1、1农民土地财产权的内涵及实现机制选择摘要在坚持集体所有制基础上构建农民的土地财产权体系，既应赋予农民的土地财产权完整的内涵，又要创新实现机制以保障其权利的实现。面对农地所有权主体不明确，以及农民的退出权、处分权和收益权残缺等问题，需要建立和完善内置于“农民集体”的治理结构，赋予“农民集体”一定的法律地位，重新界定各个权利主体的边界和权能。本文从现实的案例分析中总结出三种土地财产权的实现机制：传统的行政组织替代模式、新乡村共同治理模式和独立法人模式。对土地财产权实现机制的选择既要依据地区经济和社会发展水平“因地制宜” ，又要有所创新。 关键词土地财产权；农民集体；行政组织替代模式；新乡村共同治理
2、模式；独立法人模式；权能内涵；实现机制；治理结构 中图分类号F3011文献标识码A文章编号1000-4769（2013）04-0021-06 一、关于农民土地财产权内涵的述评 近几年来，学者们对农民的土地财产权进行了一些研究，其中涉及土地财产权的主体、权能内涵以及实施或代理机制等，下面做一个述评。（一）关于农村土地产权主体的争论 在农村集体所有制下，对农地产权主体的争论主要集中在所有权主2体是否明确以及谁适合取得所有权主体代行资格等问题上。 1.多数派的意见农村土地所有权主体是不明确的 自 1984 年我国农村实行家庭联产承包责任制以来，农村土地仍然实行农民集体所有制。农民集体拥有土地的所有权
3、，农户依法取得土地的承包经营权。在承包期限内，集体组织不得随意更改或者是收回承包合同，农户可以将承包经营权流转、转租或者是转包。对于农村土地属于农民集体所有这一土地产权制度中的所有权主体是否明晰问题，人们产生了争论。大部分学者如韩俊（1999） ；靳相木（2003） ；邵彦敏（2007） ；丁关良（2008） ；蔡立东、侯德斌（2009）认为我国农民集体所有的土地产权是不清晰的，主要表现是产权主体不明确， 1 。具体表现为：（1）所有权主体“虚置” 。我国土地管理法 农村土地承包法和物权法等法律都规定农地所有权主体是农民集体。 “农民集体”不是民法中规定的财产权主体类型，如自然人、法人和非法人
4、组织，而是一个由多个农民个体组成的“集合体” 。由于“农民集体”的主体性质和在民法上的地位，决定了农地所有权主体是虚置的。在现实中，人们往往将农村基层行政组织视为农地的所有权主体，其实这种认识是错误的。依照现行法律，村民委员会仅仅是社区自治组织，不具有所有权主体的法人资格。 2 （2）所有权主体多元化。现行法律法规实际上确立了三类农地的所有权主体，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，这三类主体拥有不同范围的农地所有权。在现实中，所有权主体的多元化会导致权利主体之间错位或者虚置。在土地发生增值机会时，如征地过程中，各主体间可能会互相“侵蚀” ，致使农民的土地权益得不3到有效保障。要
5、解决农地所有权主体多元化带来的问题，需要由多元主体向一元主体过渡。 3因为一元主体有利于实现产权的明晰性。 （3）所有权主体“弱化” 。在所有权主体多元化的情况下， “农民集体”仅仅是一个虚置的集合体。由于没有专门行使所有权主体权利的组织，现实中往往由村民小组、村委会和乡（政）政府行政组织等代行农地的所有权事宜，这导致所有权主体弱化。因为村民小组、村委会和乡（政）政府等都是政府组织的一部分或者是其政治权利的延伸。各级政府可以通过行政命令指挥这三类组织，进而行使对农地的全部或者部分控制权，而农民仅仅享有部分的土地使用权、索取权和转让权等。 4农地所有权主体弱化是其所有权主体虚置的必然结果。具有控
