1、1对无锡基层社会管理创新的思考摘 要：加强和创新社会管理，对于确保社会既充满活力又和谐稳定具有极其重大的意义。而作为社会管理基础的社区，社会和谐稳定基石的社区，则直接面对多样的社会管理问题，如何使小社区肩负大使命，本文以无锡社区初步形成的“一平台三机制“的运行模式为研究对象，通过对运行模式的分析为基层社会管理创新提供一点思考。 关键词：社会管理 创新 扁平化管理 中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2013）09-0181-02 加强和创新社会管理，是党中央作出的一项重大战略决策，自从2004 年 6 月党的十六届四中全会上提出要“加强社会建设和管理，推进社会管
2、理体制创新” ，到 2012 年胡锦涛同志在党的十八大报告中进一步强调“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制” ，加强和创新社会管理越来越成为我们党和国家面临的一项紧迫任务。而社会管理是一项系统工程，在推进社会管理创新过程中必须把其与经济社会协调发展，和谐社会建设、和谐社区建设，认真解决好民生问题等相结合，找准切入点和创新点，2从而使社会管理创新取得突破性进展
3、。随着时代的发展，作为社会管理基础、社会和谐稳定基石的社区，直接面对诸多社会管理问题，可谓社会管理“千条线”都必须穿进了这“一根针” 。而且过去干部的主要精力都投入搞经济了，社会管理的软指标让位于经济硬指标，社会管理成了短腿。所以现阶段面对诸多问题的出现，已经到了“小社区肩负大使命”的时代。无锡作为中国经济发展快、社会发展好，同时社会矛盾复杂的地区之一，各级党组织特别是基层党组织为了有效应对这一系列新形势和新挑战，以推进社会管理创新为抓手，在维护社会稳定、促进社会和谐与发展等方面进行了卓有成效的探索，本文就对无锡扁平化管理为路径的“一平台三机制”社区运行模式进行分析研究，分享它的经验、提出它存
4、在的问题，以期对其它地区加强和创新社会化管理提供有益启示。一、以扁平化管理为路径的“一平台三机制”社区运行模式的实践 无锡市在社会管理和公共服务的实践中，摸索出了以惠民、便民、利民为出发点，以社区“扁平化”管理为路径，以“把社会管理抓到位、把公共服务送到家”为目标，初步形成了“一平台三机制”的运行模式，成功绘制出创新基层社会服务管理的“无锡样本” ，实现了政府、社区、百姓“三满意” ，为创新社会管理在基层找到了突破口和落脚点。而“扁平化”是企业管理模式，意味着减少中间层次、缩短管理过程、增大管理宽度、促进信息传递与沟通。 “一平台”就是全市城市社区事务工作站和农村社区服务中心， “三机制”就是
5、一岗多能、分片包干和信息共享机制。 “一平台三机制”的运行模式实施以后，社区从过去传统、被动、分3散的管理模式转变为现代、主动、系统的管理模式，街道社会管理能力、服务水平明显提高，老百姓的满意度和幸福感都得到提升，社会变得更加和谐稳定。 在具体实践中，形成了“一个平台、三个机制” 。1、一平台实现全面整合。 “一平台”即城市社区事务工作站（或农村社区服务中心）和一站式办事大厅所形成的工作平台（简称平台） ，它是扁平化管理的实践载体。2、一岗多能实现便民快捷。一岗多能、一专多能机制，是实施扁平化管理的前提条件，其为打破分工壁垒、增大管理幅度提供可能。3、分片包干密切联系居民。分片包干是扁平化管理
6、的关键环节，其目的是确保联系群众的责任落实、服务群众的快捷高效。无锡按照每 300 户划分一个包干片区，明确社工站一名工作人员负责包干。 为了更好的促进社区扁平化管理工作的发展，无锡市委市政府明确提出“到 2010 年，城市社区要实现扁平化管理全覆盖；到 2011 年，全市城乡社区基本实现全覆盖”的具体目标，并先后出台了关于推进社区扁平化管理工作的意见 、 关于着力解决社区扁平化管理推进工作中若干问题的意见 、 关于进一步完善社区经费保障办法和实施达标考核奖励的实施意见等 10 个政策文件，全力破解了人、财、物等瓶颈问题。二、以扁平化管理为路径的“一平台三机制”社区运行模式，顺应时代变化的需要
