1、1我国地方政府债务形成机理分析摘 要：现有关于地方政府债务成因的研究结论并不具有普适性。我国地方政府债务不同于发达市场经济国家的地方债务：我国地方政府债务多为主动负债且债务关系复杂，兼具有财政和金融双重风险的特征。这只是我国地方债务的外在表现。通过研究我国地方政府债务的形成机理，发现地方政府的财政缺口只是为地方政府借债提供了借口，地方政府的双重代理人身份和金融资源的垄断才是地方政府债务形成和膨胀的激励及根源。 关键词：地方政府债务；财政缺口；双重代理；金融资源垄断；主动负债；形成机理 中图分类号：F832.7 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）011-0066-04 一、
2、引言 地方政府债务是指地方各级政府运用发行债券或借贷等信用形式，从上级政府、公众以及其他组织和机构取得资金，并承诺在将来某一时间予以偿还的债务。当支出超过该年度正常的财政收入规模时，举债就成为地方政府筹措资金、缓解地方资金供需矛盾的一种有效方式。John L.Mikesell（2002）在其经典著作Fiscal Administration： Analysis and Applications for the Public Section里将政府债务的形成原因归纳为三种： 弥补财政赤字，为资本性建设项目融资，弥补2某一财政年度的短期资金不足。Henmanta K.Pradhanzai（ 200
3、3） ，Vander Ploeg ，Casey（ 2004）等都支持上述观点。但 Thomas P.DiNapoli（2008）的研究发现，美国地方政府的短期债务从 1998 年至2007 年间增加了 17%，主要原因是联邦对地方政府学校资金和其他支出的延迟发放。Henmanta K.Pradhanzai（ 2003）从地方政府分权角度对印度地方政府筹资和债务进行了研究，结果显示地方政府债务的发行是和地方政府事权相对应的。而 Bienvenido Oplas，Jr（ 2008） 却把越来越多地方债务的出现归结为地方政府在财政上的不负责任。可见，地方政府债务的成因较为多样，不同地区的成因并不相同
4、；即便是同一地区，其地方政府债务的成因也会因时间的不同而显示出差异性。因此，对地方政府债务的分析不能泛泛而谈，而应基于一个地区的客观实际。 近年来，我国地方政府债务不断膨胀，引起了国内学者的关注。目前有关我国地方政府债务成因研究结论大致可以概括为三种：（1）财政体制论。认为我国地方政府债务的出现及其膨胀和财政的分权相关。分税制改革确定了中央和地方的财权和事权，中央拿走了大部分财权，但地方却要承受更多的财政支出，地方债的出现是必然现象（贾康，2011；巴曙松，2010） ；（2）行政体制论。认为对我国地方政府官员的考核是基于地方经济增长的，而地方收入只占整个财政收入的 25%，远不能适应地方经济
5、的发展需求，地方政府官员要想促进本地区的发展，只能靠举债（赵全厚，2010） ；（3）宏观政策论。认为在全球经济危机冲击的背景下，中央财政通过 1.18 万亿投入拉动 4 万亿总投资的财政政策，在地方财力不足的状况下，更加刺激了地方债务的出现（高培勇，2010） 。3时红秀（2010）对此提出了不同观点，他指出，按照两年 4 万亿元的政策刺激投资方案，各地需要配套资金 1.2 万亿元至 1.3 万亿元，但实际上仅 2009 年一年地方政府通过融资平台实现的债务融资就达 5 万多亿元。1宽松的货币政策想要真正得以实施，需要得到银行和借款人双方的积极响应，两者缺一不可。事实上，在宽松的宏观经济政策
6、激励下，民间投资和居民消费的启动都经历了一个较长的过程，唯独地方政府融资平台扩张投资却立竿见影，这说明地方债务平台公司融资飞速扩张的背后一定另有机理，宽松的宏观政策只是为地方投资冲动提供了温床。2 这几种观点分别从不同角度解释了我国地方政府债务存在的可能性和出现的原因，对理解我国地方政府债务提供了很好的视角。但它们仅指出了我国地方政府债务存在的外在原因，并不能解释我国地方债务为何不同于国外地方政府债务，更没有解释我国地方政府债务不断膨胀的原因。本文旨在通过对我国政府债务存在及膨胀根源的梳理，揭示我国地方政府债务不同于国外地方政府债务的原因在于其特殊的形成机理。 二、我国地方政府债务的特征 我国
