1、1政府会议纪要的法律性质研究摘 要：政府会议纪要是记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项的法定公文形式，究其法律性质，其不具有抽象行政行为性和具体行政行为性，不能直接对外适用，不能作为具体行政行为的直接依据，不应具有可诉性。当前，部分行政机关未能准确辨别会议纪要与其他行政公文的区别和差异，直接对外适用会议纪要指导和管理相关行政事务，给司法实践和行政相对人权益救济带来诸多困扰，也违背了依法行政的原则。对此，应明确会议纪要的法律性质，准确区分不同公文；细化会议纪要的效力范围、发布程序和形式；规范会议纪要记载事项转化适用的程序和流程；加强政府依法行政，严格行政公文的依法适用。 关键词：会议纪要；法
2、律性质；内部性；转化适用 中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）02-0082-06 公文应具有严谨性、准确性，它在某种意义上代表着政府的权威和公信力。当前，部分行政机关对会议纪要的不规范适用给政府和公民都带来了不利的影响，特别是权益因此受到损害的相对人难以找到依法维权的依据。造成会议纪要的不规范适用的原因，一方面是因为法律法规对会议纪要规定的不明确，造成在实践运用过程中的不同理解和执行；另一方面是部分政府机关没有严格按照规定适用政府公文，违背了依法行政的原则并损害了相对人的权益。因此，对政府会议纪要进行法律性2质的研究，从而进一步完善相关公文制度，
3、对规范行政机关的公文适用、保护行政相对人合法权益都具有重大意义。 一、政府会议纪要与其他行政公文的对比分析 （一）会议纪要的含义和特点 我国党政机关公文处理工作条例1（以下简称条例 ）第 8条规定：“纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。 ”作为法定公文种类的政府会议纪要是根据政府会议记录和会议文件以及其他有关材料加工整理而成，是主要用于记载、传达会议情况和议定事项的行政公文。 会议纪要是反映会议基本情况和精神的纪实性公文，主要具有综合性、纪实性、概括性、备查性等特点。综合性，即其记载的内容不是会议内容一字不差的全部记录，而是通过记录员综合提炼、概括归纳后形成的结果。纪实性，会议纪要必须是会
4、议宗旨、基本精神和所议定事项的概要纪实，必须全面准确地反映会议情况和基本精神，其内容必须真实、准确，不能随意增减和更改内容，任何不真实的材料都不得写进会议纪要。概括性，会议纪要是对所有会议材料的概括、综合和提炼，会议纪要必须精其髓、概其要，以极为简洁精炼的文字高度概括会议的内容和结论。既要反映与会者的一致意见，又可兼顾其他有价值的看法。有的会议纪要，还要有一定的分析说理。备查性，即会议纪要对会议精神和议定事项分类别、分层次予以归纳、概括，使之成为眉目清晰、条理清楚的记载，对会议内容的真实记录和全面概括，可以为之后的争议提供备查、参考的作用。 3（二）会议纪要与其他行政公文的区别 在条例第 8
5、条中，一共规定了命令（令） 、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、决议、公报、意见、函、纪要等 15 个文种，单就这 15 种不同公文的具体格式、行文规则、发文程序等并未分门别类的具体规定，只是予以笼统地规定和说明。但就政府会议纪要的形式、内容和作用来讲，其与另外的 14 类公文有着明显的区别。1.会议纪要的内容和作用与其他公文不同。 条例第 8 条第 15 款规定：“纪要。适用于记载会议主要情况和议定事项。 ”从条例的规定中可以看出并未对政府会议纪要的作用予以明确的规定，只说明了适用的情形；从其范围来看，政府会议纪要所记载的内容以会议讨论的事项和结果为主要内容，是对会议核心
