1、城中村城市化进程中的政府责任城中村的城市化离不开政府有效行政。政府如何界定、履行其责任并在城中村拆迁改造、农民市民化、生产生活方式转变等方面实现有效行政，将成为一项重要的考量。 国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见明确指出，加快城镇化建设步伐，推进中原城市群建设。研究城中村的城市化问题，必须首先对城中村、城市化以及政府责任的概念加以界定。 一、城中村城市化进程中的政府责任概念界定 （一）城中村 针对城中村的概念，不同的学者提出了不同的见解。张建民认为，城中村有广义和狭义之分，其认为构成城中村这一形态应当具备四个要素：位于城市边缘地带，城市化过程迅速，存在农村自治组织，行政边界完整。
2、王新认为，城中村是由于中国社会城乡二元结构、城乡土地所有制矛盾、社会转型过程中的制度真空，以及法律法规滞后和不健全、城市管理的疏漏等原因，在城市化快速发展过程中，在城市中心保留下来完整建制的村庄现象。赵维维认为，城中村是指自改革开放到现在，由于城市化迅猛发展而把周边地区部分村落及其农用地一起纳入城市用地的农村社区。 笔者认为，城中村是在城乡二元结构的背景下，在城市化迅速发展的过程中出现的农村生产、生活、思想、组织形态等在一定范围内遗留，亟待从整体加以改造的聚集区域。 （二）城市化 城市是人类的一种文明成果，是社会进步发展的产物，城市化是物质生产达到一定程度之后而产生的。从不同的角度来看，城市化
3、有不同的内涵，如城市化是人口、资源等在一定范围的聚集，在聚集之后产生放大效应，从而带动新一轮的发展。又如城市化是社会生活方式的主体从乡村向城市的转化。 笔者认为，城市化从表象上来看则是人口向城市地区集中和农村地区转变为城市地区的渐变过程，从深层次上来看是社会生产力变革引起的人类生产生活方式、思想方式的变革。因此，城中村的城市化可以如此理解：在城市化加速发展过程中出现的一种在农村集体成员由农民身份转变为居民身份后仍居住在原来村庄，遗留农村生活、思想印迹的聚集区域，逐步实现生产、生活、思想及组织形态整体变革的过程。城中村的城市化可以在如下几个维度加以测量：一是政治维度，如成立居委会、户口登改；二是
4、经济维度，包括集体经济组织改制等；三是文化建设维度，丰富村民文化生活；四是社会维度，如建立长久稳定的社会治理模式。 （三）政府责任 责任的内涵通常可以分为两个方面：一是指分内应做的事，如职责、尽责任、岗位责任等。二是指没有做好自己工作而应承担的不利后果或强制性义务。从行政管理角度来看，杨雪冬认为，政府的基本责任就是运用公共权力管理各种公共事务，以保证社会经济生活的有序运行。 笔者认为，责任是指政府对公民诉求的一种回应，其要求政府应当正确、合理地履行自身职能，不可不作为，也不可乱作为，并最终实现公民与政府的有效互动，达成公共管理目标。责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公正行政进
5、行民主控制的制度安排。它要求政府必须增强回应性，回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会管理和公共服务中的义务，并承担相应的责任。对于广大人民而言，不仅享有享受政府服务的权利，而且还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。 二、当前城中村城市化进程的特点及问题 （一）城中村城市化进程相对较快 随着我国经济社会的快速发展，城市化、城镇化建设也同步快步推进。当前我国城中村城市化的进程相对较快，这既对城市发展产生了积极影响，又有利于城中村实现村庄生产、生活方式等一系列转变，融入都市区建设。经过改造后的城中村与城市之间相互融合，优化了城市功能布局，提升了城市整体实力与形象。 （
