1、1谭克敏与抗战时期贵州的新县制改革摘要：国民政府于 1935 年结束地方军绅势力长期控制贵州的局面。随后在县以下推行保甲制，加大国家权力向地方社会渗透的力度，希望将基层社会全面纳入国民政府的掌控之中，但收效甚微。1940 年，谭克敏就任贵州省政府民政厅长后，开始大力推行新县制，内容包括整理行政区域、调整行政机构、创建民意机关、训练基层干部等诸多方面。谭克敏作为贵州出生的本土官员，其主持的民政厅成为贯彻中央意志和协调地方利益的关键机构。在人才缺乏、经费拮据的情况下，通过新县制的实施，国家权力在贵州基层社会以前所未有的力度向下渗透。 关键词：谭克敏 新县制 贵州 国民政府 中图分类号：K26 文献
2、标识码：A 文章编号：1000-8705（2013）01-96-103 国民政府于 1935 年结束地方军绅势力长期控制贵州的局面，随后在县以下推行保甲制，加大国家权力向地方社会的渗透力度，希望将基层社会全面纳入国民政府的掌控之中，但收效甚微。1937 年，蒋介石派实业部长吴鼎昌担任贵州省政府主席，不久又兼任滇黔绥靖公署副主任和贵州省保安司令，总揽贵州军政大权。吴作为中央委派官员，其施政方略多作眼于中央政府需要和全国局面考虑。1940 年，谭克敏就任贵州省政府民政厅长，在谭克敏主持下，民政厅成为国民政府影响贵州地方社会和推动国民党政权向基层延伸的关键机构。通过实行新县制，县以下2建立乡（镇）
3、、村两级基层政权，各县级政权结束了基层政权的历史。近年来，新县制逐渐成为学界关注的热门领域，有从宏观层面研究国民党实施新县制的目的、成效和意义，有从微观层面讨论不同区域实施新县制的具体情况，并有相关专著和学位论文面世。但已有成果倾 ll 重区域性研究，且多集中于新县制实行较早的省份，关于新县制在贵州的实施情况尚未受到学界关注。尽管现有成果不乏高水平研究，但中国地域辽阔，各地区的地理、历史、经济、政治和文化状况都不一样，新县制在不同的省份和地区的实施情况也不尽相同。系统考察谭克敏对贵州新县制的推动，审视在新县制实施中提出的种种措施以及面临的诸多困难，不仅可能深人了解国民政府统治时期贵州乡（镇）村
4、两级政权组织产生的历史、组织方式和运行机制，且而还有助于认识抗战时期基层社会的变动和对当时贵州经济社会发展的影响，也有助于了解抗战时期国民政府新县制实施的全面概况。 一、谭克敏主持民政厅前贵州的状况 谭克敏（18961952） ，字时钦，贵州平越（今福泉）人。毕业于北京大学哲学系，历任中国国民党中央党部青年部秘书、国民革命军第八路总指挥部政治处主任、甘肃视察员。1930 年任国民政府军政部秘书，193l 年任甘肃省政府委员兼财政厅厅长。1933 年起，任青海省政府委员兼民政厅厅长、省政府秘书长、财政厅厅长等职。1940 年 12 月至 1945年 10 月任贵州省政府委员兼民政厅厅长。1948
5、 年当选为行宪国大代表。谭克敏与贵州政治结缘始于 1928 年奉北伐军总参谋长李济深之命回贵州考察，并负责与周西成联络协议，劝其参与北伐大业。 “七七事变”后，3奉何应钦电召，回贵州就任省政府委员兼民政厅长，开始其在贵州推行新县制的历程。 新县制实施之前，贵州省内大部分地区没有乡、镇一级建制，县以下是区、团、保、甲。国民政府取得政权后，贵州形式上纳人管辖范围，改省行政公署为省政府，将政务厅改为民政厅，作为管理基层政权的政务机构。并遵从“总理遗教” ，实施“训政” ，地方自治则为训政时期中心工作。地方自治的内容为：“选派合格人员协办自治，设立筹办自治机关，养成自治人才，确定自治经费，规定县以下为
6、自治区域，清查户口，训练民众试用政权，完成县自治八项。 ”1929 年，国民政府修改县组织法 ，颁布乡镇自治实行法 、 区自治实行法 ，将区、村（里） 、间、邻四级组织中的村改为乡，里改为镇。1930 年起，贵州开始实施地方区域自治，省内开始划设乡、镇；规定百户以上的村寨设乡，不满百户的联合附近的村寨编为乡，乡设乡公所和乡长。百户以上的场街设镇，不满百户的场街设乡，镇设镇公所和镇长。乡、镇上属区，下辖间、邻。1932 年，国民党中央政治会议通过地方自治原则 ，确定县以下的乡镇村等均为自治团体，受县政府指挥监督。地方自治分为三期：（一）扶植时期，在此时期，县市参议员由县市长聘任部分专家组成，负责