6、制权的社区组织，如村委会等在代行所有权主体权利时往往会排除虚置的所有权主体农民集体，同时也会限制农地使用权主体农户完全地行使其权能。实际上，现行的土地承包经营法以国家、集权和农民三种主体分割了农地所有权，而农村的基层政权组织又使得村干部成为实际上人格化的土地所有权主体。 5 那么，如何解决农地所有权主体不明确的问题？有学者提出通过建立类似于股东大会的机构，如农民集体大会作为农地的所有权主体，然后选举产生一个固定的组织代行所有权事务。 6也有学者提出用“总有”的概念（即以团体的名义享有所有权，而团体内的成员是不固定的）改造农地的所有权主体。 7对于前一种思路，本文认为没有考虑到成立农民集体大会的
7、组织成本，也没有考虑到代理组织的运行成本。由于我国农村经济发展存在地区之间的不平衡，设立所有权的行使主体需要4因地制宜。经济发达地区的农村集体经济很发达，可以成立相关组织，也能负担起相关的运行费用；对于偏远落后的农村地区而言，集体经济本身就不发达，当然无法落实新组织运行成本。对于后一种思路，本文认为在现行制度下， “农民集体”对内是个相对开放的集合，对外则是个相对封闭的集合，用“总有”的思路不能有效地解决所有权虚置和弱化问题。 2.少数派的意见农村土地所有权主体是明确的 与农地所有权主体不明确的观点相反，个别学者却认为我国农地所有权主体是明确的，即农地产权对内和对外都是清晰的，而且是排他的。8
8、在农村集体所有制下，农地的所有权主体和使用权主体符合我国国情，所以改革的重点不是进一步明晰农地所有权和使用权主体，而是赋予所有权和使用权更多的内涵，并对两者之间的关系做出明确的规定。9 （二）农地所有权主体的代理资格问题 巴泽尔提出了相对产权问题，他认为由于交易费用为正，产权是不能完全界定的。一个值得思考的问题是既然产权不能完全地界定，那么有没有必要非要纠结于产权的完全界定这样的问题？在现行集体所有制下，集体内部农地的所有权是相对明晰的，对外则是不明晰的，因此需要明确所有权的行使主体以克服所有权行使的困境。那么谁应该拥有农地的所有权行使资格呢？有学者指出要解决这些问题，应该将农地的所有权交给乡
9、（镇）政府或村民委员会或村民小组行使，并且归纳了农村集体经济组织不能有效行使农地所有权的理由：（1）农村经济组织都是5法人企业，具有发展的不稳定性，故不能代行所有权。 （2）集体经济组织追求经济利益最大化的目标和农民集体的长远利益可能会发生冲突。（3）随着农村集体经济组织的增多，农地可能被集体经济组织控制和分化，造成集体成员间的不平等。 10与此相反，有学者则认为在坚持农村土地集体所有的前提下，法律应该明确界定所有权的行使主体。一般而言，应该有农民集体经济组织行使农地所有权。在农民集体经济组织缺省情况下，村委会或者是村民议事会或者乡（镇）人民代表大会授权的乡（镇）人民政府可以代行农地所有权。
10、11 （三）土地财产权权能内涵 1.权能的分离从“两权分离”到“三权分离” 随着经济社会环境的变化，人们对产权制度或者是产权的内容创新也提出了新的需求。 “所有权的分割不只受到法律影响，还受到社区传统社会结构和习惯力量的影响” 。 12现阶段，在坚持集体所有制和农户承包经营的前提下，实现“两权分立向三权分立”具有重要的理论和现实意义。 131984 年，农村实行家庭联产承包责任制后，实现了两权分离农地所有权和承包经营权的分离，所有权归农民集体，承包经营权归农户。两权分离后，农民的生产积极性被重新激发出来，农业生产在一个较长时间内出现了增产增收的好局面。 “三权分离”发生在近些年，尤其是东南沿海
