1、影响我国劳动关系和谐运行的因素与政策演变摘要：改革开放以来，我国劳动关系政策的演进经历了解除规制，推进劳动关系市场化；建立规制，推进劳动关系法治化；完善规制，构建和谐劳动关系三个阶段，具有“破立结合、多措并举”的基本特点。我国劳动关系政策的发展取向是破除企业用工和基本公共服务供给双轨制，促进劳动关系公正合理；健全劳动标准体系和工资集体协商机制，促进劳动关系规范有序；完善官员政绩考核体系，促进地方政府大力构建和谐劳动关系。 关键词：劳动关系；劳动关系政策；演进轨迹；和谐劳动关系 中图分类号：F249.20 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）10-0090-05 改革开放以来
2、，我国劳动关系政策发生了深刻变革，适应了建立和完善社会主义市场经济体制的要求，促进了生产力的发展与社会的和谐稳定，具有明显的时代特征。深入探讨我国劳动关系政策的演进轨迹与发展取向，能为深刻认识我国劳动关系政策演进的内在逻辑和基本规律、优化和谐劳动关系构建中的政府行为提供理论支持。 一、我国劳动关系政策的演进轨迹 我国的劳动关系不是在经济发展过程中自然形成的，而是与国家经济体制改革相伴相生的。这决定了我国劳动关系政策的演进具有“中国特色” 。总体看，我国劳动关系政策的演进过程可大致分为三个阶段。 （一）解除规制，推进劳动关系市场化阶段（19781994 年） 新中国成立后，我国逐步建立了高度集中
3、的计划经济体制，形成了政府统包统配的劳动用工制度。为配合国有企业改革和建立市场经济体制，改革开放初期我国在劳动关系领域进行了改革，出台了一系列推进劳动关系市场化的政策来建立以劳动力市场为基础、以市场规则为依据的企业劳动用工管理制度。1980 年，上海市率先对一部分国企员工试行劳动合同制。1983 年，原劳动人事部下发关于积极试行劳动合同制的通知 。1986 年，国务院颁布的国营企业实行劳动合同制暂行规定 ，要求企业对在国家劳动工资计划指标内招用常年性工作岗位上的工人统一实行劳动合同制（国家另有特别规定者除外） 。1992 年，原劳动部下发的关于扩大试行全员劳动合同制的通知规定“试行全员劳动合同
4、制，重点在国营大、中型企业和新建国营企业，其他有条件的企业也要积极试行。 ”改革开放初期的劳动关系调整和发展是“政府企业劳动者”关系的重塑过程。在国有企业逐渐拥有自主经营权和自主用工管理权、城市劳动者逐渐拥有自主择业权的同时，民间资本和国外资本也逐渐拥有了在全国各地依法投资办企业和自主招工用工的权力，农村劳动者也逐渐享有越来越大的择业自主权。这极大地促进了我国非公有制企业市场化劳动关系的快速发展。 （二）建立规制，推进劳动关系法治化阶段（19952005 年） 随着企业劳动关系市场化的转型和发展，我国劳动关系总体上呈现出“强资本、弱劳动”的失衡格局，因劳动报酬、社会保险与解除、变更或终止劳动合
5、同等问题引发的劳动争议和纠纷大量涌现，既涉及民营企业、外资企业，也涉及国有企业和股份制企业。为规范劳动关系制度的建立、运行和保护劳动者权益，我国 1995 年起实施劳动法 ，对企业实行劳动合同制的具体内容做出明确规定，并提出职工与企业可以针对劳动报酬、工作时间、保险福利等事项签订集体合同。 劳动法的实施，在保护劳动者合法权益、稳定协调劳动关系等方面发挥了积极作用。1996 年原劳动部等下发关于逐步实行集体协调和集体合同制度的通知 ，提出建立集体协商和集体合同制度，将其作为协调劳资关系的有效机制。在建立规制的同时，我国也在逐步解除原有规制。1996 年，原劳动部下发关于试行劳动合同制度若干问题的
