1、1新农村建设中的农产品召回法律探析摘 要：农产品不宜用是否经过加工来衡量，应以是否保有其自然原始的属性为尺度来考量。国家立法未规定农产品召回，有的地方性立法则明确提出了这一要求。将农产品列入召回的范围，是基于社会整体利益的抉择，反映了召回制度的价值取向和新农村建设的必然要求，同时也符合国际立法的潮流。目前，农产品召回面临着立法上的困境与确定生产者的现实困境。应在基本法律中明确农产品召回问题，界定召回的主体，并建立健全农产品质量安全追溯制度。 关键词：农产品；农产品召回；新农村建设；立法；现实困境；突破 中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）03-0093
2、-05 如火如荼的社会主义新农村建设，正在全方位地推进农村的物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设，以从根本上解决“三农”问题。在有关各方的共同努力下，我们已取得了很大成就，事关重大民生问题的农产品安全形势总体上也是稳定的。但“毒牛奶” 、 “毒豇豆” 、“孔雀石绿”鳗鱼、 “瘦肉精”猪肉等农产品质量安全事件近年来的频繁发生，也在提示我们制约农产品安全的深层次问题尚未得到根本解决。随着生活水平的不断提高，社会公众对农产品安全问题更为关注，食以安为先的要求更为迫切，正如 2012 年 6 月国务院关于加强食品安全工2作的决定所指出的， “全面提高食品安全保障水平，已成为我国经济社会发展中一项
3、重大而紧迫的任务。 ”农产品召回是进一步提高农产品质量安全水平，促进农村经济社会全面进步的不可或缺的制度要求。目前有关立法尚不统一，理论界对此也鲜有论述。相关研究亟待加强。 一、农产品的含义 何谓“农产品” ，其法律含义有严格的限定。 农产品质量安全法第 2 条规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。可见该规定将“农产品”界定为“初级产品” ，但“初级产品”为何意却并未做出明确的说明。通常人们以“加工”为标准来认定，而如何理解法律意义上的“加工” ，则存在着严重分歧。 学术界主要有以下几种代表性的观点：第一种观点，认为农产品包括未经初级加
4、工的农产品和经过初级加工的农产品。1初级加工的农产品一般指原粮经脱壳、碾磨、过筛等一系列加工后形成的成品粮，如大米、麦粉、玉米粉等。以动物产品为例，鲜活的鱼、禽、兽为未经加工的农产品，而这些动物制成的鲜肉则为经过了初级加工。2第二种观点，全国人大常委会审议农产品质量安全法（草案） 时， 全国人大法律委员会关于中华人民共和国农产品质量安全法（草案） 审议结果的报告指出， “本法所称农产品，仅指来源于农业的初级产品，包括在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于农产品。 ”但以米、面
5、粉为例， 农产品3质量安全法与农业产品征税范围注释 食用农产品范围注释和工业产品生产许可证管理条例对农产品范围的界定并不一致，前者要窄。3第三种观点，认为“加工”是指改变原材料、毛坯或半成品的形状、性质或表面状况，使之达到规定要求的各种工作的统称。4第四种观点，认为界定产品的“加工、制作”要件，应当解释为“机械化的、工业生产的” 加工、制作，并不包括“手工业的”加工、制作。5第五种观点，认为加工、制作不应仅限于工业，所有通过人为因素从而可以改变产品内在或外在品质的行为，既包括工业加工、制作，也包括手工业和农业加工、制作，任何对产品质量实施了影响和控制的行为都属于加工、制作。6第六种观点，没有从
6、加工的方式上来解读其含义，而是从属性和价值的视角对此进行了分析，认为“制造”指的是将原料制成新的物品；“加工”不仅指保有该动产的本质，而附加其新的属性，而且增加其价值，亦即所谓“准制造” 。如果只是单纯地把动产加以冷冻或切断等，而不增加其新的属性，也没有增加其新的价值，即不属“加工”之列。如对动产加热等，因已附加了新的属性，增加了价值，则属于“加工”之范畴。7 本文认为，农产品不宜用是否经过“加工”来衡量，应以是否保持农产品自然原始的属性为尺度来考量。据此，则法律意义上的初级农产品既包括种植、养殖、捕捞、渔猎、采集等农业活动的原始出产物，也应当包括为保持其原始性质而包装或添加物质后形成的植物、
