1、城乡结合部农民就地城镇化的路径选择与机制设计北京市海淀区东升镇以集体经济组织为主体自主开发集体建设用地，建设中关村东升科技园，统筹解决农民安置、产业发展、土地开发、环境改善等问题，实现了北京市“十二五”规划中提出的“率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，率先形成创新驱动格局”的“两个率先”的有机统一，对于探索农民就地城镇化路径选择与机制设计提供了可贵的实践经验。 一、案例介绍 东升镇位于海淀区东部，整个乡域南至西直门，北至西三旗，东与朝阳区相连，西以中关村大街为界，乡域总面积 54.6 平方公里。全乡现有集体土地约 14400 亩，仅占乡域面积的 17.6%。东升镇股份经济合作总社下辖七家村级
2、分社和三个乡级分社。东升科技园位于海淀、朝阳和昌平三地交界的小营村，由博展股份经济合作社为主体开发建设。具体做法： （一）自主开发集体建设用地 东升科技园建设项目是在原首规委批准的东升乡小营搬迁企业工程项目基础上，按照建设高科技园区的要求重新规划、改建的。园区一期项目用地过去是东升镇锅炉厂、印刷厂、拔丝厂等乡镇老工业企业的所在地，原规划该片地区为工业小区，拟将分散的城区内的东升镇乡镇企业全部搬迁至此。随着中关村核心区建设步伐的加快，高投入、高能耗、高污染、低产出的传统乡镇老工业企业已不再符合区域发展定位。2009 年，东升镇重新定位该地区发展远景规划，关闭乡镇老工业企业，先期腾退、整合出产业用
3、地 120 多亩，利用上述集体自有用地规划建设高科技产业园。东升科技园保留集体建设用地产权性质不变，形成了“自主投资、自主建设、自主管理”的发展模式。园区规划总占地面积约 1000 亩，规划总建筑面积约 120 万平方米，所用土地均为东升镇集体建设用地，最初规划分两期建设。一期占地面积 300 亩（其中，经过规划调整，将园区周边 200 亩垃圾堆放场统筹纳入科技园建设范围） ，建筑面积 16 万平方米。目前，一期工程已建设完成，由集体经济组织投资 5亿元，于 2010 年投入使用，二期规划项目共有回迁安置房、集体产业园、土地一级开发三个子项目，现已完成拆迁任务，正处于立项审批阶段。2012 年
4、 7 月 31 日，中关村国家自主创新示范区领导小组正式批准成立“中关村东升科技园” ，规划进一步调整为三期进行开发建设，三期预计于 2016 年建设完成。 （二）建立农民与园区的利益连接机制 从 2002 年起，东升镇开始启动集体资产改制工作，并采取了“先村后乡”的改制程序。截止到 2008 年，东升镇陆续完成了小营村等七个村级集体经济组织产权制度改革工作。2009 年，东升镇对乡级直属企业进行产权制度改革，在 3 个新组建专业公司的基础上，成立了 3 个股份合作社，确立了股份社对乡集体资产的所有者代表地位，并将集体资产量化到农民个人。其中，东升博展股份经济合作社主要从事科技物业产业发展，采
5、用集体开发、自主运营的开发模式，投资建设东升科技园，成为农民与园区的利益连接载体。科技园解决了本地农村劳动力 200 余人的就业，安置乡镇企业职工超过 280 人。2011 年，园区总产值 30 亿元，上缴地方税收达 3 亿元，为集体经济组织创收 6700 多万元，农民分红达1400 万，人均分红 1.7 万元。 （三）政府部门给予了重要支持 东升科技园的发展模式得到市主要领导的充分肯定。面对乡镇做科技园缺乏经验、服务专业化水平较低，特别是法律制度等方面的限制，东升镇“借助外力” ，向市发改委、海淀园、投促局等政府部门请教科技政策；技术平台搭建方面，借助海淀区孵化共同体共享全区的公共技术平台，
6、与清华工业开发研究院合作建设科研成果展示平台等。市、区，特别乡镇一级党委及政府部门，在东升科技园建设过程中发挥了积极有效的推动作用，实现了一系列政策上的突破和创新。 二、案例分析 （一）通过集体土地开发参与城镇建设具有一般性意义 由于社会保障、就业等一系列制度尚不完善，农民“农转非”后的户籍身份改变不能代表城镇化的最终实现，让农民牢牢掌握集体土地资源，不断扩大集体经济规模来解决失地农民就业，筹措转工留用人员的工资、保险、福利等费用，是农民就地城镇化的关键。农民作为主体参与园区建设，一是有利于增加土地供给，可以缓解城市土地资源紧缺矛盾，提高集体建设用地使用效率。二是有利于降低开发成本，可以减少传