6、通知 ，促进了劳动合同制度的发展。1998 年，我国开始实施“下岗分流，减员增效”的国企改革，进一步推动了劳动关系市场化进程。在此过程中，各级政府和工会组织服从和服务于国家关于深化国企改革和推进劳动关系市场化的改革目标，积极帮助下岗职工再就业和获得社会保障。进入新世纪，随着国有企业改革的深入发展和统一劳动力市场的建立与发展，劳动关系的市场化基本完成，初步实现了从以政府为主体的行政控制到以企业为主体的市场调节的转变。2000 年，原劳动和社会保障部发布工资集体协商试行办法 ，规定了工会在集体协商中的职责。此后，我国陆续颁布实施了职业教育法 、 失业保障条例 、 职业病防治法和安全生产法等。200
7、3年以后，各级政府依法进行了农民工工资支付情况、清理整顿劳动力市场秩序、劳动用工情况和整治非法用工等专项检查，取得显著成效。总体看，这一时期我国劳动关系政策处于推进劳动关系法治化的阶段，政策涵盖的范围逐步向劳动与社会保障领域扩展。 （三）完善规制，构建和谐劳动关系阶段（2006 年至今） 2006 年，党的十六届六中全会通过的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定明确提出“发展和谐劳动关系” 。2007 年，党的十七大提出要规范和协调劳动关系。2011 年通过的国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要专设“发展和谐劳动关系”一节，明确要求建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳
8、动关系。2011年，全国构建和谐劳动关系先进表彰暨经验交流会明确要求各级党委和政府把构建和谐劳动关系作为重要而紧迫的任务抓实抓好。2012 年，党的十八大报告强调要“构建和谐劳动关系” 。从十六届六中全会提出发展和谐劳动关系以来，我国在推动工会改革和构建中国式集体协商制度、推动企业实行民主管理、完善协调劳动关系三方机制、完善劳动法律和劳动争议调处机制、推进基本公共服务一体化、支持企业健康发展、推动劳动关系状况纳入党政考核目标体系等方面进行了许多有益探索。在多种劳动关系政策的共同作用下，20092012 年我国劳动争议案件数、劳动争议总人数、集体劳动争议案件数和集体争议人数均逐年下降。总体看，我
9、国已基本形成由劳动合同、集体合同、劳动标准、劳动争议处理、劳动保护、劳动保障监察、协调劳动关系三方机制、企业职工民主参与等制度构成的劳动法律体系，基本形成了劳资自主协商、社会三方协调、政府依法调整的劳动关系调整制度体系，调整劳动关系的政策手段日趋多元、机制日趋完善、经验不断丰富。 综观劳动关系政策的演进历程，我国劳动关系政策的演进具有“破立结合，多措并举”的特点。 “破立结合”是指政府在企业劳动关系调整中采取了破除规制与建立规制并举的方式。僵化的企业劳动关系和过高的劳动者就业保护可能会阻碍经济快速发展，完全市场化的劳动关系和过低的劳动者就业保护水平则不利于劳动者的生存发展与经济社会和谐稳定。
10、“破”主要指破除计划经济体制下行政化的企业劳动关系，推进劳动关系市场化，促进生产力的发展。 “立”主要指政府对企业劳动关系的调整从直接包揽转向间接调控和引导，建立与社会主义市场经济体制相适应的劳动关系运行和调整制度，从而有效保护劳动者合法权益和促进和谐劳动关系建设。从时间看， “破”与“立”并不完全同步，改革开放初期是先破后立，进入21 世纪以来是破立结合、破与立趋于同步。这是由我国经济体制改革和发展以及劳动关系政策目标演化的历史进程决定的。改革以来，我国的劳工政策在政府的政策体系中没有独立的体系和结构，一直是作为经济改革的“配套政策”定位的，受此影响，劳工问题逐渐积累演化为影响中国持续发展的
11、最突出的因素。对此，在“十二五”规划中已经做了战略性的调整，民生问题和劳资关系问题已经成为“十二五”期间政府着力解决的重大任务。为完成这一任务，调整和完善劳工政策已成为政府工作特别是劳动工作的当务之急。 “立”的过程可大致分为建立规制和完善规制两个阶段。在建立规制阶段，政府主要通过强化立法和执法来规范和调节劳动关系主体的行为，将劳动关系建立、运行和协调的全过程纳入法制化轨道。在完善规制阶段，不断健全劳动关系法律调整制度，在国家层面、社会层面和企业层面不断探索和完善新的劳动关系调整的有效手段与实现机制。 “多措并举”是指党的十六届六中全会提出构建和谐劳动关系以来，我国调整劳动关系的方式从主要运用
