1、1关于我国村庄规划法治化建设问题的思考摘要：在城乡一体化发展的背景下，村庄规划无论是在观念上还是实践中都面临着诸多需要解决的问题，其中最为关键的，是要尽快妥善处理并应对村庄规划发展的法治建设问题。然而，这一问题至今并未引起足够重视。为促进我国村庄规划法治化建设，当前至少要着力推进如下工作：正确认识村庄规划的法律约束力；充分吸纳相关法律法规的规定性内容并形成合力；正确处理村庄规划与其他规划、制度的关系；严格遵循村庄规划编制、实施与修改的法定程序；进一步完善并加强村庄规划的法律督导体系和司法保障工作。 关键词：城乡一体化；村庄规划；法治建设 中图分类号：DF452 文献标识码：A DOI：10.3
2、969/i.issn.10012397.2013.02.13 建设法治中国是当今我国社会发展的总体趋势，在这一宏观背景下，如何确保城乡规划法治建设全面发展，已成为当下我国城乡一体化进程中城乡规划领域的重要议题。然而，就目前我国城乡规划领域的现状来看，其法治建设方面的发展很不均衡：在城镇规划方面，其法治建设工作无论是在思想意识还是在法制普及方面都取得了明显实绩；但是，在乡、村规划方面，其法治建设特别是村庄规划法治建设问题，却没有引起人们的普遍重视。在我同大部分地区，还是一块被忽视的法治领域。因此，在推进城乡一体化发展的进程中，如何加强村庄规划发展的法治2建设，并运用法治的力量保障村庄规划的协调发
3、展，显得尤其重要。 一、我国村庄规划的发展及其法治化进程 （一）村庄（村落）产生及发展时期 考古证实，原始村庄的形成源于人类农业的产生。大约在 6000 年以前的新石器时期，随着农业的产生，出现了人类历史上的劳动分工，农业与畜牧业、狩猎业分开，逐渐形成了一些以从事农业劳动为主的固定居民点，这就是最初的原始村落。 当农业生产逐渐成为主要生产方式时，又形成了以血缘为纽带的聚族式固定居民点村庄（村落） 。这种原始村庄已经具有一些规律性特征：在选址上，一般位于较为高爽和土壤肥沃松软的地段；在分区上，居住地与葬地有了明显划分；在布局上，形成了以氏族成员集聚地为中心、其他住所环布其外的功能格局。另外，出于
4、安全防护功能的考慮，村落周边大多设置壕沟、土墙、石墙等防护设施。可以认为，这些村庄所体现的规律性特征，实际上已经具备了原始朴素的“村建制”思想，此时的村建制，主要由宗法、礼仪和习惯法加以维系。 （二）城市产生及发展时期 随着生产不断发展，手工业从农业、畜牧业中分离出来，出现了人类社会第二次劳动大分工。当手工业发展成为相对独立的部门后，手工业的类型逐渐增多，产品交换和私有制得到进一步发展，商业也随之兴盛，集市贸易开始出现。为了适应这种生产与生活方式的变化，原始村庄开始分化，于是出现了以商业、手工业为主的城市和以农业为主的农村。据周礼考工记记载：“匠人营国，方九里，旁三门，国中九3经九纬，经涂九轨
5、，左祖右社，前朝后市，市朝一夫。 ”这说明周代已经出现了初具规模的城市建制，它标志着一种更系统的古代“城建制”思想已经形成。 周代以后，儒家、道家思想相继盛行，在儒家的“宗法礼制”和道家的“自然至上”思想影响下，我国古代城市规划思想得到了进一步的发展。近代以来，我国城市规划受到了欧美、原苏联等外来城市规划理念的影响，孕育并依次产生了近现代的法治城市规划思想。这时的城市规划思想，与原始的“城建制”思想有着很大的不同：将城市建设纳入了行政机关的管理范围。比如，1939 年中华民国就制定了都市计划法 ，其立法宗旨是为了改善城市居民环境，促进市、镇、街建设有计划地均衡发展。 相比之下，朴素的“村建制”
