政府治理效率损失的一般性解释及其解决策略.doc

1、1政府治理效率损失的一般性解释及其解决策略收稿日期：2013-09-26 作者简介：丁云龙（1963-） ，男，吉林扶余人，哈尔滨工业大学经济与管理学院教授，博士生导师； 王胜君（1972-） ，男，黑龙江五常人，哈尔滨工业大学经济与管理学院博士生。 摘 要：作为效率损失的重要表现，在我国政府治理领域存在着“行政不作为”等社会现象。从这些现象入手，通过建立博弈支付矩阵模型，引入“搭便车”分析工具，旨在揭示政府治理效率损失的发生机制和制度诱因。政府治理效率损失存在着三种发生机制：委托代理关系扭曲诱发了“搭便车”初始心理预期的涨落；纵向事权配置诱发了参与人数的增减；博弈策略选择不当诱发了均衡状态的

2、变化。政府治理效率损失的制度诱因是委托代理关系扭曲、纵向事权配置方式和博弈策略选择不当。解决政府治理效率损失的策略，应立足于调适委托代理关系、优化事权配置和设定责任分割机制。 关键词：政府治理；搭便车；事权配置；委托代理 中图分类号：F224.32 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）06-0091-06 一、引 言 当代公共产品理论在讨论政府治理效率时，大都隐含一个基本假定，把政府视为公共产品的供给者，而把政府之外的社会公众2和其他群体视为公共产品的消费者123。这一假定并不完全符合复杂的政府治理现实，更不完全符合转型期中国政府组织的运行特征。比如，在中国政府架构上，存在

3、着多个从中央部委一直贯穿到地方政府的纵向行政执法部门，这类组织具有一个共同的运行特征：依照相关法律法规，都可以代表政府独立开展治理活动45。当多个不同的政府部门对某一领域同时拥有管辖权时，对其中的某个政府部门来说，不再单纯是公共产品的供给者，也是其他政府部门提供这类公共产品的消费者，具有了典型的双重身份。 对于公共产品的消费，当供给者卷入其中并成为客观上的消费者时，政府治理的效率和性质会发生怎样的变化？比如在食品安全领域， 食品安全法中明确委托了 9 个政府部门对其进行治理，治理力度不可谓不大。即便如此，大到“三鹿奶粉” ，小到不时出现的“地沟油” 、 “瘦肉精”、 “毒胶囊”等一系列事件，表

4、现出来的问题是：政府期望通过多部门“齐抓共管”的治理方式解决食品安全问题，但问题还在不断涌现，并伴随大量的行政不作为现象。政府治理效率与公共需求之间存在着落差，通常被媒体解读为“九龙治水天下旱” 。 一般说来，公共产品具有“非竞争性”和“非排他性”属性6，决定了社会成员可以策略性地采取“搭便车”行为而无需付费，这对提高政府治理效率是有帮助的。但在上面的事例中，我们发现，政府治理效率不但没有有效提高，反而处于某种紧张状态789。也就是说，政府治理过程出现了某种效率损失，我们有理由追问，是什么导致了政府治理的效率损失？具体的成因和条件又是什么？ 3二、模型分析：效率损失的发生机制 既然公共产品的特

5、性决定了“搭便车”现象不可避免1011，那么沿着这个脉络，多部门的政府治理行为实际上则演化成一种集体行动，部门的双重身份特征具体表现为：他们既可以主动地提供某种公共产品，又可以策略性地选择“搭便车”从而免费享用该公共产品。为了研究方便，首先，我们把涉及的政府部门抽象为一般参与人，赋予人格化涵义；其次，选取一个责任博弈矩阵，直观地讨论参与人之间的博弈状态。在这样一个模型框架下，讨论具有双重身份特征的政府部门的具体行为会发生怎样的改变，审视这种改变所导致的政府治理效率损失的发生机制。 （一）假设 博弈支付矩阵如表 1 所示，并假设： 1.在政府治理过程中，A、B 为 N 个政府部门中的任意两个，他