12、法律手段转向法律手段、经济手段、行政手段、社会监督和舆论引导等多种手段并用，整体推进企业建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。 二、当前影响我国劳动关系和谐运行的因素 当前，一些行业和地区的劳动关系存在不和谐现象，劳资双方尤其是劳动者对自身权益实现或企业履行有关义务的满意度不高，因劳动报酬、社会保险与解除、变更或终止劳动合同等问题引发的劳动争议仍大量存在。影响劳动关系和谐运行的因素主要有以下几方面。 （一）企业用工和公共服务供给的双轨制改革不到位 劳动关系的建立和运行是嵌入一定的社会关系和制度环境之中的。在当代中国，企业临时工、劳务派遣工、农民工的劳动报酬、社会保险和福利待遇等
13、并非单纯是基于企业一定绩效下劳资博弈的结果，还有相当一部分是编制、户籍等身份的附属物。在我国长期的社会发展中，劳动者拥有平等的阶级地位和政治权利，但其经济地位和福利待遇一直因就业部门、就业性质和户籍身份的不同而存在差别。当前，企业编制和城市户籍不仅表明劳动者的一种身份，而且是一种企业福利待遇和城市公共服务享有权的确认。这与部分企业存在的用工双轨制和城乡二元公共服务供给制度改革不到位直接相关，使劳动关系的建立和运行偏离了公正合理的内在要求。 企业用工双轨制的核心是以编制为限制，将劳动者区分为正式员工和非正式员工、编制内员工和编制外员工，其劳动岗位调配、劳动报酬给付、社会保险和福利待遇供给等都在两
14、条不同的轨道上运行。以国有企业为例，由于市场化改革不彻底，国有企业本应实行的市场化用工制度演变成等级化、身份化的用工制度，编制内和编制外员工同工不同酬、不同保、不同权。以正式工为代表的编制内员工和以合同工、临时工、劳务派遣工为代表的编制外员工享有不同的权利和地位，在收入分配、社会福利、晋升流动及其他方面存在较大差异。即使付出同等劳动，编制外员工仍可能遭遇身份歧视，其劳动报酬和社保福利等待遇不及编制内的劳动者。企业用工双轨制有利于降低企业用工成本，但其与和谐劳动关系要求企业劳动者权利平等的内在属性和价值追求严重冲突，也不符合社会主义市场经济体制下企业劳动者公平竞争、按劳分配的基本原则。 城乡分割
15、的二元公共服务供给体制，像人为构筑的社会城墙将外来农民工“屏蔽”在分享城市公共资源、基本公共服务和社会福利之外。受户籍身份和人力资本水平较低等因素制约，大量农民工被迫进入高风险、低报酬、不稳定、低保障的城市次级劳动力市场，与企业讨价还价和持续博弈抗衡的能力较低。这为雇主压低外来农民工待遇提供了可乘之机，也给农民工劳动关系的和谐运行带来负面影响。从一定意义上说，二元分割的公共服务供给制度强化了农民工对其雇主的从属关系，减少了企业愿意支付给农民工的工资和福利。这成为农民工就业弱势、劳动关系不稳定和过早退出城市劳动力市场的重要诱因，也是我国劳动关系有失公正合理、部分农民工受到不公平对待进而引发劳动纠
16、纷的重要成因。 （二）劳动标准体系和工资集体协商机制不健全 当前，我国部分劳动标准的设置虚高或不切实际，直接导致劳动执法的高难度和弱力度。在现实生活中，企业在内部规章制度和用工管理实践中违反劳动标准而没有受到惩处的现象屡见不鲜。部分劳动标准“有规定、无市场” ，影响了劳动法律法规的严肃性和公信力，也影响了企业劳动关系的和谐运行。如， 劳动法关于劳动者“每月加班不得超过三十六小时”的规定，留给企业的余地非常有限，也难以符合部分生产经营的季节性、不确定性较强和实行计件工资模式的企业的现实用工要求。又如， 工伤保险条例关于“在工作时间和工作岗位突发疾病死亡或者在 48 小时之内经抢救无效死亡的，才能