6、二）利益主体多元导致问题和矛盾复杂 城中村的城市化是一项重要的公共治理工作，其涉及群体人数多、利益需求多、关联因素多。与之相应，在城市化过程中也会随着时间的推移而不断出现新的情况。从参与城中村城市化进程的相关要素来看，当前城中村城市化进程主要有如下问题：一是政府层面的审批环节相对较多，手续办理周期长；二是开发商信誉、实力参差不齐；三是村庄客观拆迁任务重。城中村的城市化是一项系统工程，将一个土地利用率低、管理模式落后、基础设施匮乏、生活环境差的村庄改造成为一个现代城市社区，需要做好一系列的工作。政府的责任定位将会对城中村的城市化进程产生不可替代的影响。 三、城中村城市化进程中政府责任履行情况分析
7、 政府作为城中村城市化进程中的重要参与者和推动者，必须时刻清醒意识到自身的责任和使命，正确履行相关职能；与此同时，政府必须对在其推进城中村城市化进程中出现的问题与矛盾进行预防、剖析和化解。政府在取得巨大成绩的同时，也存在一定不足，具体而言有如下几点： （一）缺乏相对稳定、连续的公共政策，影响公共利益的充分实现 城市城中村改造模式大多经历了从“企业开发介入为主”模式到“政府主导拆迁安置、市场化运作开发建设”模式的转变。近年来，城市城中村改造工作的政策依据相继出现了调整，政府的公共政策在一定程度上缺乏稳定性和连续性，带来了先期开发和后期开发村庄之间关于补偿、安置、行政审批等环节出现的不一致性，影响
8、了公共利益的充分实现。 （二）部分机构自主利益导向，导致政府公信力下降 政府公信力下降是城中村城市化进程中，政府面临的一项重要挑战。公信力的建设关系到政府的权威和政府行动。在城中村改造建设过程中，部分环节和领域，如土地招拍挂、项目建设、工程监理等环节，部分机构存有自主利益导向，由此导致政府公信力下降，产生政府与村民之间的信任缺失。 （三）行政审批环节过多，政府效率下降 行政审批在行政管理活动中是至为重要的一个环节。一般而言，城中村改造活动审批环节包括城中村改造项目申报，区政府审核、完善资料、上报市村改办，规划部门组织编制控规、修规及报批工作，国土部门组织土地征收报批，编制改造方案上报政府审批，
9、国土部门组织土地招拍挂等 10 余个环节。在此过程中，政府的行政审批环节尚未进行优化、简化，影响到了政府效率的提高。 四、城中村城市化进程中政府责任的实现途径 面对政府在推进城中村城市化进程中出现的相关问题与不足，我们必须正确审视和解决，可以尝试从如下三个方面加以完善： （一）加快科学决策机制建设，保证公共政策制定的连续性和有效性 加快科学决策机制建设是保证公共政策制定连续性和有效性的前提和基础。科学决策机制的建设需从四个要点着手：一是信息系统，通过收集大量丰富的第一手资料为决策提供信息保证；二是参谋和咨询系统，城中村的改造建设离不开相关科技人才、政策研究的支撑；三是决策中枢系统；四是决策的监
10、督系统，通过人大、政协、媒体、公众对政府的决策进行有效监督。 （二）推进政务公开，增强政府与公民的有效互动 推行政务公开可以实现社会对政府的有效监督，为权力运行加上一把锁；推行政务公开可以更好地建立公众信任，增强公民与政府之间的有效互动；推行政务公开还可以更好地体现政府为人民服务的原则和理念，真正体现“权为民所用，利为民所谋”的行政导向。为此，必须做好重大决策前的公示、听证以及政府人、财、物相关情况的监督和公示，真正把政务公开纳入规范化、法制化管理，不断增强政府工作的透明度。（三）简化行政审批环节，为公民提供高效、优质公共服务 推行行政审批就是强调政府的工作效率，通过审批环节的简化，增强政府工作效率；推行行政审批就是强调顾客导向的办事方式，建立一站式、综合化服务便民大厅，通过科学设计城中村改造建设过程中的办事环节，提高为民服务水平；推行行政审批也是当前公共行政面临的一项重要而紧迫的时代任务，是加快中原经济区建设的客观需要。我们必须通过审批环节的优化和提高，更好地为公民提供高效、优质的公共服务。 作者单位：郑州大学公共管理学院
