1、城乡统筹背景下新市镇和新社区规划编制的思考摘要：苏州市和嘉兴市作为江浙两省推进城乡统筹建设的试点城市，两市从自身条件出发，分别探索了各具特色的城乡统筹发展道路，目前已经取得了一定的成效。本文通过实地考察，重点吸取两市在城乡统筹规划编制，尤其是新市镇和新社区规划编制方面的宝贵经验的基础上，提出空间统筹化、产业集约化、设施一体化、生态优化、地域特色化等方面构建“全域统筹、一体发展”的新思路，为正在全面开展的南京市及其他城市的城乡统筹新市镇和新社区规划编制及建设工作，提供启发性思路。 关键词：城乡统筹；新市镇；新社区；规划编制；实践 中图分类号： G322 文献标识码： A 1 苏州、嘉兴两市城乡统
2、筹规划实践 1.1 苏州市城乡统筹规划实践 苏州市建立了城乡规划统筹机制，将城市和农村作为一个整体进行规划，把城市各项专业规划向农村延伸，形成全方位、多层次、开放式的城乡空间网络结构，使全市呈现出以城市群为主体，新农村为基础的城乡新格局。以“三集中”为理念，依据“富民优先、集约发展、保护耕地”原则，相继编制完成镇村布局规划。规划强调基础设施城乡一体化，所有乡镇 15 分钟内能上高速公路，每个行政村都通公交，区域集中供水和集中处理生活污水。通过分级配套公共服务设施实现城乡全覆盖，形成镇级综合服务中心村级新型社区服务中心村庄便民服务点三级体系。目前苏州市 63 个乡镇 2.1 万个自然村已规划调整
3、为 2517 个农村居民点，75%的农村工业企业进入工业园，56%的承包耕地实现规模经营，33%的农户迁入集中居住点，88%的村建有配套完善的社区服务中心，56%的村实现污水集中处理，90%的村建立垃圾无害化处理体系。 如本次考察的渭塘镇作为苏州市 23 个综合配套改革试点先导区之一，在推进城乡一体化过程中坚持“规划先行” ，编制完成了渭塘镇总体规划（图 1） 。规划提出“精致渭塘、亲和邻里”的城乡一体化目标，形成“两中心四片区” 、 “三湖两带”的结构。通过对全镇 8 个行政村、7024户农户、5448.22 亩宅基地进行合理布局，确定翡翠家园、渭西村马踏荒安置小区、渭南村安置点、钻石路东安
4、置点等四个集中安置点（图 2） ，总安置面积为 1851.42 亩，整理新增用地 3596.8 亩。目前渭塘镇已向工业园区迁入 314 家工业企业，规划 3000 亩都市型休闲生态农业示范园的一期 500 亩已经建成；村民集中安置点中，马踏荒安置小区一期正在建设中，翡翠家园已完成建设和迁入工作，该安置点占地 682.5 亩、规划住宅 3160 套、总投资 6 亿元的（图 3） 。 1.2 嘉兴城乡统筹规划实践 嘉兴市于 2003 年开始探索城乡统筹路径，属于全国较早的城市。目前嘉兴市域已经形成市、县、镇、村四级城乡规划编制体系。 2005 年嘉兴编制完成了浙江省第一个统筹城乡建设发展的市域总体
5、规划 ，该规划首次实现市域范围“城乡全覆盖” ，通过打破行政分割和部门分割，从市域的角度谋划全市城乡建设和发展，统筹安排城乡建设用地和非建设用地，合理配置空间、土地、水等资源要素，实现区域内重大公共服务设施和基础设施的共建共享。嘉兴市所辖各县（市）以市域总体规划为依据，也相继完成了县市域总体规划及城市总体规划的编制工作。 嘉兴在新市镇、新社区的规划建设中以“两分两换”为理念，提出“1+X”村镇布局规划方法。 “1”指每个新市镇镇区， “X”为镇区以外配套的不大于现有行政村数量的城乡一体新社区。在村镇规划编制过程中的“1+X”各具特色，安置模式多样化。在城镇布局上，除了采取中心镇或者双组团的布局