17、认定为工伤”等规定过于刚性，不符合部分工伤事件的实际情形。 在工资集体协商问题上，企业劳资双方不仅存在权利义务关系，而且存在利益博弈和利益协调关系，劳动关系的实质性变迁取决于政府规制和引导下的劳资力量博弈。在地缘、行业、所有制差异性较大及市场行情和企业处于动态变化的环境中，法律对企业劳动报酬、劳动条件等只能确定一定的范围。劳动者可凭借劳动合同享受国家劳动标准范围内的权利，争取劳动报酬、社会保险、福利待遇、解雇补偿等“底线型利益” 。但劳动者无法依据劳动合同提出超越国家劳动标准、具有利益增进特征的诉求，难以通过司法途径解决利益争议。同时，企业劳动者工资往往是由劳动合同事先约定的，是基于企业当时的
18、生产经营情况和预期收益决定的，并且受到法律、道德、文化及物价等因素的制约。当企业生产经营状况变差、预期收益减少或物价等因素发生变化时，劳资之间的经济利益冲突容易凸显。此时，政府不宜也不能通过下达行政指令、直接干预企业工资自主权的办法为劳动者争取加薪等“增长型利益” ，因为这带有过多的主观意志而不符合市场规律。由此，工资集体协商成为有效调节劳资矛盾尤其是利益争议的一种不可或缺的关键手段。然而，目前我国劳资集体协商机制普遍缺失或有名无实，不少地方的工资集体协商存在形式化弊病和“四不”现象，即资方怕影响利润不愿协商；劳动者怕被解雇不敢协商，不懂法规政策不会协商；工会组织不作为不想协商。改革开放后的一
19、段时期里劳动争议的诱因大多是企业违法改制、拖欠工资等，而近年来一些在劳动合同、劳动报酬和保险缴纳等方面履行劳动义务较好的企业也发生了劳动者为求工资增长而出现争议的事件。随着劳动年龄人口增量下降和劳动者代际更替，劳动者的权利意识及就业质量诉求逐步升级，加上产业升级和转移、物价房租上涨等因素对劳动关系的影响，今后我国企业劳动争议尤其是利益争议可能会越来越多。如果不改变劳资集体协商机制缺失或低质量的现状，公正合理的企业工资决定和工资调整机制将难以形成，和谐劳动关系的构建将受到严重阻碍。 （三）地方政府构建和谐劳动关系的动力机制缺失 和谐劳动关系构建单靠劳资双方博弈是不够的，政府的作用不可或缺。近年来
20、，随着劳动关系矛盾和冲突的不断凸显，政府开始注重通过加大劳动关系领域的立法和执法等多种措施来构建和谐劳动关系。但一些政府对构建和谐劳动关系还存在认识偏差，只有在劳资冲突激烈、舆论压力较大、经济发展和社会稳定受到影响时才积极改善劳动关系。同时，一些地方政府在实际工作中轻视劳动执法和司法，政策更多地向资本倾斜。由于经济增长更多依赖于资本，一些地方之间实际展开了“经济锦标赛” 。有的地方政府采取降低劳动力成本甚至人为降低劳动保障规制水平的发展战略，招商引资时在劳动条件、社保缴纳等方面做出让步。一些地方的劳动保障监察主要依赖每年几次大检查，主动执法的效能发挥受限，监管难以到位。如，有的街道和社区的劳动
21、仲裁调解机构在房租等方面与企业有紧密联系，在劳动关系协调中失去公正立场。在一些地方，劳动者对法规制度实施状况的不满远多于其对法规制度本身的不满。大量劳动者在得不到第三方力量支持下，因“拿不到工资没人管” 、 “权力不受制衡，资本不被驾驭”而不断累积不满，助长了劳动争议的多发、频发、群发。 三、我国劳动关系政策的演变取向 我国劳动关系政策的演变取向是进一步“破立结合，多措并举” ，其体现在以下方面。 （一）破除企业用工和基本公共服务供给双轨制，促进劳动关系公正合理 一方面，进一步对“同工”的内在规定、 “同酬”包含的具体内容、违反同工同酬的惩处机制等做出明确规定。督促企业依法保障临时工、被派遣劳动者、农民工的同工同酬和平等发展权利，消灭身份歧视现象。要贯彻落实 2013 年 7 月起实施的劳动合同法（修正案） ，明确“劳动合同用工是企业基本用工形式，作为补充形式的劳务派遣只能在临时性、辅助性或替代性的工作岗位上实施，不能随意扩大劳务派遣用工的使用范围和比例” 。另一方面，逐步打破基本公共服务供给的身份限制，逐步