7、动物、微生物及其产品（这里的产品是指通常意义上的人们的劳动生产物） 。比如经过清洗、分拣、干燥、去壳、切割、分级、包装、冷冻等，但未改变4其基本属性的产品。采用工业化生产方式进行脱壳处理得到的米，或以米、豆等为原料生产出的面粉等都属于初级农产品的范畴。理由如下：第一，如上所述， “加工”的含义本身就模糊而且极富争议性，用其作为判断农产品的标准会造成农产品范围的不确定性，引发法律适用中的问题。第二，如果将“加工”限定为工业化的方式，则不符合农产品质量安全法的立法精神。 农产品质量安全法第一条开宗明义地指出，本法是为保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展而制定的。除农产品本身之外
8、，农产品的包装及所使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等这些影响农产品质量安全的因素也都被纳入了其调整范围。而这些农业生产行为不一定都采用了工业化方式。虽然有机械化、产业化的方式，但显然也有其他方式。以是否采用工业化加工来判定农产品，显然不妥。第三，如果将“加工”做非常宽泛的解释，人类经手的物品几乎就没有什么属未经加工的了，那么加工也就不具有认定农产品的独特属性了，当然无法以此界定农产品。第四，用“加工”因素来考量农产品，实际上是沿用立法上惯用的处理方法。我国产品质量法规定， “产品”是指经过加工、制作，用于销售的产品。但由于对“加工”、 “制作”的理解不同，使得“产品”的范围具有很大的不确定性，严重
9、影响了法律的正确实施。 农产品质量安全法颁布实施后，其立法宗旨、基本内容、产品责任的归责原则等与产品质量法已没有根本的区别。这一做法顺应了切实保障消费者和社会公众生命健康安全的国际立法潮流与趋势。从国际上来看， 海牙公约 斯特拉斯堡公约 、美国统一产品责任示范法都将初级农产品列入了“产品”的范围，1999 年，英5国疯牛病危机之后，为提高农产品的质量信誉， 欧共体产品责任指令（以下简称 EC 指令）进行了修改，将初级农产品也纳入了“产品”范围。之后 ，各成员国纷纷据此修改了其国内立法，与该指令保持了一致。8在此立法背景下，我国也针对农产品质量安全问题日益严峻的情况加强了法律规制。如果说， 产品
10、质量法强调“产品”的加工、制作要件可以大体将初级农产品排除在其调整范围之外，那么在农产品质量安全法也同样实行产品责任的严格责任归责原则情形下，这一要求对农产品和相关当事人而言已没有实质的意义和价值。没有必要再沿袭一个存在诸多争议的“加工”行为来界定“农产品” ，只需准确揭示“农产品”的本意即可，否则可能又会引发其他争议。第五，依照农产品自然原始性质的保有性，可以将法律意义上的“农产品”甄别出来，符合立法的本意，也便于准确适用法律，解决具体的实际问题。 二、国家与地方农产品召回立法上的差异 1.从国家层面看所有立法都未将农产品列入召回范围。农产品召回是指农产品的生产者或者销售者在其生产、销售或者
11、进口的农产品存在系统性缺陷、可能或者已经危害消费者的人身、财产安全时，依法向主管机构报告并及时通知消费者，通过撤回、换货、退货、销毁、补充或修正消费说明等方式，有效预防、控制和消除缺陷农产品可能导致损害的活动。这里的系统性缺陷是指在某一批次或类别的农产品中普遍存在的具有同一性的缺陷，是相对于偶然性缺陷而言的。偶然性缺陷是指个别农产品存在的零散的缺陷，该缺陷产品不实行召回，按照农产品质量安全法的有关规定处理。农产品召回制度集消费者保护制度与公共6政策于一身，倾向于国家公权力对系统性缺陷农产品的法律干预，注重缺陷农产品危害的积极的事前防范。在农产品的流通环节中，只要发现存在系统性缺陷，无论该产品在