7、筹备地方自治；（二）自治开始时期，在此时期，县市长由政府任命，县市议会由人民选举，乡镇村长由人民选举；（三）自治完成时期，此时，县市长、议会、乡镇村长均民选，人民开始实行罢免、创制、复决各权。形式上国民政府在基层社会建立起了完整的自治体系，由于“层级过多、机构庞大，各县之人力财力，两有不及，行政效率，反而停顿” ，各地4“依法组织者非常之少” ；此外，贵州名义上隶属于国民政府，实际上仍是地方军事实力派控制政局。1929 年后，国民政府任命毛光翔为国民革命军第二十五军军长兼贵州省政府主席，主导贵州政务。1932 年，继毛光翔之后，王家烈、犹国材靠武力相继登台，独掌军、民两政大权，国民政府所颁省政
8、府组织法在贵州并未得到有效贯彻与实施。对此，“国民政府不仅知其然，而且小心翼翼地顺其然。 ”1935 年国民政府才正式结束贵州军阀统治，开始实际接管贵州，并推行保甲制度，全省取消乡、镇建制，建立保甲体系，设立县、区、保三级地方行政组织。但抗战前，国民政府统治重心在东南沿海各省，对贵州等边远省份重视不够，一方面因贵州经济欠发达，另一方因为国民政府势力还未能实现完全控制。 南京沦陷后，国民政府迁到重庆，贵州作为陪都屏障和西南交通枢纽，不仅地理位置重要，而且还是支援全国抗战的战略大后方，对贵州进行全面革新整合，尤为重要，加之国民政府也希望借此机会强化对基层的渗透。在面临“敌国外患”和“各省军人割据”
9、的情况下，国民政府“受着这种种危难之刺激，深觉民族国家的复兴大业，应从庶政改革人手，而改革庶政的基础，是在于为政治骨干的县政建设” 。1939 年 9 月 19 日，重庆国民政府颁布“新县制”的纲领性文件县各级组织纲要 ，决定从 1940 年 1 月 1 日起在国统区实施新县制。随之相继颁布县参议会组织暂行条例 、 乡镇组织暂行条例和地方自治实施方案等法规，明确规定“县为地方自治单位” ，决定“使党与政之在各地，确能融洽于一炉” 。恫时还希望“唤起民众，发动民力，加强地方5自治组织，促进地方自治事业，以奠定革命建国的基础” 。随后在全国有17 个省份宣布推行新县制。为适应抗战新形势，1941
10、年至 1945 年贵州开启了新县制下乡（镇）村基层政权的革新历程，新县制的统筹与实施主要由谭克敏主持的民政厅负责。 二、统筹新县制的实施 抗战区间，为了发掘抗战力量，有效支援前线，国民政府高度重视贵州的社会发展和基层改革，但贵州处于西南边地，地方势力错综复杂，“汉夷杂处，衣冠文物、风俗礼节，各有相沿之习尚” ；历代官吏， “无提高文化生活水准之共同进化办法，无团结国族打破畛域之大同观念，对于一般行政，亦苟且因循敷衍，无进化维新之积极行动。 ”如果对贵州情况缺乏了解，强行推进新县制，不但难以收到实效，还有可能引起地方社会的反弹。谭克敏就任贵州省政府民政厅长后，凭借出生成长于贵州和熟悉地方政治生态
11、、民情风俗的优势，旋即拉开新县制改革的序幕。在人才缺乏、经费拮据的情况下，谭克敏推进新县制改革的第一件事是整理行政区域。贵州地域与多省交错，晚清以来，曾历经五次调整而无果，治理极为不便。谭克敏意识到调整的困难在于， “一为划分标准之难定，一为地方积习之难除” 。整理区域的目的在于推行政令，谋行政组织与行政区域相适应，贵州山巅丛叠，各县情形， “非有深切体念，不足以言调整” ，就地方积习而言，贵州过去办理插花， “据案牍可稽者，已有数起而卒无成，且原因虽多，要以地方人士狃于故常，不愿协助，实为主因。或请保留县治，或争县治所在，或计较本地得失，凡此均与调整工作，不无意外之影响。甚者有少数县分士绅，
