、重庆模式；市级模式，如安阳、信阳模式、昆山模式；乡（镇
11、）模式，如各地乡镇主导新村建设。只是不同层级的模式，又有不同流转特征。从时间拐点看，在 2009 年以前，各地省级政府、乡镇机构很少介入土地流转，土地流转以市县为主，如芜湖模式；2009 年后，省级政府开始大规模介入农地流转，直接介入土地流转的有天津市、重庆市、郑州市。从流转价值分割来看，一方面，农地流转价值与政府行政级别挂钩，政6府的行政级别越高，动用国家机器能力越强，流转一单位土地获取的流转租金相对份额越小与绝对量却越多，对土地财政期望越高；相反，政府行政级别越低，动用国家暴力能力越低，流转一单位土地获得流转租金的相对份额较大，绝对收益较小。以河南信阳市为例，市区开发价值大的土地，土地流转
12、权归市政府；开发价值次之的土地，流转权归羊山管理区，市政府为辅；在平桥区的五里店镇，流转以镇政府为主、区政府为辅。在县城周边，流转采用县政府主导型；在小集镇周边，流转采用乡政府主导型；在中心村周边，流转采用乡政府或集体主导型；在远离城镇辐射的乡村土地流转价值的最低端自然村土地，农用土地流转以农户为主。以罗山县为例，2009 年前，农地流转权完全掌控在农户手中，土地是否流转、怎样流转、对谁流转，完全掌控在农户手中；2009 年后，流转权日益转移到村委、乡、县及附属部门手中。由于政府主导型存在流转的委托代理制，所以流转主体行政级别越高，土地流转代理链越长，流转剩余价值分割环节越多，失地农户获得的流
13、转收益越少，土地流转的财富效应越明显。然而，这种打上行政“序列制”的流转模式，在以城镇为中心向乡村蔓延的同时，打破了乡村内生的、自发的农户主导一统天下的格局。农户主导型流转主体演化也存在类似性质，2009 年以前，流转主体以微型农户、小农户为主，2009 年后，以大家庭或家族为主，整体流转开始出现，其流转的组织化、多元化、整体性程度越来越高。但是，集体主导表现不明显。 （三）三种模式流转边界由泾渭分明转向模糊演进 农村土地流转边界演化的时间拐点是 2009 年。一是在 2009 年或更7早以前， “三种模式”流转主体对流转边界存在天然的、不成文的共识，使三者的流转标的和流转边界泾渭分明。从流转
14、标的看，农户直接支配的自然资源，主要有流转耕地、宅基地、林地、草地等归家庭直接支配；集体组织流转的集体机动耕地、林地、河滩、荒山、湖塘、集体建设用地，以村“两委”直接控制的自然资源为主，主要控制农村建设用地流转；政府流转的土地主要是公益性、基础设施用地（公路、铁路、港口） 、生态防护林用地与部分小集镇建设用地。政府仅涉足农地国有化流转（简称“农转非” ） ，几乎不涉足农业用地的流转。二是流转标的与边界日趋由清晰、明确日益向交叉、模糊演进。一方面，政府对农业用地流转涉足从无到有、从小到大，各种模式对农地流转权的博弈日趋激烈。在河南罗山县，2011 年有 87.1%的采用农户主导型，10.9%的集
15、体主导，2%的为政府主导或撂荒的山地。与此同时，土地流转利益相关者对集体建设用地流转权、置换权的博弈也日益激烈。以小产权房为例，虽然合情合理、不合规的小产权房在城镇、郊区、小集市普遍存在，是这三种流转主体相互博弈的结果，但是由于相关数据不可得性，现在对“三种模式”的分布具体情况就无法得知。尽管如此，却无法遏制农地利益相关者对农地“非农化”与“非粮化”收益的渴望，将引致农户借助家族或宗族力量，村干部借助权力庇护把土地流转的触角伸向社区新村、小集市、小城镇；县乡官员基于选拔机制的诉求把流转土地大棒伸向新村，最终推动政府主导型继续向乡村部门蔓延，至于三者达到均衡的地理经济空间边界在哪里，现在还不得而
16、知。 （四）政府主导型土地流转存在明显的大跃进行为 8在河南与山东调研发现，政府主导型以大规模经营为主，其主导的农地流转存在“贪大求快”的行为，集体主导型以适度规模经营为主，土地以适度流转为主，农户主导型采用人地匹配的原则，以渐进式小型化流转为主。使政府主导下的农业经营组织平均规模超过日本，有的达到或接近美国农业规模经营水平。直到 20 世纪 90 年代中期以前，中国农地流转比小、规模低。例如，1995 年，中国农地流转比仅为 3%。在非农产业发展较快的经济发达地区，土地流转比也没有超过 7%8%7。 不同流转主体都有寻求规模流动的动机，只是具体运作的路径不同。农户主导型坚持了生产要素配置的同
