1、城镇化进程中村镇规划编制方法的现代适应性研讨摘要：从对城乡规划法的学习分析入手，对城乡规划法中对城乡统筹发展简要解析，浅谈我国城乡统筹规划的实践在村镇规划法律和制度方面存在的缺陷，以成都市在城乡统筹背景下的村镇规划上的制度创新为例，分析在制度管理、编制方法方面所作的探索进行分析和总结，挖掘城乡统筹对村镇规划的影响。 关键词：城乡规划法 ；城乡统筹村镇规划制度创新 Abstract: starting from the analysis of the “urban and rural planning law“ learning, “brief analysis on development o
2、f urban and rural planning law“, defect of practice of Chinas urban and rural planning exists in town planning laws and regulations, institutional innovation in Chengdu City in the context of urban and rural areas of the town planning as an example exploration, analysis made in the aspects of the sy
3、stem management, the compiling methods of analysis and summary, mining influence on the urban and rural planning. Keywords: “urban and rural planning law“; urban and rural town planning system innovation 中图分类号：F292文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012） “城乡统筹”字面上解释是“城” 、 “乡” ，在一定的时代背景中，互动发展，以实行“城” 、 “乡”发展双赢为目的
4、发展格局。在以往城乡二元分治体制下，我国村镇规划普遍存在很多问题。2007 年， 城乡规划法出台，提出城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划等五大类，这是镇(乡)首次被列入法定规划范围，同时也村庄首次被列入整体规划的体系之中，标志着传统的城市规划正在逐步转向多位一体的城乡规划。 1. 学习城乡规划法 ，浅谈城乡规划法中对城乡统筹的要求 城乡规划法较之城市规划法 ，最显著的变化便是规划工作的客体由“城市”变为“城乡” 。虽一字之差，但意义重大，它表明我们的规划工作重心已由过去的“重城市、轻农村”转变到“城乡并举、统筹协调”上来。统筹是城乡规划法的亮点；统筹，就是要做到“城乡
5、统筹” 、 “区域统筹” 、 “经济与建设统筹” 、 “生产与生活统筹” 。 城乡规划法的颁布实施，标志着我国延续了数十年的城乡规划“二元结构”就此终结，取而代之的将是以“城乡统筹安排、资源集约配置、设施公平共享，经济持续发展、社会和谐进步”为宗旨的且符合科学发展观的“城乡一体化”规划。 我国城市规划与乡村规划的起步时间不同：城市规划始于 20 世纪 50年代，而乡村规划则到 20 世纪 80 年代初才被正式提上日程。虽然数十年来我国城市一直在做规划且明文规定建设应按规划实施，但实际情况却并非如此。由于长期受计划经济机制束缚和极左思潮支配的习惯性影响，可以说截至城乡规划法出台的今天，仍有相当多
6、的规划并未摆脱如下一些通病：城乡脱节，各抱一摊，各行其事而不能共生互补；就城论城，就镇论镇，就村论村，缺乏区域整体发展的规划战略；资源特别是不可再生资源高耗低效，严重地威胁着人类未来的生存与发展；公用设施分散、重复建设且服务不公不均；先单体后总图，先详规后总规等反程序的规划编制屡禁不止等。在规划建设的管理方面，无视规划的严肃性、法制性和权威性的现象时有发生，诸如：朝令昔改，你定我改，搞政绩工程。显而易见，以往产生上述种种问题的根本原因，就是缺乏一个总揽全局、系统严密、掌控要害、说一不二的规划法规来作为规划编制及实施的最高法律依据。 而城乡规划法其中对于“统筹”等要义的阐述，为解决规划建设领域多
7、年来诸多老大难问题提供了有力的武器。 城乡规划法关于“统筹”问题的阐述，从不同阶段、不同层面分别做出了相应的规定，“统筹”包含了“城乡统筹” “区域统筹” “经济与建设统筹” “生产与生活统筹” 。 首先， 城乡规划法构建了一个由“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”组成的，旨在革除“二元结构”的城乡一体化的规划体系。其目的是“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展” 。 其次， 城乡规划法还要求城市建设在基础设施和公共服务设施的配置上， “统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展以及村民生产生活的需要” ；“城乡建设和发展，应当依法保护和合理利
