再论“社会政策时代”.doc

1、1再论“社会政策时代”摘要：在当前语境下讨论“社会政策时代”这一术语，需要对其进行重新认识。 “社会政策时代”既不表现为社会政策的密集出现，也不表现为社会政策模式的稳定化。从历史维度和类型学维度的二维分析方法来考察，我国当前的社会政策时代来临的真正标志表现为两点：从历史维度看，社会政策从公共政策的从属地位走向公共政策的中心地位；在类型学维度上，一种新型的、与经济政策协调发展的、具有投资效应的积极社会政策开始兴起。社会政策时代也给研究者和决策者提出了新的任务：社会政策研究应该走向经济社会发展的中心，主动参与经济社会发展核心问题的讨论；社会政策的建设应更强调整体经济社会发展的协调性；政策制定者需要

2、将发展理念融入到社会政策建设中。 关键词：社会政策时代；积极社会政策；发展型社会政策 中图分类号：C916.1 文献标识码： A 文章编号： 02575833（2013）09007209 作者简介：李棉管，浙江师范大学法政学院副教授、博士（浙江金华 321004） 一、 问题的提出 在论及中国社会福利的发展趋势时，王思斌指出，由于经济与社会发展阶段提出的要求与提供的条件，中国已经进入“社会政策时代” ，科学发展观的提出与实施就意味着社会政策时代的来临。王绍光也认为，2在改善民生和促进公平正义的发展理念指导下，我国公共政策的重心实现了从经济政策到社会政策的历史性跨越。作为对上述论断的回应，郁建兴

3、、何子英认为，由于受原有结构限制与路径依赖的影响，我国仍未形成一个明确、稳定的社会政策模式和制度体系，社会政策的应急性、二元化和碎片化特征依然显著；作为强势话语的发展主义意识形态尚未被彻底超越，社会政策屈从于经济增长目标的特征并未根本转变。依据这些判断，郁建兴等人认为我国并没有进入“社会政策时代” ，但是正在“走向社会政策时代”。与此同时，方巍指出，我国的社会政策建设进入了一个新的时代，这个时代的典型特征是“新发展主义福利观”占据 收稿日期：20130510 *本文系国家社科基金项目“社会保障体系建设与劳动力市场完善问题研究” （项目批准号：09CSH040）的阶段性成果。 王思斌：社会政策时

4、代与政府社会政策能力建设 ， 中国社会科学2004 年第 6 期。 王绍光：大转型：1980 年代以来中国的双向运动 ， 中国社会科学2008 年第 1 期。 郁建兴、何子英：走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设 ， 社会科学2010 年第 7 期。社会政策理念的主导地位方巍：中国社会福利的新发展主义走向 ， 社会科学2011 年第 1期。 。 由此可见， “社会政策时代”这一理论话语已经得到了社会政策学术3圈的广泛关注，同时也引起了激烈的讨论。20 世纪 90 年代以来，我国出台了一系列的社会政策，社会政策的制度场域表现出与改革初期截然不同的局面，长期困扰社会政策发展的“经济

5、增长”和“社会保护”的关系问题再次进入学术话语，这是所有“社会政策时代”理论话语的制度基础。但是关于“社会政策时代”的理论纷争也表明了该命题仍然是一个值得深入探讨的话题。 社会政策从来都不是一个空洞而抽象的名词，它通过不同国家、不同时期的具体制度实践体现出来，因此，讨论“社会政策时代”需要有二维视角：一种是类型学的视角，诚如蒂特马斯（Richard Titmuss）和艾斯平安德森（Gosta EspingAndersen）所言，社会福利体制或社会政策有类型之分，当一种社会政策类型兴起的时候，可能就意味着另一种社会政策类型的衰落，因此在讨论“社会政策时代”的时候，需要明确的是，研究者所指的究竟是

6、“哪一种类型社会政策”的时代来临了？第二种视角是历史视角，时间并不是一个空匣子，历史是一条“永不断流”的实践流，由制度与行动共同建构的历史空间嵌入了复杂而鲜活的实践细节，而社会科学研究往往无法还原所有的细节，面对这种困境，社会科学研究只能采取“中轴原理”美丹尼尔贝尔：后工业社会 ，彭强编译，科学普及出版社 1985 年版，第 5 页。的分析方法。具体到社会政策的历史分析，要进行“时代”的划分，则需要把握住前后相继的几个时代运行中不同的中心机制和核心特征，在历史比较的基础上，获知“社会政策时代”的真正内涵。 由此可提出本文所要回答的基本问题：第一，我们当前所说的“社4会政策时代”究竟具有怎样的理

