1、城市社区治理模式研究综述摘 要 中国的城市化在促进中国经济高速增长的同时也带来日益增多的社会问题，城市社区治理模式的选择对于解决这些问题非常关键。如何构建适应城市政治、经济、文化发展需要的社区治理模式，以加强我国城市社区建设，成为一项亟待研究的课题。本文对我国城市社区治理模式的历史变迁和实践类型进行了梳理，以期为我国城市社区建设提供借鉴和参考。 关键词 治理模式 治理理论 公共管理 基金项目：本文系 2012 年中亚与中国西北边疆政治经济研究中心研究生创新基金招标课题项目的阶段性研究成果，项目编号：040312D08。 作者简介：万月月，新疆师范大学政治与公共管理学院，在校研究生，从事政治学与
2、西北边疆政府管理研究。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-213-02 1887 年，德国社会学家滕尼斯用韦伯的“理念型”方法构建了“社区”这个社会学概念。在他看来，社区是由自然意志行成的，以熟悉、同情、信任、相互依赖和社会粘着为特征的社会共同体（Gemeinschaft）组织。社区治理是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。改革开放推动了社会发展和社会转型，郑杭生（2009）指出，中国社会 30 年发展，是通过社会结构转型和经济体制转轨的方式实现的。社
3、区治理便是在这样一个大背景下发展起来的。随着改革的不断深入，尤其是住房制度和城市管理体制的不断变化，促使社区的作用越来越突出，城市社区问题成为城市管理的重要问题。 一、我国城市社区治理模式的历史变迁 城市社区的发展是建立在国家社会发展的基础之上的，我国城市社区治理的发展和变迁大致经历由街居制到社区制这两个阶段。早期进行研究的资料也比较多，何海兵（2003）在我国城市基层社会管理体制变迁：从单位制、街居制到社区制一书中详细分析了新中国成立 50 多年来城市基层社会管理体制的变迁，提出了从单位制、街居制到社区制的基层社会管理体制变迁路径，但是没有提出相应的社区治理模式；魏娜（2003）指出了我国城
4、市社区治理模式由行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程，社区制逐步代替单位制以及城市街道体制的改革，这种观点是社区治理现状与选择研究的代表；陈雪莲（2009）进一步分析了“街居制”的发展困境及成因，并提出以“社区制”为制度载体探索多元合作的城市基层治理新体制；也有学者将社区治理变迁看作是一项系统工程，社区规划开始了区域发展的规范化、持续化进程。 关于社区治理变迁路径的原因分析，王思斌（2000）指出，现代化和城市化是破坏传统社区的力量。也有学者从城市社会政治控制方式出发，对基层社会管理体制的变革进行了反思，周平、夏建中（2000）认为由上而下放权或分权方向的发展，实质上是进一步扩大国家进
5、行社会管理和控制的制度性网络。从治理的角度出发，治理以其主体多元化、资源配置的优先性、权力运行的双向度、政府的有限性等特点将取代统治理念而成为我国基层社会管理体制创新的重要指导思想。 二、当前我国城市社区治理模式的实践类型 当前学术界存在两种划分城市社区治理模式的典型性思路： （一）根据城市社区治理权力的集中程度将城市社区治理模式划分为单中心秩序和多中心秩序 单中心秩序更多强调的是公民社会理论的低度运用；而多中心秩序则强调公民社会理论的高强度运用。从民主的研究角度出发，有学者指出重视社区主体之间多重三层多向度的合作博弈，具有非常重要的现实意义和多方面的理论依据，学者张洪武（2005）认为中国社
6、区治理的困境是自治性不足，其主要原因是行政性的单一中心秩序，构建多中心秩序是社区治理模式的理想选择；屠凤娜（2010）阐述了城市治理由单中心向多中心的转变趋势，并认为多中心治理可以提高城市治理能力；王雪梅（2011）指出传统的公共行政只关注政府这个单一的中心，体现为管理的单向性，多中心治理作为一条政府改造路径，可以深入推进改革、建设有效政府，实现多元合作，提高管理成效。 （二）依据政府的主导力量和自治程度的不同概括为三种模式：政府主导型、政府推动与社区自治混合型、社区自治型 1.政府主导型社区治理模式。政府主导型强调的是政府主导、居民参与、自上而下的推动社区发展的模式，学者赵晓芳（2009）认
7、为政府是社区建设的强力推动者，强调社区治理要求与政府共同承担起社区建设的责任；王永红（2011）认为即使将来社区和社区自治组织发展成熟，政府在社区的建设和发展中是指导者，是社区公民社会的培育者和这区自治组织的监督者；从利益的角度出发，田阡（2012）提出政府是公共利益的代表者，肯定了政府在社区管理中的主体地位。从以上学者的观点中，基本认同政府在社区治理中的作用，但是政府如何参与，权力资源如何分配，参与力度如何都没有做出分析。 2.政府推动与社区自治混合型治理模式。混合型社区治理模式坚持社区自治方向，强调行政调控机制和社区自治机制结合、行政功能和自治功能互补、行政资源和社会资源整合、政府力量和社
8、会力量互动。基于实证分析的方法，有学者认为社区治理本身并不完全排斥政府的介入，政府在社区的角色扮演只是从大政府转化为小政府；徐勇（2006）指出，当前我国城市社区实现完全自治是不可能的，只能走“政府资源与社区资源整合、行政机制互动、政府功能与社区功能互补之路；”胡国民、胡华（2012）进一步提出社区建设的重点和难点是与地方与政府的关系，我国现阶段的治理模式应向合作模式发展。 3.社区自治型。社区自治的主体主要是社区自治组织和社会组织，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，是一种间接和协商的方式。早期研究的大量学者中，陈伟东（2004）认为社区自治是居民权力表达与实现的制度安排和过程