6、们都观察到某一企业的不当行为，如制售假冒名牌产品。作为利益相关者，由于他们之间的影响是相互的，因此，都希望有部门采取查处行动并制止这一不当行为。 2.如果不当行为被制止，可以使观察者的支付增加 10；但每个政府部门都有“搭便车”的心理，都希望最好是别的部门采取行动，而自己不采取行动，因为查处过程遇到的周折，会使自己的支付减少 2（可以理解为“搭便车”的初始心理预期） ，即，A 是否采取查处行动与 B 的行为相关，也就是，如果 A 确信 B 能采取查处行动，那么 A 就不行动。 3.每个参与人以同样的概率 选择等待，则行动等待的概率就是 1-，参与人 i 的支付表示为 i，为（A，B，L）N 个

7、参与人中的任意一4位。 4.A、B 及任意参与人 i 之间，在自然信息状态下参与博弈。 5. 查处过程遇到周折所减少的支付，可随具体情况变化而变化。 很明显，在上面的模型中，除了存在两个非对称的纯策略纳什均衡（表 1 数字部分的右上角和左下角）以外，还存在一个对称的混合策略纳什均衡。在讨论混合策略均衡时，我们将分析的视角从 A、B 两个参与人博弈扩展到 N 个参与人。相对 A 而言，若无人行动，则支付为 0；若 A自己采取行动，则支付为 8；若其他 N-1 个参与人中任意部门采取行动，则 A 的支付为 10。若所有参与人都以同样的概率 选择等待，则除 A 以外，其他 N-1 个参与人都选择等待

8、的概率为 N-1，所以，在他们中间有人采取行动的概率就是 1-N-1。在计算博弈均衡时，我们采用标准的支付均等化法，即，参与人 i 的期望支付与他所选择的纯策略支付设为相等，则： i（等待）=i（行动） （1） 一般来说，只要参与人采取理性的效用最大策略，则（1）式在逻辑上一定成立。本模型的基本思路就是在参与人追求效用最大化（1）式的前提下，检视在“搭便车”初始心理预期变化和参与人数变化的情形下，政府治理行为的一般变化规律和一般均衡效果。 （二）推论 1. 政府治理效率损失的影响因素之一：初始心理预期的变化 将表 1 中的数据代入（1）式，可得： N-1（0）+（1-N-1） （10） 5=N

9、-1（8）+（1-N-1） （8） （2） 由（2）式可得： N-1=0.2 （3） 在初始心理预期给定的情形下， （3）式中的常数 0.2，它的政策含义是描述了参与人采取“搭便车”的可能性大小。显然，参与人“搭便车”的可能性与参与人“搭便车”的初始心理预期相关联。除此种情形以外，为简化研究问题并不失一般性，我们另外再增加两种情形的讨论，当常数等于 1 或 0 时，政府治理问题被简化为总是搭便车还是不再搭便车的问题。政府部门采取“搭便车”的可能性可以通过比较三种情形下所获得的一般情况进行判定。 当查处过程遇到的周折所减少的支付（搭便车的初始心理）上升为10，即参与人采取等待策略或行动策略所获得

10、的支付都为 0 时，此时参与人采取“搭便车”的可能性就可以写成： N-1（4） 当查处过程遇到的周折所减少的支付（搭便车的初始心理）下降为0，即参与人采取等待策略或行动策略所获得的支付都为 10 时，此时参与人采取“搭便车”的可能性就可以写成： N-1=0（5） （4）式和（5）式分别代表总是“搭便车”和不再“搭便车”两种特殊情形，与（3）式相比较可以得出， “搭便车”的可能性与“搭便车”的初始心理预期的涨落相关联，初始心理预期越高， “搭便车”的可能性越大，初始心理预期越低， “搭便车”的可能性也随之降低。 6推论 1：参与人采取“搭便车”的可能性，与“搭便车”初始心理预期正相关，初始心理预