7、 首先，是适应我国社会结构变化的需要。通过 30 多年的改革开放，我国已经由“政府一竿子插到底”的国家，即单一的“单位制” 城4市分设机关（政治）企业（经济）事业（文化）单位，农村则组建政经社合一的人民公社，变为城市企业成了市场上独立的经济实体，农村人和企业人成了“社会人”的多利益主体社会，原有的“单位制”下有严格的编制管理， “社区制”下又都以户籍为基础，在市场积极不断发展，人口流动越来越频繁的情况下，出现了许多不在管理范围的人群。上述情况就对社会管理对象的范围是什么？党和政府如何实现对全国人民的动员、组织和管理？政府职能如何实施？提出了疑问。而原有的垂直式的社会管理模式已经无法完全适应不同
8、利益群体日益多样化的诉求，政府管理面临着很大的挑战。无锡以扁平化管理为路劲的“一平台三机制”的运行模式，能够及时化解由社会结构变化带来的社会矛盾促进社会和谐发展，使群众的需求和诉求能够得到及时有效的处置，社会矛盾得到及时化解，使群众的满意度和幸福感得到提升，社会变得和谐稳定。 其次，是适应政府职能从管制型向服务型转变需要。在进入中等收入社会的现阶段，政府职能已经由以政治职能为轴心整合经济与社会的职能、以经济只能为轴心整合政治与社会管理的职能转变为以社会管理只能为轴心整合政治与经济职能，政府建设的取向也转变为公共服务型政府。相应的，我国经济社会发展也由“ 三位一体” 的战略布局调整为“ 经济建设
9、 、 政治建设、文化建设、社会建设”四位一体的战略布局。并且突出的把社会建设作为硬指标，工作建制下设、工作重心下移、工作力量下沉，从根本上体现公共服务型政府的主体职能，夯实了社会管理基础，体现了政府职能的转换。无锡以扁平化管理为路劲的“一平台三机制”的运行模式，很好的解决了政务部门间分散、分开、分立的5现象，提高了服务效率和水平，使党委政府和百姓的联系更紧密，体现了政府服务的发展方向。目前，全市城市实施扁平化管理的社区达99.8%；农村社区达 98.2%，2011 年底城乡社区基本实现全覆盖。经抽样调查，居民总体评价“很好”的占 40%、 “较好”的占 31%， “社区和谐指数”从过去的 86
10、%提高到 95%。 其三，是提升基层服务能力的需要。作为经济发达地区的无锡，在经济社会高速发展的同时由于经济社会高速发展过程中社会阶层分化、利益多元、分配制度不完善等等原因，在教育、就业、收入分配、社会保障、医疗、住房、社会治安、安全生产、环境保护等等问题上，也就是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上出现的各种社会矛盾和人民内部具体利益矛盾也相对于其他地区更多地凸显出来，而这些矛盾大量的存在于基层，存在于普通的民众之中，这就迫切需要基层党组织积极加强和创新社会管理，不断提高服务群众的能力和水平，减少和化解各种因利益冲突而引发的社会矛盾，让发展带来的增量利益为当地群众所共享，让当地群众感受
11、到社会的发展进步。而以党组织为核心的各类基层组织与群众联系最紧密、最广泛，直接面对群众、服务群众，是影响、联系、团结、带领广大群众的桥梁和纽带，如果基层组织能够真情为民、服务群众，就能保持与群众的血肉联系，就能得到群众的信任和支持，就能最终有效地组织动员广大群众为率先基本实现现代化而努力奋斗。 三、对以扁平化管理为路径的“一平台三机制”社区运行模式的思考 这一运行模式虽然取得了良好的效果，已经成为沟通社会与政府的6桥梁，社会矛盾的“减震器” 、政府治理的“减肥剂” ，但是在具体运行过程中也存在着许多的值得思考的问题。 第一，存在工作人员自身能力、意识不高的问题。社会管理工作本来是一种专业性很强
