1、城市规划与土地利用规划的衔接问题分析摘要：我国规划管理体系由于长期以来规划机构变动以及各个机构之间的行政范围、职责等因素，尚未形成较为统一协调的规划行政体系，在规划的制定方面并没有确定的规章与标准，使我国的城市规划与土地利用规划不能很好的衔接，因此，文章对城市规划与土地利用规划的关系、差异以及协调原则和方法进行了简要阐述。 关键词：城市规划；土地利用规划；两规衔接 中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号： 用规划之间的矛盾越来越突出。作为我国空间规划中的两类重要的法定规划，城市规划和土地利用规划（以下简称“两规” ）各自有着不同的编制法律依据、编制体系，两规在制定各自的框架内容时，各
2、自突出自身的内容，二者既有相互协调的地方，又突出各自的特色，随着城乡统筹和城乡一体化的发展，两规关系的协调统一将成为大势所趋。 1.城市规划和土地利用规划的关系 从合理利用国土资源，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等宏观规划的目标上，城市规划与土地利用规划是一致的。 城市规划应以国土规划和区域规划作为重要依据，而土地利用总体规划不仅是国土的重要组成部分，而且是国土规划的基础。所以，土地利用总体规划成为规划的主导。实际上，由于城市规划编制的时间超前和地方利益的驱动而导致城市发展上的局限性和盲目性，土地利用规划的主导地位并没有得到体现。 在具体的侧重点上，城市规划与土地利用规划有所差别。土
3、地利用规划主要是以保护土地资源为主要目标，在宏观层面上对土地资源及其利用进行功能划分和控制；城市规划则侧重规划区内土地和空间资源的合理利用，保证规划区内建设用地的科学使用是城乡规划工作的核心。法定城乡规划体系中的城镇体系规划、总体规划确定的经济社会发展目标及空间布局等内容，也为土地利用规划提供宏观依据。 从制定和审核的程序看，负责制定和实施国土规划、土地利用规划的国土资源部门有责任参与城市总体规划的编制与审核工作，而城乡规划主管部门也要参与国土规划和土地利用规划的编制、审核等工作。 2.两规划之间的差异 2.1 两规划指导思想的差异 两规指导思想上存在着差异，城市规划的指导思想受经济社会发展的
4、影响更为明显，更多的体现了城市发展目标与城市定位，偏重于对城市建设空间的布局与安排，特别是对开辟和培育城市发展战略地区，并努力形成新战略地区与城市总体布局结构的科学有序发展，对城市发展起着“引导”作用。在技术层面上，空间布局的优化方案选择性更大，因此，其较大的弹性也带来了较为频繁的变化，也使得其稳定性受到影响。概括来讲，城市规划从属性上来看，属于“扩张型”规划，以需定规模。 土地利用规划受到我国国情的制约、国家集约化土地管理的政策引导和国家土地指标逐层分解管控方式的影响，特别是城市用地规模控制和基本农田保护规划制约等，其土地资源的保护和监管特点突出，对城市发展起着“闸门”作用。单纯的以控制和落
5、实上层指标为目标，以促进土地资源的集约利用和优化配置，保持耕地总量动态平衡为主要指导思想，对城市发展定位等方面关注度较少。规划刚性突出，而缺乏必要的弹性。概括来讲，土地利用规划从属性上来看，属于“收敛型”规划，通过设置门槛等形式，在既有土地规模基础上，以土地的供给限制土地的需求。 2.2 两规的规划管理体系差异 我国的规划管理体系尚未形成较为统一协调的规划行政体系，主要原因是长期以来，规划机构变动较大，就中央一级城市规划机构而言，新中国成立以来较大的变动就有 20 多次，地方机构受其影响也有频繁的变动，对规划行政体系产生极大的影响，规划分别受不同的机构管理，发展和改革部门管理国民经济和社会发展