11、期对“搭便车”行为可起到助涨助跌的作用。 上述推论为研究我国政府治理中存在的一些有法不依、违法不究现象提供了一个新的分析视角。有法不依、违法不究问题在世界范围内的政府治理中广泛存在，仅从文化和传统的角度解释这一问题的成因难免有些说服力不足，但在我国类似食品安全领域的有法不依、违法不究问题的比例显然高于西方发达国家也是事实。上文从“搭便车”初始心理预期涨落的角度得出一个新的解释是：在西方法制相对健全的市场经济国家，涉案企业的违法事件很容易被查处，即可以理解为政府查处过程遇到的周折所减少的支付少，与此相对应，违法企业所面临的诚信代价、市场禁入、赔偿金等方面的违法成本相当高昂，所以在一般情况下，企业

12、不敢有法不依或违法经营，政府治理效率相对较高。相反，在经济转型时期的中国，企业诚信、市场禁入、赔偿标准等配套法制制度仍不完善，有的问题企业经常“打一枪换个地方” ，或“穿马甲” ，或与政府管理部门玩“猫捉老鼠游戏” ，在模型中表现为政府查处过程遇到的周折所减少的支付高，即“搭便车”的初始心理预期高。因此，政府部门采取搭便车的可能性或动机就比较强，有法不依、违法不究等问题并没有从根本上得到解决，最终体现为政府治理效率不高。 2. 政府治理效率损失的影响因素之二：参与人数的增减 由（3）式可得：*=0.21/（N-1） （6） 由（6）式可知，当只有 A、B 两个参与人，即，当 N=2 时，A 的

13、选择等待的概率为 0.2，由于，A 的期望支付与他选择等待这一纯策略的支付7相等，始终等于 8，并没有改变，随着参与 N 数量的增加，例如，当N=30，等待的概率上升到约 0.95（0.21/（30-1） ） ，也就是，N 越聚越多时，每个参与人选择等待的概率，已经从最初的 0.2 开始上升，并越来越接近于 1，即，参与人越多就越期望别人采取行动。 推论 2：在理性的策略下，参与人采取“搭便车”的可能性，会随着参与人数量的增加而得到传导和强化，由此产生强烈的“搭便车”效应，类似于社会学中的“群氓运动” 。 上述推论为研究我国政府治理中的“九龙治水天下旱”等行政不作为现象提供了一个新的分析视角。

14、在美国，食品安全治理主要是由食品药品管理局（FDA）和农业部（USDA）两个政府部门作为具体执行机构进行日常管理，并与各企业食品安全体系紧密结合在一起，表现出较高的政府治理效率。而我国负有食品安全职能的政府部门多达 9 个，在模型中体现为，参与人数量越多，越希望别人履行政府职责，而自己能够躲避监管责任。虽然我国公共支出中行政成本一直很高，但最终体现出的政府治理效率不是很理想。 3. 政府治理效率损失的影响因素之三：博弈策略的选择 由于所有参与人都不行动的概率为 *N，自然，有参与人行动的概率为 1-*N，由式（4）得： 1-*N=1-0.2N/（N-1） （7） （7）式显然是个减函数，随着参

15、与人 N 的增加而减少，例如，当N=2 时，有参与人行动的概率是 0.96（1-0.22/（2-1）=1-0.04） ，而当参与人 N=30 时，有参与人行动的概率约为 0.81（1-0.230/（30-1）=1-80.189） 。博弈结果表明，在自然博弈状态下，参与人 N 越多，不当行为被查处的概率不但没有增加，反而降低了。 推论 3：参与人在追求效用最大化过程中，通过混合策略虽然可实现纳什均衡，但均衡的结果并不好。 这个推论意味着，在自然状态下，每个政府部门采取效用最大化策略，本身虽无可厚非，但最终达到的治理效果并不会理想。在模型中直观地体现为：混合策略下的纳什均衡点效用（表 1 中数字部