11、地区经济发达的农村更是常见。在农民的总收入中，随着非农收入和务农收入比重的变化，一些农民或者进城务工，或者进城成为市民；农民或者为了将农地作为其未来生存的最后保障，或者为了实现土地流转和使用效率，将农地流转作为一个现实的选择。此时，承6包经营权能发生分化成为必然。承包经营权分化为承包权和经营权（即狭义的使用权） ，承包经营权归取得集体成员资格的农户所有，而农地的经营权可以转租、流转给其他农地经营者。 “三权分离”实际上是产权具体权能的再分割。农地产权权能的再分割既有利于保障农民的土地承包经营权权益，又有利于提高土地资源的流转和使用效率。不过，在实现“三权分离”过程中一定要赋予农民完整的土地承包
12、经营权权能，即占有权、使用权、收益权和处分权四项权能统一。 14 2.权能的完整性问题 有学者指出我国农地财产权的权利是不完善的，其主要表现为：所有权主体农民集体是非法律人格的权利主体，土地财产的处分权受到国家的控制，农地只有一些特殊规定的抵押权等。实现农民的土地财产权利需要建立以现代物权为核心的土地财产权利体系。 15我国农民的土地财产权残缺，主要指的是退出权、处分权和收益权等的缺失。 （四）土地财产权的代理和实施机制争论 由于农地的所有权主体农民集体是一个虚置主体，不具有民事权利能力和行为能力。在现实中，基层农村行政组织，如村委会、乡（镇）人民政府等成为农地所有权的代理人。这种代理属于指定
13、代理，其实质是以行政组织代理行使农地所有权。但在现实中，由于缺乏相关的治理机制，所有权的行使组织一般处于强势地位，而农民集体和农民则处于弱势地位，农地的产权往往被控制在这些行政组织代理人手中。从这一逻辑可以理解为什么征地过程中被征地农民往往成为被“剥夺”对象。这既与农地的所有权主体虚置有关，也与农地所有权行使机制中7代理人拥有实际的控制权有关。 要解决农地所有权虚置状态下的代理人控制问题需要创新农民土地财产权实施机制和治理机制。笔者将农民的土地财产权的实现机制概括为三种：传统的行政替代模式、新乡村共同治理模式和法人治理模式。下面将以案例的形式展开完整的论述。 二、农民土地财产权的实现机制选择
14、（一）实现机制选择维度 1.产权基础 在农村集体所有制下，农地产权的所有权主体为“农民集体” 。目前对农地产权性质的争论一直存在，如农地产权是共同共有还是总有？本文认为现行的土地制度下“共同共有”相对来说可以较好地概括农地产权的性质。在思考农民土地财产权的实施机制时需要考虑产权基础。现实中，为了实现农民的土地财产权，人们对农地的产权基础进行了创新，总的来说可以概括为两类：共同共有和按份共有。产权既是实现有效激励的制度基础，又是收益分配的依据。产权制度创新可以为财产权实现机制创新打开 “方便之门” 。 2.所有权人、代理人与使用权人之间的关系 实现农民的土地财产权，需要处理好农地所有权主体、代理
15、人和使用权人的关系，尤其是处理好其中的权、责、利关系。农民集体是农地的所有权主体，由于其一般处于虚置状态，需要借助代理人行使其权利，农民作为使用权人则需要承担相应的责任和义务。一个好的财产权实现机制应该能够有效地界定所有权人、代理人和使用权人之间的权利边界，8并保证其实现的效率。 3.治理结构 治理结构可以理解为组织内关于权力如何配置和运行等的制度安排。一个组织要实现有效运行，需要解决权力的有效配置和监督等问题。如果代理链条较长，对不同权利主体的激励和约束便是一个严重的问题。在农地的集体所有制下，农民集体是一个虚置的主体，行政组织替代模式中代行所有权的代理人实际上控制着所有权权能。如何防止代理