12、消费者手里，还是在销售者手里，无论损害是否发生都须召回，其责任是全程的。同时主管机构对整个过程进行监督，政府发挥着主导性作用。因此，农产品召回制度是监管和应对规模性的不安全农产品、保障公共安全的有效措施。 农产品质量安全法并未明确规定农产品召回，而是在第 50 条有关行为人承担的行政责任部分，规定了责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁等内容，但这些措施不同于召回。二者的区别主要体现在以下几个方面：第一，行政主管部门的地位和职责不同。这些措施都是主管部门的行政执法内容，目的是使已进入流通、违法销售的农产品退出市场，并进行必要的技术处理，使其不得再危
13、害社会公众。而召回制度中，行政主管部门则主要负责立法和监督，只有在特殊情况下才实行行政制裁。第二，生产者的地位和职责不同。面临这些措施的生产者是因为缺乏诚信和自律而严重违法，以行政处罚的行政相对人的角色出现的。召回制度则情况不同，召回的方式有两种即主动召回和责令召回。主动召回是生产者的一种自觉行为，整个召回过程在国家机关的监督下进行。责令召回是生产者违反召回的规定应当召回而又拒绝召回的情况下，由行政主管机关对其发出召回指令，实行的强制召回。目前为止世界各国实施的召回，几乎都是自主召回。这是市场主体有良好的诚信、严格的自律和守法意识的体现。当危险产品已出现于市场中时， 欧盟通用产品安全指令将召7
14、回作为生产商和成员国采用的最后一种手段。9第三，生产者付出的成本不同。这些措施对生产者而言，不仅有产品的损失，而且还要承担没收违法所得及罚款的行政处罚，同时其信誉也会大大降低，进一步影响其商业利益。因此，生产者付出的成本是巨大的。而主动召回则是生产者重信誉、负责任的表现，能够赢得更多消费者的信赖，实现更高的商业价值。 目前正在征求意见的缺陷产品召回管理条例（送审稿） 是我国关于缺陷产品召回的一般性立法。其中第 1 条规定，该条例的制定依照中华人民共和国产品质量法等法律。而产品质量法是将初级农产品排除在该法适用范围之外的。 食品安全法第 2 条规定，供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守
15、农产品质量安全法的规定。召回属于质量安全管理的范畴，那么初级农产品的召回被排除在食品安全法之外则是其应有之意。进而根据产品质量法制定并已实施、现正依据食品安全法修改的食品召回管理规定自然也就不涉及初级农产品的召回。 侵权责任法第 46 条也规定了召回，但并未揭示“产品”的含义，这样又须适用规范产品质量的基本法律产品质量法来界定。由此看来，上述立法对农产品的召回都没有明确的规定，既没有肯定，也没有否定，尽管如此，保障农产品的安全却体现了法律的基本精神。但由于缺乏农产品召回的规定，而召回又不同于已有的法律措施，因此还不能根据这些法律直接召回不安全的农产品。 2.有地方性立法明确提出了农产品召回。与
16、上述立法机关对农产品召回的缄默态度不同，有些地方性立法机关对此进行了积极的探索，并8做出了明确的规定。如安徽省农产品质量安全条例 辽宁省农产品质量安全管理办法 江苏省农产品质量安全条例 山东省农产品质量安全条例等，对召回主体、召回的情形、召回义务及主管部门的责任等做了概括的规定。其具体实施将为日后农产品召回的统一立法先行做出有益的尝试，并积累丰富的实践经验，奠定坚实的社会基础，营造广泛的社会共识，以切实保障农产品的安全，维护社会的和谐稳定。 三、农产品应当列入召回的范围 在农产品召回问题上存在两种对立的观点。一种观点认为农产品不适合召回，主要理由如下：一是农产品的生产既有人为因素，也有自然环境