6、思想在随后的历史长河中在一定程度上受到了传统儒家、道家思想的影响，但是其作用甚微，村庄建设数千年来基本上一直呈自然发展态势。此时的“村建制”依然主要由宗法、礼仪和习惯法加以维系，儒家思想、道家思想以及“城建制”规划思想对部分地区的村庄建设有一定影响。 （三）村庄与城市并行发展时期 建国伊始，我国实行高度集中的计划经济体制，几乎所有的经济活动包括基本建设活动都被纳入计划管理的范围。由于国家基本建设的需要，城市规划建设得到迅速发展。此时的农村地区，由于人口增加，村庄建设也开始进入发展期。村庄建设虽然保留有宗法、礼仪和习惯法维系的惯性，但与以往的“村建制”思想已经有了明显的不同：村庄建设4开始被纳入
7、“公社” 、 “大队”等集体组织的管理范围。村庄建设与城市建设自然地形成了二元化立法的格局。 在改革开放的宏观背景下，成功的农村经济体制改革，焕发了农村经济发展的活力，广大农民的收入普遍增加。从 1978 年开始，在全国范围内，农村建房出现了一次大规模、快速度的发展。村庄规划法治化建设始遇发展契机，村庄规划与城市规划法治化建设进入并行发展时期。 为了规范农村房屋建设工作，解决农村房屋建设中的一系列问题，由原国家建委等部委牵头，分别于 1979 年、1981 年召开了两次全国性质的农村房屋建设工作会议（以下简称“村建一次全会” 、 “村建二次全会” ）。村建一次全会主要解决村庄规划有无的问题，标
8、志着现代村庄规划已经开始进入探索阶段，对推动农村房屋规划建设具有重要意义；村建二次全会主要解决村庄规划及其法制建设在推进过程中遇到的各种障碍，标志着村庄规划的探索阶段已经深入到纵深领域，开启了村庄规划制度建设和法治建设之门。 1993 年 6 月 29 日，建设部颁布了村庄和集镇规划建设管理条例 ，村庄规划开始进入规范发展和法治化建设阶段。该条例作为我国村镇建设的基本法规，初步明确了村庄规划的编制原则、方法和内容，同时对审批程序、管理要求和实施办法作了原则性规定。但是，在当时社会普遍存在无法可依的大环境下，农村的制度化和法治化建设问题还不足以引起社会的广泛关注和重视。特别是在当时特殊的社会背景
9、下，由于鼓励并倡导通过集体建设、集资互助建设、自己建设等多渠道与多途径的建设方式实施村房建设，加大了后来村庄规划法治化建设的推进难度。 5（四）城乡规划一体化发展时期 2003 年 10 月 14 日，中共十六届三中全会首次提出了“五个统筹”的要求，在此基础上，中共十六届五中全会对推动农村规划建设问题进行了具体部署，提出了建设社会主义新农村的历史任务；中共十七届三中全会则对统筹城乡建设发展进一步加以明确，要求“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合” 。 2007 年 10 月
10、28 日，十届全国人大常委会通过了中华人民共和国城乡规划法 （以下简称城乡规划法 ） ，从而结束了城乡规划分别立法的体制。从城市规划法到城乡规划法的变迁，标志着中国城乡规划建设“二元化”时代的结束，城乡规划建设“一体化”时代的到来。该法首次将“村庄规划”纳入城乡规划体系，并且将“村庄规划”作为5 项法定规划之一，明确了村庄规划的编制、审批办法和步骤，明确了村庄规划的法律地位。 将城市规划和村庄规划放在一个法律体系里加以规定，无疑是我国规划法治的一大进步，必将推动我国城市规划和村庄规划的协调发展。现在，已经有不少地区在新农村建设过程中因地制宜地按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民