7、论内涵？与上述问题相关，第二，我们究竟需要怎样的“社会政策时代”？ 二、 “社会政策时代”判断标准的反思 当前关于“社会政策时代”的界定主要有两种观点，一种观点强调社会政策的密集度和社会政策价值的认同度，这种观点认为， “社会政策时代，是指社会福利政策作为一种现象较为集中出现的时期，或者可以这样理解：社会政策时代是一个国家或地区，以改善困难群体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的社会政策普遍形成，并且作为制度被有效实施的社会发展阶段”王思斌：社会政策时代与政府社会政策能力建设 ， 中国社会科学2004 年第 6 期。 。依据这一基本观点，“社会政策时代”来临的标志主要有三个：社会公正

8、的理念被普遍认可；出台覆盖面较宽的诸多社会政策；社会政策被制度化地有效实施。另一种观点则强调社会政策体系的建构，除了社会政策的密集度之外，更为重要的是各种社会政策的系统性和体系化， “衡量一个国家或地区是否进入了社会政策时代，单纯社会政策的集中或大量出现并不构成充分条件，其关键在于社会政策是否成为了国家或政府的核心功能，是否形成了一个稳定明确的社会政策模式，是否构建起一个相对完备的社会政策体系”郁建兴、何子英：走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设 ， 社会科学2010 年第 7 期。 。在后一种观点看来，社会政策模式的稳定性和社会政策体系的完整性是判断一个国家“社会政策时代”的

9、关键指标。 我们认为，上述两种主流观点各自有不同的侧重点，原因在于两者的比较对象稍有不同。第一种观点更着重强调“前社会政5策时代”的社会保护缺失，第二种观点则更关注“前社会政策时代”的碎片化。虽然两种观点都很具有启发性，但是都不足以概括社会政策时代的特征，尤其是不足以概括当前我们所面临的社会政策新变化。一个极容易进入的误区是依据一个国家的保障水平来判断该国是否进入了社会政策时代。依据这一标准，如果一个国家制定了密集的社会政策体系，提供了较高水平的社会保障服务，就可以视为进入社会政策时代了。如果这一标准的站得住脚，那么改革以前的中国社会已经是一个“社会政策时代”了，那么重提“社会政策时代”的价值

10、何在？国内外的研究已经充分表明，在“国家单位”体制下，通过总体性社会的再分配方式，改革以前的我国社会建立了涵盖个人生命历程全过程的社会福利体系，真正实现了“从摇篮到坟墓”的保障。但是显然，我们并不认为这是一个社会政策时代，至少不是我们希望到达的社会政策时代。另一方面，如果一个国家建立起了稳定的社会政策模式和完整的社会政策体系就标志着进入了“社会政策时代” ，同样也会出现一个理论悖论：任何现代国家都有其社会政策取向，并依据这一取向建立了本国的社会政策体系，改革之初的中国社会政策虽然与经济政策比较起来处于弱势地位，但那也是一种稳定模式和自成一套的体系。从这个意义上说，任何一个时代都是“社会政策时代

11、” ，那么概念就没有多大的应用价值了。 当我们讨论“时代”问题的时候，历史比较往往是经常采用的方法，然而从历史中抽象出哪些内容，却是研究者主观操作化的结果。只要能保持逻辑一致性，各种操作化方法都能揭示社会现象的某一侧面，因此比较研究的关键在于能否建立起一个行之有效的操作化框架。依据本文6“问题的提出”中所讨论的二维分析框架，我们认为比较“前社会政策时代”和“社会政策时代”的本质差别，可以通过两个维度来进行：历史维度和类型学维度。 三、 历史维度：社会政策从边缘走向中心 在历史维度上， “社会政策时代”与“前社会政策时代”的本质差别在于社会政策从公共政策平台的边缘位置走向中心位置，从后台地位走向