6、规划，建设部门管理城乡规划，国土部门管理土地规划，交通、水利、农业、电力等专项规划也都分别由各自部门负责组织编制。 相关规划分别由其行业主管部门组织编制，这些主管部门在行政级别上为同级，规划编制中，地方级的行政部门大都直接受上一层级的主管部门指导和监督，各项专业规划基本都是在其相对封闭的行政体系内完成，从中央到地方都缺乏同级别部门间的有效沟通和互动，长期的各自为政和职责交叉错位，造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉，出台的相关规范也常常由于缺乏协调，而互相矛盾。再加上不同部门的管理方式和工作思路不同，如住建部以城市化发展为主导，力求建设发展，国土部门又以土地
7、集约化使用为原则，切实抓耕地保护。不同部门出于各自利益的考虑，对于像建设用地这样紧缺的有“赚头”的“重要工作”都紧抓不放，互不相让。 2.3 在处理城市空间布局上的差异 城市规划在空间布局上，往往依托主城区，形成辐射状发展模式，城市近郊变成了具有边际效用、城市规划布局与新城区拓展最受欢迎的建设用地选择。而现状的城市近郊却往往是土地利用规划中处于基本农地保护范围内的优质耕地。因此，城市近郊在我国很多城市都是两规争夺的热点地区，是服从城市总体规划的空间布局安排，适当让位，向“远郊”布局转换，还是严格按照土地利用规划的优质耕地予以保护，是能否实现衔接的关键所在。而一味放任城市建设用地如摊大饼一样的蔓
8、延发展，却是即有悖于我国耕地保护的基本国策、集约化土地使用原则和可持续发展观的贯彻，也在某种程度上加剧了我国城市扩张中较为普遍的交通拥堵、住区太密和生态环境受损等一系列负面问题的产生。 3.协调原则和方法 3.1 变革规划管理理念，提高城市规划的管控能力。 历史证明了城市规划更多立足于破局，而在保护城市增长边界的管理方面束手无策，城市结构往往一破再破。 “两规衔接”之后，通过出台建设用地范围控制线直接给天马行空的城市建设用地套上了锁笼，而这个锁笼基本上由刚性突出的基本农田作为生态屏障承担，相对传统的规划控制手段，两规由相互冲突转变为相互锁定、支撑，大大减少了调整的频度和程度，锚固了城市增长边缘
9、管理，以追求达到保障耕地资源、引领城市布局、保障经济发展的“双保一引领”的境界。 3.2 技术方面 在对历次城市规划与土地利用规划编制成果、实施评估报告和对新一轮城市发展战略研究的基础上，依托土规修编，对两规进行技术统一。其两规衔接的主要特点：坚持空间战略引领，对接国家战略要求和按照我国特大规模城市发展规律，构筑多中心、多层次的大都市区空间战略布局。 土地利用总体规划中对基本农田的刚性控制法律手段也成为“两规衔接”的空间布局亮点所在。坚持转型发展，按照“盘活存量、用好增量、提高质量”的方针，推进城市建设用地节约集约利用。坚持管理创新，建立全市城乡建设用地“一张图”管理流程，在统一的土地数据底板
10、上对各类建设项目进行“三线”管理。 3.3 引入年度计划手段，提高城市规划的配给能力。 两规衔接以后，可以首度引入土地管理的年度计划手段，包括年度建设用地计划（农转用与占补平衡） 、年度土地储备计划、年度土地出让计划等，通过指标管理和分配方式，调节统筹各类建设项目，引导各类建设用地向规划建设范围集中，使得城市规划成为真正引导城市建设发展的行动规划。 结语 两规衔接工作虽然不能解决中国城市发展中的所有问题，也不能替代城市规划或者土地利用规划本身丰富的工作内容。如，土地利用规划还涉及土地资源分析评定、耕地保护、土地整理复垦、土地集约节约政策等命题，城市规划更涉及城市发展战略、分区规划、单元规划、控制性详细规划、城市设计、交通规划、专项规划等完整体系，但毋庸置疑，两规衔接工作完成了两大规划体系在用地规模、发展方向、布局形态等基础性内容方面的协同和对接，对城市发展产生较深远的影响。 参考文献： l 吕维娟,城市总体规划与土地利用总体规划异同点试探，城市规划，1998（1） 2 中华人民共和国土地管理法,2004 3 城市规划编制办法实施细则,2006 4 中华人民共和国城乡规划法,2008