8、用风景名胜资源，统筹安排(城市)风景名胜区周边乡镇、村庄的建设” ，并一再强调要“城乡统筹，合理布局”和“集约发展”等。 2. 我国城乡统筹规划的实践在村镇规划法律和制度方面存在的缺陷 但是，目前我国城乡统筹规划的实践在村镇规划法律和制度方面还存在一定的缺陷，比如，缺乏相关细化配套的法规、规章、文件等，规划管理监督不到位、公众参与不够等，需要通过实践不断地加以充实和完善。现行的规划标准是镇规划标准( G B 9 0 1 8 8 - 2 0 0 7 ) 和村镇规划标准(GB50188-93)，从实践来看，两个规划标准确定的用地划分偏细，容易引发规划调整，增加管理成本，同时还有偏重总体布局、轻建设
9、引导的问题；其次，上述两个标准对公共设施配套标准和用地规模没有明确规定，市政配套设施标准取值范围也比较大，因此规划编制单位在设施类型选择和规模的设置上存在一定的盲目性；再者，由于技术标准不够细化，加上编制单位水平不同，容易造成编制成果脱离实际，难以操作等问题。 由于传统城市规划工作重点在城市规划区的土地空间利用，造成现状很多城市总体规划内容“重城市、轻乡镇” ，侧重于“扩大城市规模” 、促进城市发展，既有的规划体现出“城市多，农村少” ，对农村地区的规划往往“一笔带过” 。在传统城镇体系规划中，镇往往以一个点位来表达，村庄体系难以深入，使得城、镇、村规划缺乏整体性。而在城市中心区的用地布局规划
10、中，城市规划区外围的区域往往作为城市生态绿地简单对待，以上情况造成目前村镇规划与上层次规划协调性不足、覆盖面不广、深度不够等问题。同时，规划受项目影响较大，稳定性较差。 由于镇乡村的经济发展相对滞后，对村镇规划的重视不够、投入不足，导致许多地方村镇规划的编制和管理工作落后，人才缺乏。许多地方村镇或缺乏规划，或规划深度不够，或重总体规划，轻建设规划，忽视城乡统筹，造成村镇规划最后表现为“墙上挂挂”的蓝图，无法实现对村镇建设的控制和引导。另外，由于目前各级城市规划管理部门工作还难以真正深入到乡村地区，规划的缺位和管理不到位，导致类似城中村、滥占耕地等问题屡见不鲜。 3.城乡统筹背景下的村镇规划上的
11、制度创新 目前，我国已经转向“以城市带动农村”的发展轨道，首先启动大都会城市对自身农村地区的带动。2003 年开始的成都城乡统筹改革的核心也是力图破除城乡二元体制，让农民享有和城镇居民一样的权利和发展机会。 “成都实践的最大亮点是综合配套、统筹推进，以全域成都的理念统筹城乡规划、产业发展、社会管理等，冲破了长期以来城乡分割的二元制度框架，赋予农村和农民更为平等的分租权，传统农村赋权体系正在被重构” 。这些年来，成都先后开展了农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、实行农村新型基层治理机制以及农村土地综合整治等工作，加强了重点领域和关键环节的先行先试，为全国深化体制改革、推动科学发展和促进
12、社会和谐提供了经验和示范。 在统筹城乡背景下，村镇规划既要符合村镇发展实际, 又要有一定的前瞻性，因此，必须探索一种新的编制技术模式。在规划编制的手段上强调简化层级、突出重点、优化标准。以镇的规划编制为例，规划编制导则力求总体规划、详细规划和建设设计三位一体，把握重点，有针对性地提出了“五图一书一附件” ，最大限度地满足一般镇的发展需要。 对县级规划管理部门和乡镇政府来说，导则是一次解放思想、统一认识、指明方向、提出要求的规划科普宣传和技术培训；对于规划编制单位来说，导则给出了规划编制必须依据的技术性文件，有了明确的指导思想和规划原则，就可以尽量避免在规划的编制过程中方向不明确、标准不统一。在
13、导则的指导下，规划编制和审查可以少走弯路，集中力量解决核心问题，可以使规划编制质量在短期内得以大幅提升。 在市政公共服务设施等配套设施规划方面，规划加强乡镇地区与城市地区的对接，通过乡镇规划，建立向广大农村地区延伸的公共服务设施体系，按不同层级、不同标准均等化配置，明确了建设标准和控制要求。 4.总结 加强城市和乡镇的规划对接，成为引领村镇发展、推动城乡统筹的龙头，积累了一定的经验。 城乡规划法的颁布实施对城乡发展格局产生深远的影响，也进一步促进城乡统筹架构的建立。我们规划工作者要在学习规划、编制规划、实施规划的过程中去感悟规划的真谛，真正肩负起城市赋予规划工作者的历史使命，谱写出和谐社会、宜
14、居城市的新篇章。 从一般的道理上讲，是因为农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的，农村发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。还有更加直接的原因就是长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，这一点上也表现在规划上，只着眼于城市（市区）与城镇（镇区）的规划，而忽略或者农村地区的规划。城乡分割，城乡差距不断扩大， “三农”问题日益突出，局限于“三农”内部， “三农”问题无法解决，解决“三农”问题，必须实行城乡统筹。因此，必须统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。 城乡统筹发展作为科学发展观中的五个统筹之一，是城市规划与村镇规划之上的战略性规划。村镇建设是统筹城乡发展的具体实践，村镇体系的发展水平将从根本上影响城乡统筹发展的质量。城乡统筹就是要改变和摈弃过去那种重城市、轻农村， “城乡分治”的观念和做法，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的樊篱。城乡统筹发展的目的是缩小城乡差距，提高乡村地区的生活水平。村镇体系规划是实现城乡统筹目标的重要途径。