6、研讨内容的归纳整理和记录，具有综合性和概括性；而其他公文的内容主要针对具体事项的详细全面的规定和记载。有观点认为会议纪要有依据作用、素材作用和备忘作用2，笔者认同上述观点，且认为会议纪要的作用与其他公文作用最大的区别在于其作用对象的不同：会议纪要的作用对象主要针对行政机关内部，而其他公文以针对行政相对人或行政机关外部为主。虽然条例中没有明确规定会议纪要不具有对外行政的效力，但就其与命令、决定、公告、通告、通知等正式对外的公文相比，其具有在行政机关内部流通、备查的作用，不具有对外行政的效力。 2.会议纪要的适用范围与其他公文不同。就政府会议纪要的主要内容和作用来讲，它不同于其他公文，是对政府各类
7、会议的会议内容、议4定事项和会议情况进行记载，有记录和待查看、进行传达会议精神的效用。从政府会议纪要的作用可以反推出会议纪要的适用对象是以参会的相关部门或者会议纪要记载事项所涉及的部门为主，其适用范围限于行政机关内部。而其他公文以对外公布并对特定或者不特定行政相对人发生效力为主，其适用范围以行政机关以外的公民、团体、社会组织等为主，具有显著的对外性。如果政府会议纪要所记载的事项需要对外发生效力，那么相关部门应以会议纪要所记载的内容为依据，制作相应的公文对外公布。 3.会议纪要的形式要求和其他公文不同。 条例对公文的格式予以较为详细和明确的规定，但未能在对纪要法律属性准确辨别的基础上对纪要这类公
8、文予以特别的说明，笔者认为将纪要类公文和其他公文笼统地规定统一的格式规范和要求的做法有待商榷。在对外公布的公文上，行文格式要求应予以严格的规范和明确化，纪要类公文的对内性也应予以明确地指出，以避免将会议纪要内容直接对应于适用情形的发生。笔者认为会议纪要发生效力并不以加盖印章为前提条件，且政府会议纪要以概括性记录和归纳整理的内容为主，在其行文格式和文体规范上与其他要对外公布的公文相比没有那么严格的规范和体例要求。 二、政府会议纪要的法律性质分析 会议纪要虽然是法定公文的一种类型，但其与其他公文有着明显的区别。当前部分行政机关未能准确地区分会议纪要与其他公文的不同性质，把会议纪要作为做出行政行为的
9、依据，混淆了不同类别公文的适用条件、适用范围和适用程序，给司法实践和行政相对人权益救济带来诸多困扰，也违背了依法行政的原则。5因此，对政府会议纪要的性质做深入、明确的定位和分析具有重要的指导意义。 （一）政府会议纪要的抽象性和非抽象行政行为性 抽象性指对会议事项及内容做抽象、凝练的表达记载，并非一字不落的全部记录，这与会议记录有一定的区别。会议纪要记录内容的形成过程，不是对会议过程中所有话语的全部记录，会议纪要本身的“记载”功能也不是对会议内容的简单复制，而是一个归纳、凝练和整合的过程。会议纪要中记载的关于某个事项的内容，不是解决该具体问题的详细流程和最终结论，而仅是处理某一具体问题的原则和办
10、法。 抽象行政行为指由行政主体针对不特定的行政相对人单方做出的具有普遍约束力的行政行为3（p226） 。抽象行政行为有四种形式：行政法规、行政规章、行政措施、决定和命令。就会议纪要的内容来讲，其记载的事项可能会针对不特定的行政相对人做出某种约束，也可能针对具体的行政相对人做出某项约束。但会议纪要在规范性、程序性、法定性方面来讲与抽象行政行为的四种形式并不相符。即使其记载的事项中部分涉及不特定行政相对人的部分权益，其本身也不具有抽象行政行为的各项特征，需经过相关部门将会议纪要中的事项依法进行转化为有法律依据的行政行为，方能产生法律效力。故会议纪要的形成不是抽象行政行为，其记载的事项也不能直接反复
11、地适用于行政相对人，不具有普遍约束力，需转化成其他公文，方可对行政相对人产生影响。如黑龙江省党政机关公文处理工作条例实施细则4第 20 条第 6 款：“如以党委或党委与其他机关名义联合行文，除人事调整、内部机构设置、表彰决定、请示、报告、会议活动通知、会议纪要、工作要点等不6具有普遍约束力、不可反复适用的文件外，均应提供公文制定的意图、重要内容、起草及征求意见情况、会谈审议情况等说明。 ” （二）政府会议纪要非具体行政行为性 具体行政行为，指在行政管理过程中，针对特定人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将影响某一个人或组织的权益5（p125） 。其最为突出的特点，就是行为对象的特定性