16、分的右下角）劣于纯策略下的纳什均衡点效用（表 1 中数字部分的右上角和左下角） 。只有采取积极的政策干预，才能推动混合策略纳什均衡点向纯策略纳什均衡点方向移动，最终达到“聚点” （Focal Point）纯策略纳什均衡点，从而实现政府治理效用最大化的合意结果。 三、模型解释：效率损失的制度诱因 以上模型分析表明，政府治理效率的损失存在三个诱发条件：“搭便车”初始心理预期的涨落、参与人数的增减和博弈策略的选择，这是宏观层面的表现。在微观机理上，还需要进一步讨论，在我国政府治理效率低下的一些领域，已有的制度设计与上述三个诱发条件是什么关系？我们在原初的制度设计上是否存在着政府治理效率损失的制度诱因

17、？ （一）委托代理关系扭曲 在行政过程中，政府需要将所治理的各种事项委托给不同的执法主体。为此，作为典型的制度安排之一，政府与不同类型的执法主体之间就构成了典型的委托代理关系。在我国政府治理领域，各种委托代理关系广泛存在，覆盖了政府治理的各条主线和各个层面。 9我国现阶段政府治理领域的委托代理关系，早已突破单一事项简单委托的初级层面，主要有以下多种形态。1.多主体委托代理。对同一行政管理事务可能通过多种法律形式进行授权。2.多层委托代理。处于中间链条位置的组织和官员，既是委托人又是代理人。3.不完备委托代理。各层级之间的授权往往是“粗线条”的，很难穷尽所有的可能性。4.弱监督委托代理。行政法规

18、和国务院部委规章的制定，并不需要报请全国人大及其常委会批准，而国务院部委规章仅需向国务院备案。5.名义委托代理。全体公民是一个政治概念，仅是名义上的委托人，实际上很难真正行使委托人的权力。 从制度安排的角度进行观察，上述 5 种委托代理关系，有的是通过人大授权完成的，有的是通过专门的法律法规配置完成的，而有的是通过政府之间的层级命令完成的，等等。在一些重要治理领域，尤其是关系到国计民生的重大事项，都会成为各种委托代理关系关注的焦点。由此引发一个重要的问题，就是在各种委托代理关系重叠区域，如果初始条件界定不清，则很容易造成委托代理主体的交叉、委托代理边界的重复、委托代理事项的重置和委托代理规则的

19、冲突。进而可以理解为，在没有有效的制度安排情况下，委托代理关系可能发生一定程度的扭曲。这种扭曲最终会损害到委托人的利益，并具体表现为政府治理效率上的损失。 作为一种社会现象，我们会发现，针对一些比较突出的问题，某些管理主体有时显露出“熟视无睹”的姿态。究其根本，恰恰是在于缺少对各类委托代理关系初始条件方面的有效界定和相关制度安排，以致造10成程度不一的主体不明确、事项不完备、规则不严密、边界不清晰等委托代理关系扭曲现象。所以，在政府治理重叠领域，有管辖权的执法机构，受一些扰动的影响，加之存在的信息不对称和道德风险等倾向，他们宁愿多看少动， “不越雷池一步” ，期待其他主体“挺身而出” 。尤其在

20、对待一些社会“敏感”问题上，这种“搭便车”初始心理预期会进一步加重。按照推论 1 得出的具体结论，最终一定会传导为政府治理效率上的损失。 （二）纵向事权配置方式 在明确了基本的委托代理关系前提下，为更好地履行政府职能，需要法律和法规的规定对政府部门进行相应的事权配置。按照我国相关法律规定，政府部门的事权配置主要是围绕以下几条主线构建：1.全国人大及其常委会制定的基本法律；2.国务院制定的行政法规；3.国务院各部委等机构制定的部委规章；4.有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规；5.有立法权的地方政府制定的地方政府规章。这些法律法规相互之间存在效力上的差别，基本法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章。其中前三项，基本法律、行政法规、部委规章是在全国范围内按统一的模式进行配置，而后两项主要是对法律、行政法规规定的某些事项做一些必要的补充和细化，仅在本地的行政区域内有效，除法律有特别规定以外，均不得与前三项相抵触。因此，我国政府部门的事权配置主要按照自上而下的方式进行，属于严格意义上的纵向事权配置模式。 纵向事权配置模式虽然有利于政令畅通，但无可否认，这种模式却