12、前台地位。进入 20 世纪 90 年代中后期以来，我国社会政策的一个重大变化是社会政策逐渐摆脱依附于经济政策的地位，取得公共政策平台的独立地位。改革初期，我国社会政策的弱势地位十分显著，社会政策被包含在“配套措施”这一专属名词之下，沦为经济政策的附属王思斌：我国社会政策的弱势性及其转变 ， 学海2006 年第 6 期。 。这是发展主义取向主导的结果， “发展主义指称这样一种意识形态，即认为经济发展是社会进步的先决条件，随着经济的持续快速增长，所有的社会矛盾和社会问题都将迎刃而解”郁建兴、何子英：走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设 ， 社会科学2010 年第 7 期。 。经济增

13、长取得社会进步的核心地位，社会发展的本身价值被削弱，只有在“是否有利于经济增长”的语境下，社会政策才能获得讨论空间。 有学者认为，改革以前的中国社会政策具有典型的平均主义取向，而发展主义取向较弱。我们认为这仅仅是人群内部分析的结果，如果采用人群内部和人群之间的双重分析视角，改革以前的中国社会政策具有平均主义和发展主义双重属性。在经济基础薄弱和资源极为有限的背景下，要实现重工业优先和城市优先的发展战略，必须采取一种“城市7偏向”的政策手段，通过“剪刀差”这种不均衡的资源配置方式获取农业剩余以补贴工业化。但是农民也是有着利益判断的社会成员，如果没有严格的制度规制，他们可能会对“城市偏向”的政策手段

14、进行实践性反抗，比如通过人口流动而表达对“剪刀差”的不满蔡昉：城乡收入差距与制度变革的临界点 ，载蔡昉、白南生主编中国转轨时期劳动力流动 ，社会科学文献出版社 2006 年版。 。于是一种严格的户籍管理制度就应运而生了。户籍制度不仅是一种人口控制的手段，也是一种资源配置的核心手段，而我国的社会福利制度也是依托于户籍制度而建立的陈金永：中国户籍制度改革和城乡人口迁移 ，载蔡昉、白南生主编中国转轨时期劳动力流动 ，社会科学文献出版社 2006 年版。 ，相比较而言，户籍制度是核心制度，而福利制度是次要制度，于是城乡社会福利的分割与差距就历史地产生了。也就是说，改革以前的社会政策也是依附于经济政策和

15、服从于经济政策的，同样也是发展主义取向主导的结果。 改革初期，我国社会政策的发展主义取向得到进一步的加强。20 世纪 80 年代以来， “以经济增长为中心”的效率逻辑重塑了国家政治的合法性基础改革以前的国家政治合法性基础主要是“革命意识”和“继续革命意识” ，改革以后，以经济增长为核心内容的国家建设重塑了国家的政治合法性。 ，这进一步强化了发展主义的意识形态。市场化改革被赋予实现发展主义逻辑的核心期待，在市场化的合法语境下，不但劳动力实现了商品化，社会成员的日常生活和公共服务也被商品化了。据王绍光的研究，改革开放以前，在卫生总费用中，政府预算支出和社会支出（公费医疗加劳动保险）占 80%以上，

16、患者自付部分低于 20%。 “1980 年8代中期是个明显的转折点，从此以后，政府预算支出和社会支出双双急剧下跌，到新世纪的头几年跌到谷底。2002 年，前者所占比重降至 1521%，后者的比重降至 2645%，两者加总不过 4166%。政府预算支出和社会支出萎缩的后果是居民个人卫生支出的比重节节攀升。1980 年，居民卫生支出占卫生总费用的比重不过 23%；20002002 年间，这个比重已高达60%。换句话说，中国的卫生体系已经变成了一个主要由私人筹资的体系，公共支出只是填补空缺。 ”王绍光：大转型：1980 年代以来中国的双向运动 ， 中国社会科学2008 年第 1 期。卫生服务如此，其