7、现行法律严格限制地方政府负债。如预算法第 28 条规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 担保法规定，除了经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷之外，对向国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提供担保。但实际上，我国地方政府负债是普遍现象，只不过这些债务多为隐形负债。主要表现为社保基金缺口、国债转贷、乡镇及村级负债和政府部门贷款担保等4形式。本文主要探究后两种债务的本质及其形成机理。 1.我国地方政府负债为主动负债。我国现行的财政制度是由 1994 年分税制改革确定的财政分权体制。在财政分权的框架下，
8、地方政府面临的预算约束可以由下式表示： 财政支出-财政收入 = 转移支付流入+ 新增地方债务 当财政支出财政收入时，即表现为财政赤字。在转移支付一定的条件下，财政赤字的弥补主要靠地方债务的扩张。从上式可以看出，我国各地方政府的大量债务应该与地方财政赤字紧密相关，财政赤字大对应债务规模大，反之亦然。在经济学意义上通常将财政赤字分为三类：第一类是周期性财政赤字，主要是由经济衰退引发的财政收支失衡，其发生间隔与经济运行周期相关，政府在此类赤字中是被动的；第二类是结构性赤字，主要是由政府投资和刺激经济等政策性因素制造的财政收支失衡，是政府主动选择的结果；第三类是偶发性财政赤字，主要是由战争或严重的自然
9、灾害造成的财政收支失衡，它没有周期性，政府对自然灾害性赤字是被动无意识的，但对战争性赤字则有一定的意识选择。我国长期保持高经济增长速度，经济结构稳定，无大规模的军事行动，亦未发生过大规模经济衰退。即便是 1997 年的亚洲金融危机和 2008 年的全球金融危机，对某些地区的财政收入有影响，但也仅在有限范围内，因此经济衰退或战争并不能成为解释地方财政失衡的原因；我国虽属于自然灾害频发国家，但当某地遭遇自然灾害时，由于地方政府的救灾能力有限，中央政府通常会拨付专门救灾物资，因而实际上并不存在因自5然灾害而产生的地方财政赤字。因此，我国地方政府负债并不是第一、第三类型财政赤字的结果。但我国的地方政府
10、债务却像滚雪球一样不断增大，从 2003 年末的 1 万多亿元滚到 2009 年末约 7.386 万亿元，6 年间增长了 7 倍，年均增幅高达 39%。这只能说明我国地方政府负债是第二类财政赤字的结果，是地方政府为了增进社会福利，主动投资、刺激经济等政策的后果，是一种主动负债。 2.我国地方政府债务关系复杂。在市场经济下，地方政府债务一般是由地方政府向债权人直接发行债券或借款形成，其中只涉及地方政府和债权人之间的双边关系。但在市场经济转轨阶段，我国地方政府既要取得借贷资金，又要规避预算法和担保法的限制，故而多采用迂回战略通过建立地方政府融资平台的方式获取债务资金。地方融资平台的出现使地方政府与
11、债权人的双边关系变为“地方政府政府融资平台银行或资本市场”的间接融资关系，3债务关系复杂。具体表现为：一是债务主体层次多，关系复杂。由于存在地方政府负债的法律限制，究竟哪一级地方政府能够成为真正的债务承担主体并没有在法律上明确。结果是各级地方政府都高举负债“大旗” 。各级地方政府面临的财政环境差异较大，一般情况是由上到下财政环境逐渐恶化，同级不同地区的地方政府财政状况差异也较大，很难评估每一级地方政府的财务能力和偿债能力。加之各级地方政府之间还提供相互担保，使债务主体之间关系愈加复杂，很难评估这些债务主体的信用风险；二是地方融资平台的出现，使得借贷关系更加复杂。地方融资平台以城市建设投资公司、