12、多方指责草拟方案6暨执行之人” 。针对这些具体情况，谭克敏以历代志乘、清季旧案以及各县呈送图说为基础资料，结合县行政区域整理方法大纲规定，拟定整理贵州省县行政区草案 ，提出调整、筹商和改革三大方案。调整方案是就疆域大小进行截长补短，使之调和整齐；筹商方案是对邻省沿边各县，以省为单位统筹商议，依据方便治理的原则，相互拨划，以达到整齐区域的目的；改革方案是查酌地方不宜设县者则废除，设县条件不具备者则合并，对于地广人杂，辖境政治难于普及的县则进行拆分，以此健全省内县制。在谭克敏的多方努力下，调整、改革两方案基本达到预期目标，筹商方案因涉及邻省省界，虽经多次往返咨商，终因意见悬殊而陷于停顿。 从贵州实
13、际情况考虑，谭克敏受贵州省政府主席吴鼎昌的影响，将新县制的实施分三期进行，从厘定各县等级和健全县政府组织人手，实施新县制的准备工作。谭克敏按面积、人口、经济、文化、交通等状况，在参考旧制的基础上将县等级分为三等六级。政府组织方面，实施县级组织纲要之前，贵州省内各县政府普遍下设一二三科及秘书室，抗战爆发后，增设兵役科。这种设置是根据蒋介石在国民党中央人事行政会议上发表行政三联制大纲所设，是抗战时期国民党为提高行政效率而实行的行政管理体制，即所有行政事务都要确立设计、执行、考核3 个程序，然后按照这 3 个程序尽量地去利用人、时、地、财、物，进而提高行政效率。然而，新县制下的县政，虽以精简为要义，
14、但人员增加和添设机构在所难免，如果人员、机构仍按旧制，必然导致县政机构与县政环境脱节。因此，谭克敏将原有的一二三科改为民政、财政、教育、7建设四科，兵役科改为军事科，并增设社会和粮政两科。调整后，相应增加经费，提高待遇，以适应战时建设需要：同时，职员薪津按级支给，不以县等为标准，以符合同工同酬的原则。经此调整，各行政部门分工明确，权限清晰。 在谭克敏的理念中， “所谓健全县政机构，充实县府组织，并非增加人员，设添机构之义。 ”在他看来，行政无效率，可因少用人而致，亦可因多用人而致。因此他始终坚持“行政组织，贵在事权集中，执简驭繁，与其增设新科，分办旧科所办业务，不如于旧科之中，健全人事，应付新
15、增业务。有效率之县府组织，初不在增人设机构，铺张门面” 。 谭克敏施政比较重视新旧之间延续性和连贯性，他并不认为新旧两种县制是迥然不同之物， “新县制对地方自治基层组织，较旧县制更为注重而已” 。新县制“一方面为国家行政之基层机构，一方面为自治行政之高级组织，换言之，即县之本身为自治单位，同时又须辅导所属各乡自治单位” 。在谭克敏看来，新县制异于旧县制，不在人员之增加与待遇之提高，其特质乃以健全县府组织为前提，推行地方自治为骨干，以组织保甲，严密基层为办法。对于基层干部， “为县者只知设法向外罗致，而不知如何就地训练县政高级干部，向外延揽基层人员，原为过渡办法。 ”谭克敏主张，基层干部，必须就
16、地取材，就地培养，否则外来人员，一但归去，地方自治工作将会受到很大影响。因此，对新县制的实施，除增辟财源外，谭克敏尤其重视人才培养。他强调，如果“县府高级职员对僚属如能以政作教，自工作中训练之，自实践中教育之，则数年以后，健全之干部不虑缺乏矣” 。新县制之实施，能否达初期目标，首在行政效8率，效率之增加，其道有三：其一，谋机构之简单化，层级设置，在可能范围内尽量减少；其二，每一政务，由最适宜之机构执行之；其三，督导机关，能躬与实践，使能自实践中不断体验，自体验中不断改进。 三、推动新县制改革 新县实施之前，贵州“行政机构之弱点，以县政府以下各级组织之松散为最显著。在此抗战期间，如基层行政机构未
17、臻健全，则一切动员工作均不易措置裕如，克奏实效” 。因此，谭克敏于上任伊始，即废除联保、改划乡镇，开始实施第一期的新县制改革。实施方案是由各县府绘制县乡镇图说呈报民政厅，民政厅按照人口、经济、交通以及行政设施便利等条件予以核定，然后颁发乡镇公所登记成立机构，按照 2 联保合并建 1 乡镇的方式进行。具体办法是：（1）凡 600 户以上之县城或市镇设置镇，其不足 600 户之县城得与郊区混组为镇。在同一县城或市镇内，有居民 2000 户以上者，得分为两镇以上；（2）乡之划分以 10 保为原则，有必要变通者，仍不得少于 6 保多于 15 保；（3）乡镇区域以整齐为原则，其界为山岭之分水线，河流溪涧