6、模式，还在积极探索“跨镇集聚”模式。在安置方面，根据发展水平和村民意愿，采取从公寓、联排到职工公寓的多种选择模式。目前，嘉兴市 858 个行政村 17000 多个自然村被规划集聚到 47 个市镇和 368 个新社区，农村劳动力 80%已经从事二、三产业，农民纯收入的80%来源于二、三产业。 如本次考察的大桥镇下辖 14 个行政村和 3 个社区，共有自然村 346个，总人口 6.81 万，其中户籍人口 4.21 万，外来人口 2.6 万，现状农村居民点户均占地 0.9 亩，人均用地 161 平方米。大桥镇编制完成了“1+5”（1 个统筹城乡发展实验示范区和胥山、建国、花园、倪家浜、云东等 5 个
7、中心社区）城乡一体新社区规划（图 4） 。大桥镇新市镇规划面积 5.85 平方公里，已建成区面积 3.8 平方公里，集聚人口已超过 4.6 万人（图 5） 。新社区规划人均建设用地控制在 0.4 亩，通过宅基地整理和复垦，可净增耕地 2850 亩。目前该镇“1+5”城乡一体新社区建设全面启动，近期规划建设用地 3075.8 亩，规划总户数 6790 户，集聚人口27160 人，户均占地控制在 0.46 亩（图 6） 。实行单体、联排、叠加、公寓和高层多种集聚安置模式，配套完善的学校、医疗、购物等公共服务设施。 2 经验借鉴和规划思路 苏州、嘉兴在城乡统筹规划编制的尝试和探索，对南京市和其他城市
8、的新市镇、新社区规划具有借鉴价值。尤其是新市镇、新社区规划要树立开放式、全覆盖和多规融合的城乡一体规划理念，推进“全域统筹、一体发展” ，不能厚此薄彼，重城轻乡。 南京市具有大城市、大农村的特点，其郊县面积占全市 96%，户籍人口占全市 61%， “城强郊弱”的经济结构明显。在推进城乡统筹规划过程中，要以新一轮南京城市总体规划为基础，打破诸多规划自成一体、相互分割的格局，整体协调规划关系，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和环境保护规划“四规融合” 。新市镇和新社区规划编制的思路和着眼点，应主要落在城镇的发展思路、产业发展、空间形态整合、建设用地拓展方向和布局、基础设施和公共服务设施的整体性
9、以及生态环境保护等因素的规划考虑。 2.1 新市镇规划编制的思路要点 （1）以现代化标准编制新市镇规划 新市镇是构建网络型城市的有机组成部分和重要功能组团，是吸纳农村人口转移集中的主要载体。新市镇规划要打破传统以中心村为重点的模式，按城市标准进行规划。 （2）理清发展思路，发挥 “纽带”作用 新市镇规划应当立足在市、区（县）全域，由以往“点” 的规划扩展到“面”的规划，综合地考虑产业、人口、资源、生态环境、社会经济发展等问题。通过对市、区（县）资源环境条件和经济社会发展历史、现状和态势研究，把握上位规划要求以及了解周边发展意图，找准自身资源和发展要素特点，寻找扬长避短的发展思路。规划应做足“纽
10、带”文章，一方面以规划促进产业组织形式实现城乡联动，另一方面进行有效的公共服务设施配置，促进以城带乡。 （3）实现空间布局统筹化 把城镇和农村作为整体来规划，统一整合城乡工业与农业、城镇与农村的空间布局，科学确定城镇规划区、工业生产区、农业发展区、农民居住区和生态保护区。村镇布局要突出城镇特点，同时在村庄安置、社区布局时要注重调查，尊重农民意愿，保护农民利益。 （4）实现产业布局集约化、专业化、规模化 产业是城乡统筹发展的关键，没有产业带动支撑，一切都将是空中楼阁。新市镇规划要优化产业布局，以“三个集中”原则，对工、农业用地布局进行调整，要在保持原有产业特色的基础上进行提升和完善，形成以集约化