12、的的工作，而且在国外许多国家社会工作已经是比较成熟的专业和很强应用性的职业。而在我国社会管理和社会公正长期以来都是行政化的和非专业化的模式，在我国从事这一职业的通常是以行政干部和准行政干部的身份出现的，没有受过较系统的专门训练。虽然近几年来无锡通过确立“政治上有出路、待遇上有保障”的干部培养思路，并且将社区干部纳入了全市干部培养使用体系，在招录政府公务员、事业单位工作人员上优先录用，在提拔使用上优先考虑，这样吸引了大批高校毕业生、专业人员到村（社区）工作，使基层工作人员整体素质有了较大提高。但是这仍然不能从根本上解决基层工作人员专业素质低、优秀人才流失的局面。还有就是无论个体还是组织的行为都是
13、由态度、思想以及价值观引发的，态度、思想和价值观决定着个体和组织的行为。许多基层的工作者对于“社会管理”的内涵的认识和理解还是不正确，还是延续了长期以来社会管制的思想，虽然这种管制的思想在革命和建设年代发挥了巨大的动员力量，但是现代社会发生了巨大的变化，这种方式不但不能起到动员群众，而且扼杀了社会自组织的能动性和创造性，对对社区社会管理创新的深入进行产生消极影响。而且随着广大人民群众民主意识、自主意识和权利意识的强化，就更加要求在基层社会管理中要淡化行政强制色彩，增强民主协商方式，实现基层社会管理方式由行政强制向平等协商转变。 7第二，社区管理存在缺乏民众的参与的问题。按照治理理论的基本观点，
14、一个社会的社会管理主体应该是多元化的，主体多元化是社会管理管理发展的必然趋势。这就要求公民社会的发展，特别是社区公共意识的增强，社区居民的公共精神和参与意识，社区居民的公民意识和身份认同，构建了社区公共意识。现实社会中我国公民的社会意识还不够健全，例如对于自身权力与义务相一致的观念还没有形成；还热衷于由血缘和地缘形成的群体，对公共事务的参与不热情、不积极，参与意识淡薄，在社区中主人翁意识是不强；NGO、NPO 等社会组织，其进入社区存在一定政策性障碍，而且得到的政策及资金上的支持也不够。这些因素导致当前社会出现自我服务严重不足、自我管理严重不到位的情况。可是有人却把所谓“公民社会”看成是某些西
15、方国家为我们设计的“陷阱” ，提出不要“过多地把政府的事情交给社会去办” ，不要“过多强调按照人口比例发展社会组织” ，不要“过多强调社会组织的第三部门属性”，甚至担心出现黑社会性质的组织。 的确，社会组织中会有“黑社会” ，但更多的则是自我服务、自我管理、公益性、慈善性的组织，只要规范社会组织行为，就能实现政府、社区、居民与社会组织的良性互动与良好合作。 第三，社会管理工作存在缺乏监督的问题。由于监督机制的不健全，使得政府和工作人员的权力存在不受监督和制约的现象，导致某些地区工作作风出现问题，管理主体贪污腐败，以及一些侵害群众利益的事件出现，降低了党和政府在群众的威信，甚至于会影响社会的和谐
16、稳定。 第四，社区党组织在社区管理中作用有限。社区党建的工作目标就8是通过社区党组织的工作，在社区这一地域范围内实现组织和凝聚力的覆盖，而目标的完成有赖于社区党组织核心作用的发挥。现阶段各地加强和创新社会管理的成效也证明：只有基层党建的创新，使党的组织充满活力，才能统一党员群众的思想和意志，整合各方资源，加强和创新社会管理的各项工作才能得以有效地推进。但是随着时代的发展，单位人向社区人的转变，外来人口的不断增多，长期以来，社区党组织人员结构单一、年龄偏大、文化层次较低，特别是在妥善处理社区发展难题、化解社区重大矛盾、协调重大社会资源时显得“力不从心” 。一方面党组织力量薄弱，另一方面在社区内不同类型的基层党组织没有共同的平台去发挥各自的优势和作用，从而为社区建设和发展服务，这些不利因素影响和限制了社区基层党组织作用的发挥。