9、，我们应积极推进城市社区建设和自治的发育和发展；有学者基于对比分析的方法，通过案例论证社区自治的可行性，闵学勤、黄灿彪（2012）通过比较香港的社区自治模式和中国语境下的内地社区治理模式，寻找社区自治在中国的可能性及可行路径；向德平、申可君（2013）指出改革的深入带来基层社会生活的根本性转变，社区自治是重构基层社会治理模式的基础，有助于形成一种“小政府、大社会”的治理结构与服务型治理模式。 三、城市社区治理模式的路径选择 通过几年的实践总结，社区治理的各种模式探索在现实中出现，如早期的上海模式、沈阳模式、江汉模式等。这些模式在一定程度上推动了社区建设的发展，但是都是在政府的主导下通过一定的制
10、度变革进行的治理，然或多或少的存在政府主导的色彩，居民往往是被动的参与。因此大量学者借鉴治理理论、公民社会理论、新公共服务理论、多元主义理论等等，探索了社区治理新路径的选择。 1.国家与社会理论。国家与社会理论是将国家、社会、公民的权力置于同一层面从而建构新型的国家与社会关系。李友梅（2007）对“Civilsociety”和“Community”这两个概念进行分析，指出中国城市基层社区中的公民社会这一微观基础；丁元竹（2008）认为，社区是公民社会来满足个体生存和发展需要的社会形式和表现形态之一；马宝成（2008）指出基层国家权力和社会力量协同发展的这种新型关系正在形成，社区的发展是公民社会
11、成熟的标志；也有学者对这类理论研究成果进行了反思和梳理，认为公民社会理论的诸多现实条件都缺乏深入的探讨，比如：国家与社会的互动机制和互相赋予条件等等。 2.治理理论。治理理论兴起于上个世纪 90 年代，强调的是多元化，在中国学术界得到重视，正在形成一个庞大的治理理论体系和实践系统。学者刘娴静（2006）在治理理论的基础上提出中国社区管理模式的前景路径选择应该是竞争-合作管理模式，即社区管理主体由单一化转变为多元化，治理过程由行政控制转变为民主协商，治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系的社区治理理性取向；胡祥（2009）从治理理论的本质入手，提出了社区治理的理想类型网络治理模式，这是一种
12、合作管理社区公共事务、提供公共产品、实现社区公共利益的运行机制；夏建中（2012）指出社区治理贴近地方治理但又有不同，社区本质应是居民自治而不应当存在一级政府。治理理论为我国社区治理提供了一个借鉴视角，极大的丰富了社区治理的理论体系。 3.新公共管理理论。新公共管理思想集中体现为两种路径，奥斯本的“政府再造”和登哈特夫妇的“新公共服务” 。这一理论对我国构建服务型政府具有重要的意义，社区治理模式的创新也需要政府角色与职能的转变。学者郑永年（2001）指出，转型时期中国政治的客观现实和政治权力本质决定了国家权力会一直在我们身边。可见，政府一直以来都是社区建设的主导力量，随着社区建设的开展，政府的
13、职能也必须作出相应的调整；陈炳辉、王箐（2010）认为“政府再造”为“社区再造”提供了改革的原则和指南，即获得授权的社区、协作性社区、企业型社区与竞争型社区；赵孟营、王思斌认为城市社区建设的目标模式缺乏理论分析，在有限政府和有限社会资本的背景下，提出“善治”和“重建社会资本”的双重社区治理目标模式。 4.多元主义理论视角。多元主义理论强调的是多元主体在治理过程中的权力配置和资源共享。在社区治理当中，多元主体参与非常必要，社区公共事务需要居民积极主动的参与和配合。学者陈伟东（2003）指出，现阶段的社区已经成为多元主体博弈的公共空间，城市社区权力的关系表现为：多元博弈，多重心态。余楠（2009）
14、则指出社区依靠多元化主体共同参与，增强社区治理的合法性。从利益角度出发，吴光芸（2006）指出作为社会资本的情感、互信、公民参与网络，是构建和谐社区模式的重要人文环境，建立相关利益者之间的协调参与网络，使政府、社区组织和居民多方利益主体在持续互动过程中建立合作互惠关系。从以上研究来看，有学者从经济发展、社会变迁、行政改革等角度阐述了社区治理模式的路径，也有学者将社区内部事务等微观层面剖析了社区治理体制，提出了社区治理的模式，对我国城市社区建设提供了借鉴的理论和现实意义。城市社区治理所处的环境决定了我们必须选择能够适应城市社区治理环境和城市社区居民需求的社区治理模式。随着我国政治、经济、文化的发
15、展，社区治理模式也会相应作出调整以适应社会发展的需要。目前，我国城市社区治理模式无论是在理论上还是实践上都有很大的进步空间，实现社区治理与社会发展的良性互动还需要经历一个不断探索的过程。 参考文献： 1徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治.华中师范大学学报.2001（3）. 2夏建中.治理理论的特点与社区治理研究.黑龙江社会科学.2010（2）. 3黄灿彪.香港业主立案法团的社区权力和声望研究.南京：南京大学硕士论文.2011（14）. 4郑杭生.破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题.学习与实践.2008（7）. 5丁元竹.加拿大社区服务体系建设对我国的启示（一）.社区.2006（9）. 6徐永祥.城市社区建设的体制创新与社会工作.探索与争鸣.2004（12）. 7赵孟营，王思斌.走向善治与重建社会资本中国城市社区建设目标模式的理论分析.江苏社会科学.2001（4）. 8陈伟东.城市社区自治研究.华中师范大学.2003. 9肖林.“社区”研究与“社区研究”.社会学研究.2011（4）. 10李保明.国外城市社区模式及其启示.中国行政管理.2013（4）.