17、步论，采用川流不息、蚂蚁搬家的路径；集体主导型坚持利益优先，采用强者先得，集中流转路径；政府主导型坚持“毕其功于一役”路径，采用整体拆迁、整体流转的路径。只要存在政府主导型，无论是在城市部门还是在乡村，土地流转的规模、速度、力度让农户难以承受。2009 年前，拘泥于政策限制，政府在城镇部门对建设用地流转采用强制拆迁、整体流转；在乡村采用小规模、渐进式流转；2009 年后，政府强势介入农地流转，其流转规模之大、速度之快、涉及范围之广，完全是借鉴城市经验。据信阳市农业局报道，2009 年底，信阳市共流转土地 109 万亩，仅占耕地总面积的13.5%。2010 年，信阳共创办土地信用合作社 240
18、家，建立土地流转中心197 个，流转土地总面积达到 745 万亩，是改革试验前的 7 倍8。尽管地方政府最初的流转处于发展农业的“示范效应” ，但最近的流转却打上了“政绩”效应。事实上，面对政府流转土地的规模、速度，对农民造成的震撼远远超过流转自身。尽管自愿流转依旧是政策的主流，却引起9众多农民的困惑。尽管多数农户对农业规模经营存在需求，但他们认知的适度规模流转（经营）与政府推导的规模经营存在显著差异。以信阳市为例，在粮食主产区，一个拥有两个劳力的准承租户，自营加承租农地 20 亩的种植收入加其他，收入约 3 万元；两个劳力的自营户收入为 2万元（无工资性收入） ；准流转户的规模收入约 5 万
19、元（农业收入在 1 万元以内） 。可见，多数农户对农地适度规模经营的认知与政界、学界提倡的适度规模流转（经营）大相径庭。 （五）农户主导型模式体现了人地匹配的流转理念 在没有外力干预农地流转的格局下，农户主导土地流转在乡村经历了发展（19792009 年） 、自然演化，形成了承租户与流转户相互匹配的微观流转格局。在这种格局下，乡村农户演化为纯流转户、准流转户、自营户、准承租户与纯承租户等五大类。在罗山县泗淮村，五类农户分别占农户总数的 9.1%、37.1%、23%、20.5%、0.1%。纯流转户（土地全部流转的农户，家庭成员可能定居在乡村）与准流转户（土地部分流转的农户，还经营部分土地）合称为
20、流转户（按农户流转土地比重） ，属于农地流转供给主体；准承租户（经营自家承包地的同时，有部分土地属于承租流转）与纯承租户（经营土地全部是农户流转土地）合称承租户，是农地需求主体；介于二者之间的是自营户（既不流转土地，也不承租的农户） 。从浉淮村的调查截面数据看，其中自营户所占比重最高，准流转户与准承租户次之，纯流转户较少，而纯承租户最少，若以纵轴表示不同类型农户在总农户所占比重，横轴表示农户经营面积，把五类农户在坐标平面内描述出来，五类农户经营土地分布呈倒“U”型曲线。进一10步调查发现，五类农户分布曲线还存在地区差异。例如，在城郊地区，农户流转分布趋势是倒“L”曲线，这说明，农地流转趋于稳态
21、水平，至于农业主产区的农地流转的倒“U”型曲线是否会演化为倒“L”曲线，这还是一个未知之谜。但是，对二者分布的差异，可能源于地区经济发展水平的差异，但是这种差异可能又源于非正式制度。在五类农户中，若没有健全的农村社会保障，尽管多数农户认识到土地集中、连片经营的意义，但是对政府组织的大规模流转存在异议。纵使政府有公正流转的导向，仅有纯承租户对政府主导型有强偏好（前提是合力利益补偿） ；准承租户有适度规模经营需求，但对其有弱偏好，自营户与准流转户表示反对，相反纯流转户对其态度不明朗（数据不可得） 。虽然政府主导流转模式受纯承租户欢迎，却违背多数农户意愿，也违背了农地配置与农户匹配的市场机制。此外，
22、针对政府主导型培育的农业企业、专业合作社、龙头企业+合作社、股份合作制等多种规模经营组织，无论它们的规模与经营方式存在何种差异，其背后总能找到地方政府影子。面对政府主导型“毕其功于一役”的流转导向，不仅超越了城乡生产力发展现状，而且引致弱势农民（中老年农民）失业，因而受农户排斥。由于多数农户在流转发包中没有平等的竞拍权，他们由曾经土地使用者沦为乡村无所依靠的定居者，他们对政府主导土地流转的态度就可想而知。 （六）不同模式租金的支付因地因模式而制宜 土地流转面积、区位、目的、资质决定流转收益，但地区间差异较大。浙江省德清等县流转租金优等地一般 6001 000 元/亩/年，劣等地约 400 元。黑龙江克山县的流转 150280 元/亩/年，而绥化市为 268 元