18、之中心线，国际道路之堤塘桥梁，及其它有关永久性之建筑物等；（4）乡镇应冠以乡镇公所所在地地名，乡镇公所应择该乡镇经济、文化、交通中心及户口较多之地点设置。至1944 年，贵州省划分乡镇事务全部结束，除贵阳市按照市组织法规定不设乡镇而设区公所外，全省 78 县共设置乡镇 1395 个。 新县制除改划乡镇外，还有区署的划分。1929 年，国民政府颁布自治法规，贵州省依此进行自治区域规划，建立区、乡、坊、邻等县以下基层自治组织。1937 年贵州省制定贵州省各县区署设置办法大纲 ，规定区的划设以915 个乡（镇）至 30 个乡（镇）为原则。距县城东西南北各 50 里以内不设区署，其乡（镇）直辖于县政府
19、，50 里以外根据情形设置区署，辅助县政府督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务。但新县制实施之前，区署划分的工作并未得到有效执行。鉴于这种情况，谭克敏将区署经费列入县预算，作为县政府行政经费的一部分，统筹开支，并明确区署作为县政府的辅助机关，代表县政府督导乡镇，办理各项行政及自治事务。在性质上与过去的区公所有所不同，前者是县行政机构，而后者是自治机关。由于省内各县大都区域辽阔，难于管理，并且县以下的乡保组织还不健全。因此，谭克敏认为有必要设置区署，但不作硬性规定。实施新县制后，第一期贵筑等 12 县及第二期盘县等 26 县分别裁撤区公所和联保办公处，改设乡（镇）公所。截至 1945 年 5 月
20、止，贵州省设置区署的有贵筑等 38 县，未设区署的有毕节等 40 县。 健全人事制度，筹设民意机关也是实施新县制的关键。贵州新县制改革的人事制度，既无现成条文可依，又不能求之于档案文献。就县长人事而言，吴鼎昌主张， “县长一职，应选用各厅处会及县府职员中，有荐任资格者为原则；以选用一般有荐任资格者例外。予到黔以来，即按此原则逐渐将县长及县府科秘资格提高，大学及专门学校以上毕业，充任县府科秘者已不少，县长更无论矣。县长由县府科秘中选出者，已是相当数目，高级人才，已乐于应县府佐治之选，促进县政，裨益不少。”谭克敏接掌民政以来，关于县长的选拔，即本此原则。谭克敏认为，这种办法虽较“县长考试” “县长
21、检定”等略欠制度化，但选“县长于科秘”至少有下列优点：第一、县长由省县科秘阶层中产生，必能熟悉本10省政情且富于县政经验，一旦执政，不必如“生手”须从头学起；第二、科秘有擢升为县长机会，自易吸收优秀青年，使之从事县政干部工作，此在整个贵州县政上，无异增加一股活力；第三、在此种作风下，为县长者，必须经过科秘阶段，八行书失去效用。纵有中央要人介绍之人，亦必先经省府或县府科秘阶段，实际历练考查，始任以县长。在应付要人介绍之人事上，亦可减少许多麻烦。据 1942 年的统计，各县县长大部分为 30 至 35 岁的专科以上毕业生，其中多数系由各厅、处、局及专署、县府科秘中选调。 县政工作富于连续性，如果人
22、事更动频繁，必然使县政工作因人事交替而陷于停顿，同时在职者易感到工作无保障，多抱定但求无过的心态，这样很少有对县政建设作长远打算者。谭克敏很清楚地认识到这一弊端，强调县长更动为省府要政之首，主张调整必须合乎常态，在职县长才能安于职务，有志为县长者始绝燥进之念。并要求县长人选，必须先经省县科秘阶段的锻炼， “使县事调整保持常态，而不举因八行书之随到随委，或揣摹要人亲近而竟先委也” 。通过大刀阔斧的改革，谭克敏任用了一批年青干部， “大大削弱了旧势力的影响，这批青年既有文化，又经过培训，上台以后朝气蓬勃，工作效率大大提高，一改过去那种因循保守，拖拖拉拉的作风” 。谭克敏不仅对县长人选要求严格，而且还训练了一大批地方行政人员，担任乡镇、保行政职务。早在 1937 年，贵州省政府就开始办理“保甲训练干部人员讲习所” ，挑选专科学校以上毕业的学生进讲习所受训，受训两个月后派到各县担任保训教育长，负责主持保训工作。谭克敏就任民政厅长后，设立“贵州省地方行政干部训练团” ，