12、和具体化，属于个人或组织，或者某一具体社会事项。从会议纪要所记载的内容和其本身的特点来看，会议纪要不具有行政行为的特征。因会议而形成的会议纪要不是具体行政行为。在会议纪要的形成过程中，往往会对某些具体的行政事项进行讨论，并产生具有指导性、原则性的解决办法和方式，从表面上对行政相对人的权益有影响，但实际上还是需通过相关行政机关的转化才能对外产生效力。 （三）政府会议纪要的内部性 就会议的形成过程、记载内容和适用范围来讲，会议纪要具有内部性，即只在行政机关内部适用。会议纪要作为公文的一种，其适用于记载会议情况和议定事项，应明确其内部性，即只在政府机关内部发生效力，不应直接对外发生效力，如相关事项需
13、对外发生效力应转化成其他相应的公文种类。如果否认了会议纪要的内部性，一种令行政机关进退两难的现象出现了：“一方面，它所记载、传达的会议情况和议定事项应为有关行政机关和行政管理相对人所遵守和执行；另一方面，因它与行政管理相对人的切身利益密切相关，又因其只在行政机关内部运作，极有可能为行政管理相对人所不能接受。 ”6政府会议纪要记载的内容7和事项是经过凝练和总结过的具有抽象性过程的内容，其对行政管理事务和行政相对人权益产生的影响应该只是具有原则性、指导性和抽象性的，并不能就此作为具体行政行为的依据或是直接对行政相对人进行适用。因此，笔者认为会议纪要只对内发生法律效力，即只对行政机关内部具有相应的约
14、束力。这与其纪实性、概括性和抽象性的特征有很大关系。会议纪要以其记载、传达的会议情况和议定事项主要在行政机关内部产生效力，一是约束与会单位和机关根据会议精神和决定处理相关事项，二是如果与会单位没有按照会议议定的情况处理时可以有据可查。 （四）政府会议纪要对外发生效力需转化 政府会议纪要对外不具有直接法律效力。在“河南省开封市文盛房地产开发有限公司诉河南省开封市人民防空办公室”7一案中，开封市经济技术开发区为落实招商引资的各项优惠政策，形成了“关于开封市文盛房地产开发有限公司综合开发项目的会议纪要” ，其中包括人防费在内的全部税费以 150 万元总包干。因此开封市文盛房地产开发有限公司没有按照规
15、定修建战时可用于防空的地下室，也没有到开封市人民防空办公室办理审批手续。后来，开封市人民防空办公室作出要求开封市文盛房地产开发有限公司交纳人防工程易地建设费 2225464 元的行政处理决定（汴防处字（2004）02 号处理决定书） 。文盛公司不服向法院起诉，开封市中级人民法院认为开封市文盛房地产开发有限公司诉称该处理决定显失公正的意见，因没有事实根据且与法无据，不予支持；最后判决维持了被告开封市人民防空办公室于 2004 年 10 月 25 日作出的汴防处字（2004）02 号处理决定书的具体行政行为。由该案的判决可以看出，人8民法院并未认可会议纪要对外的法律效力，因其招商引资的优惠政策只在
16、会议纪要中有记录，并未通过相关部门形成政策性的文件，所以法院最终并未认可其效力。并且，当会议纪要所记载的事项明显违背法律、法规的规定时，将当然无效。 会议纪要对外发生效力需转化。会议纪要记载的事项要产生对外的效力，可通过批转、印发或转发通知的形式予以公布，根据条例的规定， “通知”的发布需要加盖印章，具有法定的效力。如国务院批转全国牧区工作会议纪要的通知 （国发198773 号）8、关于印发2011 年辽宁省建设工程结算工作会议纪要的通知（辽建价发201127 号）9、民政部关于转发全国盲人按摩工作会议纪要的通知 （民1985协 34 号）10，这些都是通过对会议纪要进行转化，从而使会议纪要记