12、城建开发公司或城建资产经营公司的形式存在，形式上是独立法人，但实际上都是由各级地方政府6提供隐形担保而存在的。地方融资平台只因融资而存在，为取得信贷资金多头借款是常态，其所投资的项目也并不在融资平台的严格监管之下，这使得原本银行（或资本市场）与政府融资平台或投资项目的双边关系变成了三者之间的关系。各家银行不确切知道融资平台的借贷状况，融资平台不知晓项目的运作情况，政府亦不监控融资平台的运作状况。加之政府融资平台背后的关系错综复杂，地方融资平台的存在，使得地方债务融资过程和融资关系都变得更加扑朔迷离。 3.我国地方政府债务具有双重风险。虽然很多学者认为我国地方政府债务尚在安全范围内，但随着地方政
13、府债务规模不断扩大，其所蕴含的风险也随之累积，更重要的是我国地方政府债务兼具财政风险和金融风险的双重特性。财政风险是任何国家地方政府债务所面临的主要风险。地方政府债务并不必然带来债务危机，但当地方政府面对大量违约和逾期债务时，地方政府多半会选择举新债还旧债的方式，往往使得债务风险进一步积累，债务结构更为复杂。当地方政府收入和借贷不能偿还当年的利息时，地方政府就会面临财政风险。为了避免地方债务带来的地方的混乱、政府信用的受损等问题，中央政府就会出手救助，实际上是地方政府“倒逼”中央政府。而中央政府的救助后果会带来区域间新的不平等和更多的地方政府陷入债务危机，4从而使中央对地方政府的救助成为常态，
14、进而恶化整个财政环境。金融风险则是我国地方政府债务所具有的特殊风险，由地方财政风险向金融领域的扩散而成。我国地方政府债务中以银行贷款为主，截止到 2010 年底，地方债务总额 10.72 万亿元，80%由银行提供，占当期银行贷款总额的 16%。5地方政府主要通7过地方性融资平台取得银行贷款，而后者又普遍存在着操作不规范、背景复杂、治理结构不完善等问题，这使得借贷资金的安全性很难保证；加之地方性融资平台的贷款多为公共项目的投资，投资收益小周期长，还款主要由地方财政兜底。当地方债务平台无法支付利息，地方财政又不能及时救助时，银行就会出现不良贷款，这样就实现了地方财政风险向金融体系转移的过程。 由此
15、可见，我国地方政府债务的特点是地方政府为促进投资而进行的主动负债，为了规避法律的限制而使得债务关系更为复杂，同时兼有金融和财政的双重风险。 三、我国地方政府债务形成的机理分析 我国地方政府债务显示出与成熟市场经济国家地方政府债务的不同特性，这与我国地方政府债务的形成机理有直接关系。 1.地方政府债务存在的根源地方政府间的竞争。1994 年的分税制改革确定了我国中央和地方的基本财权和事权，带来了财权的上移和事权的下移。地方政府财政权上移，但与此对应的责任与财政支出却增加。从表象上看，我国地方政府的负债是为加快投资、促进经济增长从而提高社会福利而进行的主动负债，目的是为弥补这一系列活动带来的财政缺
16、口。但实际上，财政缺口只是地方政府举债的借口。从地方政府债务资金的使用情况来看，债务资金的用途本是提供当地公共产品或基础建设，但实际上相当大部分资金却被浪费在建设形象工程或是重复建设上，并没有真正促进当地的经济增长。这一现象背后的原因是地方政府举债的目的并不在于促进经济发展，而是为在地方政府间的竞争中取8胜。这是由我国地方政府官员的考核、晋升制度决定的。地方政府官员为实现政治升迁的目标，就要在地方政府间的竞争中取胜，而主要途径是提高经济发展速度，最快的方式是通过投资拉动经济，最有显示性的方式是建设形象工程和地标建筑。于是出现了各地通过税收减免等政策吸引外资的竞争、通过举债千方百计争上新项目的竞
17、争、通过举债支持地方国有企业发展的竞争，等等。地方政府的这些行为有可能降低市场经济效率。Bretom 在 1996 年发表的竞争性政府一书中就指出地方政府间的竞争导致资源被扭曲配置，降低了经济效率，并且在过度竞争的压力下，大量的税收优惠使地方税收减少，导致地方公共物品供给减少，是一种使境况变得更为糟糕（ race to bottom ） 的竞争。事实上，大批浪费资金的形象工程和重复建设就是愈演愈烈的中国地方政府间竞争的结果。同时，地方政府间的竞争还导致了政府直接介入生产性、竞争性领域，严重破坏了市场竞争秩序并带来了巨大的成本。 可见，举债并不是促进当地经济发展的必然手段，而是地方政府间竞争的必