17、的因素。其品质如何主要是受自然条件的影响。二是支持农业发展的产业政策使然。与工业相比，农业生产利润较低，农业生产者承担责任的经济能力有限，为解决 13 亿人口的吃饭问题，使本国农业快速、持续、稳定地发展，就不应当让农业生产者承担召回那样巨大的风险。另一种观点则认为对农产品也应当适用召回制度。上述说法在农业科技比较落后的时代是成立的，那时的农业生产受科学技术和现代工业的影响很小，而现在已今非昔比。10农业生产已大量使用了现代化的机械化作业，农业科技的发展也极大地提高了农业生产者对农产品的影响力，决定了农产品的质量，农产品中的人为因素越来越多。这样一来，在大幅提高产量和效率的同时，也有可能改变其基
18、本性能和品质，使产品蕴含诸多危险。如疯牛病、口蹄疫等，其危害性甚至比工业产品还要严重。本文认为，应当将农产品列入召回的范围。第一，这是基于社会整9体利益的抉择。近年来我国农产品恶性事件层出不穷，如在大米中加入矿物油、在鸡鸭饲料中添加苏丹红、在猪饲料中添加瘦肉精、用含有“孔雀石绿”及避孕药的饲料养殖水产品、用甲醛浸泡生姜白菜等以延长其保质期农业生产者为谋取高额利润，人为利用现代科技手段制造缺陷产品的现象愈演愈烈，令人发指，不仅严重危害了广大消费者的生命健康，而且也降低了我国农产品的国际声誉，影响了对外贸易的发展，同时造成了整个社会的信任危机，成为影响经济与社会秩序的不安定因素。将农产品列入召回的
19、范围，可以从广度、深度、力度上强化其安全监管，减少或消除规模性不安全农产品的危害，净化市场秩序，切实保障公众的安全，维护社会的公序良俗，同时也有助于在全球经济一体化的背景下增强我国农产品的国际竞争力。这些都符合国家利益和社会整体利益的需要。第二，反映了召回制度的价值取向。通过对已投入流通领域的系统性缺陷产品的有效监管，以尽可能地减少或消除该缺陷、维护公共安全，这是召回制度的价值所在。自上世纪 60 年代开始实施以来，多国的召回实践证明这一制度是缺陷产品治理的最为行之有效的一种方式。该制度只着重解决系统性产品的危险性问题，所关注的是产品欠缺安全性，而非产品所属的产业类别，只要符合上述情形，就应当
20、纳入其适用的范围，以公平有序地实现维护公众健康安全的公共政策。农产品也不应例外。第三，是建设社会主义新农村的必然要求。 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是新农村建设的目标和要求。而诚信是文明乡风的核心体现。现代社会是信用社会。科学技术越发展、社会越进步，信用的价值也越珍贵。农产品召回制度可以对无视10消费者的生命健康，不择手段地降低成本、牟取暴利的“道德风险问题”进行有效规制，消除愈演愈烈的系统性农产品安全问题，集中体现了经济活动中诚实信用的道德准则。积极推进这一制度，会有效提高农产品经营者的诚信度和商业信用，建立健全社会主义新农村的信用机制，弘扬现代农村的良好风气。第四，
21、符合国际立法的潮流。农产品是否适用召回，各国的规定有所不同，其间的差异主要源于各国对产品范围的界定存在分歧。 海牙公约 斯特拉斯堡公约中规定的产品都包括农产品。1985 年 EC 指令中的产品则排除了初级农产品，1999 年 5 月 19 日欧盟采纳了欧洲理事会第 34 号指令，将产品范围扩大到初级农产品，并撤销了 EC 指令第 15 条关于欧盟成员国可以选择“产品”定义中是否包括初级农产品和狩猎产品的规定，加大了对消费者保护的力度。与此相适应，欧盟各成员国纷纷修改了各自立法，关于“产品 ”的规定已趋于一致。2001 年公布生效并适用于所有成员国的欧盟通用产品安全指令中的“产品”同样也包括农产品，并对召回提出了明确的要求。最早实行召回制度的美国，在极其有利于消费者的公共政策的考虑之下，对产品的范围规定得相当广泛，几乎包括所有有价值的可以用来进行贸易、销售和使用的物品，无论是有体物还是无体物，动产还是不动产，工业产品还是农业产品，物质产品还是精神产品，只要造成了消费者或者使用者损害，都可成为发生产品责任的“产品” 。11对农产品也实行召回，实际上是各国为解决农产品安全这一关系民众身体健康和生命安全及社会稳定的重大民生问题，加强其法律监管的重要举措，并已成为国际召回立法的趋势。2008 年 9 月发生的震惊日本的“事故米事件”召回案，