11、、专业化、规模化的产业体系布局。 （5）实现基础设施一体化和公共服务设施均等化 城乡基础设施和公共服务设施布局要按照镇村空间布局进行统筹安排，合理确定建设标准、建设规模和建设时序。涉及跨行政区域或影响全局的重大基础设施应当根据上层次规划进行统筹安排。规划在城乡交通、给排水、电力、电信、环保等基础设施布局方面应做到基础设施资源的共享。通过分级配套实现公共服务设施城乡全覆盖，形成镇级综合服务中心村级（社区级）服务中心便民服务点三级体系。 （6）强化生态环境建设 新市镇规划要强调生态环境建设，树立生态优先理念，实现保护与发展相协调，走可持续发展道路，构筑多层次的城乡绿色生态系统，重视以基本农田、生态
12、绿地、河流水系为主体的生态型绿色开放空间的塑造。 （7）突出地域文化特色 新市镇规划要突出地域文化特色，避免千篇一律。不同于城市，新市镇带动和服务的地区多为乡村地区，资源特点、经济活动方式、人口结构、服务需求、消费特点等都不一样，要发掘差异性，避免用城市套路来解决农村问题。 2.2 新社区规划基本要点 新社区是新市镇的重要功能组团，是功能相对单一的居民点。新社区规划建设的好坏直接关系到农村居民的居住环境，因此要努力提升城乡一体新社区规划建设水平。借鉴苏州、嘉兴新社区规划实践，要把握好以下几方面的要点。 （1）重视调查 规划应重视调查，在充分尊重农民意愿的前提下，确定自然村撤并、空心村和旧村改造
13、思路。在安置模式上，结合发展水平和村民意愿，可以选择如公寓、联排、职工公寓等多种模式。根据自身区位，有条件的社区也可建造高层或小高层公寓，以提高土地的利用率和居民的集聚度。（2）因地制宜 新社区建设要靠近新市镇、靠近产业集中区、靠近规模耕作区。规划方案不能简单地“推倒重来” ，可以选择产业社区型、集中宜居型、生态田园型、古村保护型等多种形态，根据自然区位条件，充分利用原有地形地貌、河流水系，延续原有乡村脉络，因地制宜制定规划方案。 （3）传承文化 要保护好有特色的宗祠、民居、古树名木等原生态的文化遗存，充分挖掘地方传统建筑风貌、风格、色彩和布局形式，延续民俗文化活动，注重地域文化特色，防止千村
14、一面。 （4）完善功能 新社区要结合自身实际，建立完善的社区服务体系，配套完善文体活动、银行、农贸市场、连锁超市、各类专业商店、医疗、物业管理等社区服务设施，根据新社区规模设置相应的社区服务中心，兼顾考虑农村红白喜事活动场所，为新社区居民提供便利的生产生活服务。 （5）弹性规划 新社区规划要考虑近远期结合、分期实施，近期实施项目要强调可操作性，远期预留发展用地要有弹性。在布局形式、安置模式及户型设计上要考虑村民的不同需求，体现灵活性。 3 小结 城乡统筹规划的实质是通过以城带乡，使城乡走上可持续的发展道路。新市镇和新社区规划涉及到社会经济、文化传承、民俗传统、地域特色、生态环境、自然景观等众多要素，对城乡统筹规划编制提出了全新的要求。本文通过对苏州、嘉兴两地的城乡统筹规划实践考察，对新市镇和新社区规划编制的思路和内容进行思考总结，希望能有益于南京及其他城市的城乡统筹规划编制。 参考文献 1 仇保兴.城乡统筹规划的原则、方法和途径在城乡统筹规划高层论坛上的讲话J城市规划, 2005(10). 2 杨保军. 从实践中探索城乡统筹规划之路J.中国建设信息,2009(7). 3 管蓓蓓，胡娟. 长三角城乡统筹之路探索以嘉兴市城乡统筹规划编制为例J.江苏城市规划,2010(8).