18、然结果。我国地方政府大肆举债的逻辑是地方政府官员为了满足升迁的终极目标，需要在地方政府间的竞争中取胜；要在竞争中取胜必须有标志性成就，而标志性成就的实现需要依靠大量的资金投入；只要竞争存在，标志性成就的需求刚性就存在，而要想在竞争中取胜，就只能在标志性项目的投资上更胜一筹。所以，地方政府间竞争的存在才是地方政府投资的根本原因，地方政府想要在竞争中胜出的意愿才是导致对资金的渴求无止境的根源，才是大量地方政府债务出现的根本原因，而财政缺口只是为地方政府举债提供了借口。 2.地方政府债务膨9胀的根源双重代理人的身份。市场经济条件下，地方债务是由地方政府以自身信用为担保借贷而形成的，因此要求地方政府具
19、有独立的风险承担能力，但我国地方政府实际上并不能真正承担风险。我国地方政府受中央政府委托管理地方事务，并承担相应的责任；与此同时，地方政府还接受地方居民的委托管理地方经济，提高当地福利，即我国地方政府既接受中央政府的委托，也接受地方居民的委托，是双重代理人的身份。委托代理理论指出，只有权责对等的委托代理关系才能真正有效。地方政府的双重代理人身份，名义上是很清楚的委托代理关系，但实际上我国地方政府只履行了代理人的行为，并不承担代理的后果。首先，当地居民并不能真正履行委托人的监督职能。当地居民不能考核地方官员的绩效，地方官员的升迁和罢免与当地居民没有任何关系；作为当地居民代表的地方人大在履行对当地
20、事务的监管职能时，亦不能对地方债务发表“言论” ，主要原因在于地方政府债务本是绕过预算法和担保法的限制而存在于“灰色地带”的，地方人大并不能将其纳入监管范畴。其次，作为委托人的中央政府亦不能对地方政府实施有效监督。中央政府能纳入考核的只是地方政府官员的经济业绩，地方债并不在考核之列，而地方政府发债的目的主要就是为了提高政绩以迎合考核。最后，作为代理人的地方政府本身就不具备承担风险的条件。对于地方政府来说，没有委托人的有效制约，又没有破产机制的约束，债务的偿还根本就没有硬性约束。当代理行为和代理后果分离时，只要可以不承担最终责任，践约守信的动力就会消失。6不用承担后果的举债对地方政府具有强大的吸
21、引力。我国地方政府的双重代理身份才是地方政府债10务不断膨胀的根源。 3.地方政府债务实现的基础国家垄断金融资源。如果把我国地方政府债务不断增加的原因归于地方政府有强烈的举债冲动，那么这种冲动只有在银行的配合下才能完成。按照市场竞争的规则，银行应该把资金投向安全的地方，而不是投向没有贷款资质的地方政府（因为担保法和预算法限制地方政府举债） 。但现实中银行却将大量资金投向运作并不规范、问题重重的地方融资平台，如 2009 年全国 9.59 亿新增人民币贷款中，投向地方融资平台的占 40%，总量近 3.8 万亿。看起来银行似乎并不担心债务偿还的风险问题。实际上，银行根本就不用担心债务的安全问题。从
22、我国金融资源的分配上来看，金融资源绝大部分被国有银行占有。国有银行是金融资源的垄断者，实际上国家才是金融资源的真正垄断者。国家垄断金融资源扭曲了金融的资源配置功能，导致了地方债务风险向金融领域的蔓延。在国家垄断金融资源的情况下，国有银行对地方政府的放贷并不遵循安全性和收益性兼顾的商业银行放贷原则，而仅以是否有“人”兜底为标准。具体是当地方融资平台无法偿还资金时由地方政府兜底，当地方政府无法偿还贷款时由中央政府兜底，银行最终并不会为出现的不良贷款而受到指责；而当国有银行贷款给私营经济时，由于没有人兜底或是“买单” ，不良贷款是要追究责任的，此时银行就会严格遵守放贷原则。两种原则下，国有银行倾向于向不用承担责任的地方政府放贷，而减少对私营市场主体的放贷。稀缺的资金不能满足急需资金的私营市场主体的需求，却以各种方式流入了地方政府的手中，而后者只是为了在地方政府间的竞争中取胜。地方政府的资金