16、人侵害所有权主体和使用权主体的权益，需要一些制度设计限制代理人的权限，同时也需要完善组织内部的治理结构。 4.绩效 一项制度创新或者机制创新的效果如何应看其实施的绩效。农民土地财产权的实现，不仅需要赋予权利完整的内涵，而且需要一定的实施机制以保证其权能的实现。各种实现机制的效果如何，则需要考察绩效。（二）实现机制选择的案例分析 在现实中，农民土地财产权的实现机制和治理机制有不同的模式。本文将这些模式概括为三类：传统的行政替代模式、新乡村共同治理模式和独立法人模式。以下通过案例进行对比分析。 1. 行政组织替代模式 在集体经济体制下，传统的农地所有权行使主体主要是村民小组、村委会和乡（镇）政府。
17、这些组织实际上是国家政权组织在农村社会的延伸，具有行政性和准行政性特征。本文将这种以“三级组织”代行农9地所有权的模式称为“行政组织替代模式” 。这种行政组织替代模式有什么特点？ 案例一：山东省新泰市谷里镇北谷里村农民的口粮田被强制征用案例。案例引自新浪网： 2003 年，当地的镇政府和村委会为了发展本地经济，引入了一家玻璃制造公司升华玻璃公司。为了解决工业用地问题，未经农民集体同意，村镇两级行政组织强制性收回了 100 多户农民的口粮田。在征地过程中，镇和村两级领导单方面地解除了与农民的土地承包关系。由于强行征地，引起了一系列的农民上访事件。在这一案例中，农地的实际所有权控制主体和行使主体都
18、是村委会和镇政府。这是典型的行政组织替代模式。这种模式的优点是组织成本相对较低，因为不需要另外建立组织系统行使农地所有权。在村民自治基础较好的地方，如果能防止村干部等乱用职权，此种模式还是可以发挥作用的。但是，其缺点也是明显的，即在所有权人、代理人和使用权人的关系层面，由于“农民集体”是虚置的，往往会出现代理人控制所有权，进而侵蚀使用权人利益的机会主义行为。传统的行政组织替代模式的产权基础一般是“共同共有” ，治理结构是行政官僚体制下的集权模式，它是传统集体经济模式下的一种必然选择。其绩效的发挥依赖于农村基层民主政治的治理状况。在所有权主体虚置的状态下，村委会和乡（镇）政府往往成为农地所有权的
19、实际控制人，而农民个体仅处于弱势地位。如果没有较好的乡村基层民主作保障，行政组织替代模式往往会成为村和乡（镇）两级领导人控制土地资源和谋求私人利益的组织手段。 2. 新乡村共同治理模式 10此处的新乡村共同治理模式不是传统的基层政权治理模式，而是经济组织的共同治理模式，如新兴的农村股份经济合作社。这类土地财产权实现和治理模式强调农民对集体经济组织的参与性，同时利用现代公司的一些治理理念以完善实现机制，但是，这类组织一般不具有独立的法人地位。 案例二：成都市温江区万春镇天乡路社区的股份经济合作社。本案例是笔者参与的国家社科基金重点项目（ 10AJL002） “完善社会主义市场经济体制与公民财产权
20、利研究”的调研成果之一。 2003 年，成都市温江区政府明确提出了“两股一改”的改革方向。“两股一改”具体而言就是农村集体资产股份化；农民的土地股权化；转变农民身份为主要内容的农村改为社区。温江区万春镇天乡路社区在“确权颁证”基础上成立了农村股份经济合作社，这是一种新兴的农村集体经济发展的组织形式。在股份经济合作社中，主要有两种入股形式：第一种形式是农民以手中的农地使用权入股，第二种形式是农民以其所有的集体资产和商铺所有权入股。那么，股份经济合作社到底有什么特殊之处？ 表 1 天乡路股份经济合作社结构分解表 成员资格 11 原集体经济组织成员，其中集体资产以农龄为分配依据入股形式 11 土地使用权入股、集体资产（份额）所有权入股、商铺所有权入股股权分割 11 土地以 001 亩为 1 股，集体资产以 1 元为 1 股，商铺以 1 平方米为 1 股股份总量 11 土地股 229837 股，资产股 19212243 股，商铺股 36 万股法律地位 11 属于集体经济组织形式，不具有独立法人资