17、他一些公共服务领域如教育、住房、养老概莫如是。数字的变化仅是表面现象，重要的是，导致数字变化的意识形态和政策取向的变化。改革初期，诸多原来由单位负责的公共服务被视为拖累经济发展的“包袱”被甩掉了，这看似是单位内部的事情，但是联系到中国单位制的特征，实际上反映的是整体社会发展取向的改变。中国的单位制本质上是一种“国家单位制” ，国家不仅为单位制定计划，也为单位提供“财政兜底” ，换句话说，实际负责的不是单位，而是国家。当单位将公共服务作为包袱抛弃，也就意味着国家放弃了部分公共服务的责任。其深层次的原因在于，在发展主义逻辑看来，这些社会政策不但不是经济发展的促进因素，反而是经济困境的罪魁祸首。 然

18、而，发展主义逻辑在促进经济迅速增长的同时，社会问题的积累越来越突出。卡尔波兰尼论证，一个缺乏规制的“脱嵌市场”将会给社会带来毁灭性的后果，而社会也一定会通过“反向运动”来进行自我保护匈卡尔波兰尼：大转型：我们时代的政治和经济起源 ，冯钢等译，浙江人民出版社 2007 年版。 ，正是在9一系列的“反向运动”中，社会本身的价值得到了承认和体现。中国社会的管理者显然已经自觉意识到了社会自身价值的重要性。 20 世纪 90 年代中后期是社会政策摆脱经济政策的附属地位，取得其自身独立存在价值的新起点。 “社会保障制度逐渐摆脱单纯为国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度

19、并进入全面建设时期，国家社会保障制的特色日益明显地得到体现。”郑功成：中国社会保障 30 年 ，人民出版社 2008 年版，第 14 页。社会政策从依附于经济政策的从属地位走向公共政策平台的中心主要有以下几个体现： 首先，在组织层面上，新建社会保障制度的组织机构并逐渐理顺社会保障的监督管理体制。1998 年 3 月 10 日，第九届全国人民代表大会第一次会议审议批准国务院机构改革方案，在劳动部的基础上组建劳动和社会保障部（2008 年合并人事部、劳动和社会保障部组建了人力资源和社会保障部） ，统一管理全国的劳动和社会保险工作；同时保留民政部，负责全国的社会救助、社会福利、优抚安置事务。各级地方

20、政府的机构改革相应进行，建立起上下一体的社会保障组织机构。通过组织建设基本理顺了社会保障监督管理体制。 其次，在制度层面上，王绍光的研究证实，从 1999 年至 2007 年，围绕着“缩小不平等”和“降低不安全”两个目标，中国政府出台了共计 17 项涉及全国范围和诸多维度的社会政策。而 2008 年以来，各种新型社会政策更是取得突破性进展。2008 年 1 月 29 日，国务院十部委联合发出关于全面推进居家养老服务工作的意见 ；2008 年 3 月 28 日，10中共中央、国务院发出关于促进残疾人失业发展的意见 ；2009 年，农村新型养老保险制度在全国部分县市试点并逐步推广。 最后，社会政策

21、的理念发生了变化。在发展主义理念主导下，社会政策首先是为计划经济体制提供保障，然后是为市场经济改革提供配套，社会政策本身的价值始终遭到忽视。然而在“和谐社会” 、 “科学发展观” 、“包容性增长”等语境下，社会政策的价值得到重新发现。科学发展观虽然仍然强调将经济发展作为第一要务，但是摆脱了 GDP 至上的发展思维，党的十七大报告提出，科学发展的核心是以人为本， “要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点” ，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本医疗卫生制度，完善提高社会水平。在发展方式上，科学发展观的一个重要变化便是强调社会和经济、城市和农

22、村等方面的协调发展，强调再分配中的社会公平，让发展的成果惠及社会各个阶层，构建社会主义和谐社会方巍：中国社会福利的新发展主义走向 ， 社会科学2011 年第 1期。 。 综上所述，进入 20 世纪 90 年代后期以来，我国公共政策的制度场域发生了重大变化。在改革以前和改革之初的发展主义逻辑主导下，社会政策长期处于公共政策平台的边缘地位，沦为经济政策的附属，先是为重工业的赶超战略服务，后是为市场经济改革服务，是社会政策的“婢女模型”英理查德蒂特马斯：蒂特马斯社会政策十讲 ，江绍康译，吉林出版集团有限责任公司 2011 年版，第 15 页。 。但是，自世纪之交以来，社会政策的组织体系、制度实践和价值理念都出现了新的趋