7、统产业关停、下岗人员安置、房屋土地腾退、周边环境整治过程中的种种矛盾，缩短建设周期、降低建设成本。三是有利于维护社会稳定。土地保持集体产权不变，农民可以长期分享土地增值收益，减少城市建设中的征地拆迁争端引发的各类社会矛盾。 （二）农村产权制度改革明晰了农民与集体的关系 农村产权制度改革完成后，让农民带着股权参与工业化、城镇化，保障了农民土地非农化后对土地收益的分享，使农民的土地财产权利得到了切实的尊重和保护。通过“资产变股权，农民当股东” ，实现了集体资产由共同共有到按份共有的历史性变革，明晰了集体经济组织内部的产权关系，健全了法人治理结构，为扩大基层民主、实施监督制约、防止集体资产流失、维护
8、农民权益提供了机制保证。 （三）乡镇产业园区发展仍然面临着法律障碍 当前矛盾焦点在于不能办理正式的房产证。按照目前法律规定，集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。在没有进行土地变性的情况下，集体土地没有国有土地使用权证，拿不到房产证，影响到企业经营、工商登记、税收管理、融资抵押以及公共服务等一系列问题，既限制了入园企业的质量提升，又限制了周边土地建设的综合配套。此外，由于集体土地性质的局限，园区二期立项审批进展缓慢。随着园区的进一步发展，集体土地不能与国有土地获得同等待遇的问题将日益突出。 三、案例启示 城乡二元结构体制和传统的农村集体所有制是中国特色城镇化道路带有的两大制度特征，也
9、是城镇化进程所面临的最主要的两个制度性约束：一方面，城乡二元结构体制下导致了要素市场的城乡分割，形成了城乡之间的矛盾；另一方面，进城农民与村集体的产权关系无法厘清，无法有效处置在农村的集体资产，形成了农民与集体之间的矛盾。破解以上两个制度约束，需要深化经济体制改革。由于法制化进程滞后，又带来改革与法制建设之间的矛盾。东升科技园的实践经验集中折射出了农民就地城镇化进程中需要破解的以上三类矛盾，为我们探索农民就地城镇化路径选择与机制设计提供了重要启示。 （一）破除城乡二元结构体制是探索农民就地城镇化道路的基本路径选择 构建新型城乡关系，根本是解决农民与乡村集体经济组织的土地发展权问题。党的十八大提
10、出城乡发展一体化是解决“三农“问题的根本途径，提出要发展壮大集体经济实力。农民就地城镇化的基本路径就是利用集体土地参与城镇建设。现行制度是，土地市场上农民集体土地无法直接入市，金融市场上集体土地无法抵押融资，劳动力市场上农业户籍人口无法充分享受城镇社保等公共服务。建议按照城乡要素市场一体化的方向和要求，在征用集体土地时，留出一定比例的建设用地，由农村集体经济组织自主开发，支持农民在自有产业用地上进行项目建设，以出租或自营等方式使用，实现同地、同权、同价。 （二）农村产权制度改革是推进农民就地城镇化的重要机制设计 长期以来传统集体经济组织由于产权不清晰容易形成内部人控制，导致集体资产流失，农民利
11、益受损。农民就地城镇化不仅需要解决集体经济发展问题，还需要解决农民如何分享集体经济发展成果的问题，实质是要实现农民的利益主体地位。方向是探索集体经济新的有效实现形式，加快推进农村产权制度改革，增强农村集体资产产权权能，让农民带资进城。具体措施是按照股份合作制原则，建立产权清晰的新型农村集体经济组织。 （三）要实现改革与法制化进程的同步性 改革是突破城乡二元结构体制和传统农村集体所有制、推进农民就地城镇化的基本手段。建议重点解决两个法制问题：一是全国人大尽快完成土地管理法修正案草案审议工作，允许农村集体建设用地入市，实现城乡土地同地同权同价；二是出台全国性的“农村集体经济组织法” 。参照浙江、广东各地颁布的农村集体经济组织的专门法律文件，为集体经济快速健康可持续发展提供有力的法律保障。北京可分三步走：第一步，先在集体资产管理条例中明确集体经济组织的主体地位；第二步，参照其他先行省市经验，先从地方立法角度，出台北京市农村集体经济组织条例 ；第三步，待出台全国性的集体经济组织法律时，对本市条例做进一步的修改和完善。 （作者单位：中国社科院城市发展与环境研究所、北京市统计局、北京市政府办公厅、北京市第二中级人民法院）