17、载的内容和事项发生对外的法律效力，如此既保障会议商议的事项得到有效的执行，又能使会议纪要通过转化产生法律上对外的正式效力。 三、会议纪要的现实缺陷及争议问题 会议纪要的现实缺陷和相关的争议问题主要由会议纪要的直接对外适用所引起。由于会议纪要本身的内部性和对外适用需要经过转化的性质，会议纪要直接对外适用将带来是否缺乏法律依据、是否具有可诉性和对行政相对人是否有法律约束力等争议问题。 （一）政府会议纪要直接对外适用缺乏法律依据 关于会议纪要能否直接适用，法律并未明确规定。在缺乏法律依据、没有明确定位的情况下，如果直接使用，将导致违法适用难以维权的情形出现。现实中，很多政府部门和机关直接将会议纪要记
18、载的事项和内9容适用于当地的行政管理和招商引资中，如前举例的开封市经济技术开发区为落实招商引资的各项优惠政策，形成的“关于开封市文盛房地产开发有限公司综合开发项目的会议纪要” ，基于对政府的信任和对会议纪要法律性质的不完全了解，开发商以为会议纪要所记载的优惠政策是有法律效力和依据的，最终给自己造成了损失，也使政府的公信力受损。在现实中，还存在很多直接适用会议纪要，但未发送法律纠纷的事件，但不能就此认为会议纪要能够直接适用。如果会议纪要具有对外的法律适用效力，每年各级政府所发布的会议纪要不计其数，而且所适用的期间和范围都比较特定，一旦过了其适用的期间，是否自动废止但其没有明文规定。或者需要通过后
19、来的政府公文废止前面会议纪要的效力，这将大大地增加政府行政的行政成本和负担。这种违法情形的存在，其实是对政府依法行政的损害，故在法律上明确会议纪要和其他公文的区别，明确其适用范围和形式，已亟待解决。 （二）政府会议纪要的可诉性争议缺乏法理支撑 对会议纪要直接对外适用带来的可诉性争议问题，不但存在于学术探讨之中，也存在于司法实践中。有学者认为，会议纪要“立此存照”和“存档备查”的特征以及只在行政机关内部流转的运作程序，决定了规范的会议纪要当然不具有可诉性6。有学者认为要根据会议纪要实际记载的内容及其行为方式来确定其是否具有可诉性， “会议纪要作为行政诉讼受案范围内的行为，首先必须有内容上的涉权性
20、；其次，还必须有行为方式上的涉权性，也就是必须有使会议纪要对外生效或者实施的行为方式，只有这样，才会发生涉及他人权利义务的实际后果”11。亦10即根据会议纪要的形式标准和实质标准来判断会议纪要是否在法律上和事实上影响个人权利义务，进而确定其是否具有可诉性。在司法实践中，有些法院把会议纪要作为具体行政行为对待，纳入行政诉讼受案范围，也有的法院把会议纪要看成是行政主体的内部行为，不可诉。对可诉性的争议，笔者认为会议纪要不具有可诉性，对会议纪要的可诉性争议缺乏法理支撑。 认为会议纪要有可诉性的观点，主要考虑到会议纪要的内容和形式两个方面的因素。内容上，记载事项大都是针对具体行政相对人或因行政管理职能
21、而做出的决议；形式上，有的会议纪要会对外公布，如对社会公布、向当事人送达、向当事人以外的有关执行部门进行了送达、告知有关部门和机构、没有对当事人告知就进入了执行过程却有了贯彻执行的事实后果等。笔者认为会议纪要记载的事项内容上无论是针对具体的个人还是普遍的大众，其只能作为相关职能部门在执行和处理该事项的原则性指导意见和参考内容。其形式上对外进行公布，可以通过转化为通知、命令、决定、公告、通告等其他公文形式对外公布，而这些公文形式显然具有法律上明确地对行政相对人权利义务的影响力、约束力，实践中大部分政府和机关也都是通过将会议纪要转发为通知的形式对外进行公布的，如重庆市人民政府办公厅关于严格执行市政府专题会议纪要 2005-279 精神深入开展安全生产督查工作的通知 （渝办发20067 号）12。 因此，没有将会议纪要依法转化为其他公文形式就对外公布，由此而产生的法律争议，不必也不应集中在会议纪要是否具有可诉性的问题，