11、主”的新农村建设目标，把村庄规划纳入法治化轨道；大部分省市和有条件的地区结合本省市和地区的实际情况，已颁布实施城乡规划管理条例和一系列配套规范、规定， “城乡一体化”规划法制体系框架初步形成，这对于城乡规划在新时6期引领城乡健康、协调、持续发展有着极其重要的意义。 二、当前我国村庄规划法治化建设的主要问题 （一）在观念上对村庄规划法治化建设存在两大认识误区 南于村庄规划发展滞后以及城乡差异、地区差异的广泛存在，人们在观念上对于村庄规划法治化存在两个明显的误区。这种认识方面的问题，一定程度上制约了我国村庄规划法治化建设工作的推进。 对于村庄规划法治化认识上的第一个误区是片面夸大村庄规划的法律执行
12、力。具体表现为要么特别强调村庄规划的权威性，机械执行，目空一切，要么将村庄规划奉为村庄建设的终极蓝图，稍有闪失，怀疑一切。 对村庄规划的法律执行力片面予以夸大的群体主要是部分基层人民政府以及相关规划行政管理部门、社会团体或个人等。这部分群体从维护村庄规划权威、严格村庄规划管理的角度出发，特别强调村庄规划的法律执行力，往往不顾村庄实际情况，目空一切，机械贯之。其结果是：由于忽视了村庄建设的特殊性以及村庄规划的局限性，很容易导致规划与建设“两张皮” ，或管理失控，或激化矛盾，最终致使村庄建设背离村庄规划的初衷。一旦村庄建设有悖于规划描绘的终极蓝图，在没有进行深入分析和调查的情况下，又很容易走入另外
13、一个极端：怀疑一切、否定一切。 对村庄规划法治化认识的第二个误区是片面否定村庄规划的法律执行力。主要表现为要么认识不到经过法定程序颁布实施的村庄规划具有法律执行力，要么虽然认识到了村庄规划的法律执行力，却不去认真地7加以落实和执行。对村庄规划法律执行力的否定主要来自农民阶层和少数利益团体（或个体） ，在基层干部中也有表现。 首先是在农民阶层中的表现。在这类人群中，由于文化水平较低、组织程度较差、传统习俗意识浓厚、现代法制观念淡薄，对村庄规划的法律执行力表现出两种态度：一种态度是对规划漠然置之，认为与己无关；另一种态度是不了解为什么要制定村庄规划，甚至担心村庄规划的制定和实施将会直接或间接地损害
14、自身利益，进而对村庄规划的落实抱抵触态度。 其次是在少数利益团体（或个体）中的表现。这主要是指在村庄建设中的直接或间接利益相关者，如开发商、投资商、村干部、非农村居民的自然人等。该群体在个体利益驱使下，无视村庄规划的存在，往往利用农村居民法制意识淡漠、建设监督管理不到位等漏洞，实施各种违法建设行为。例如，近些年来在农村集体土地上进行的小产权房建设、容易造成严重污染的工矿企业建设、受封建迷信思想影响和胡编乱造的人文景观建设以及违反农民意愿的其他工程建设等，这些违法建设对农村规划建设的持续发展产生了极其恶劣的影响。 再次是在基层政府部门和基层干部中的表现。这部分人群对于村庄规划往往具有两面态度：一
15、方面热衷于村庄规划的制定，另一方面却消极地对待村庄规划的实施。对于村庄规划的制定，其中不乏持有正确态度的人，也有追求“政绩”效益的人，还有纯属应付检查的人。这类规划往往是在没有调查研究的情况下制定出来的，不仅脱离农村实际，甚至违背当地农村居民的意愿。在规划的实施过程中，要么不以积极的态8度推进村庄规划的实现，甚至忽视村庄规划的存在而另搞一套；要么虽然以积极的态度推进村庄规划，但由于该规划与当地农村基本情况相差甚远，导致其无法实施，只能将规划成果束之高阁。 除此之外，也有部分行政和司法人员不缺乏对村庄规划法律执行力的认识，但是缺乏对村庄规划法治建设重要性的足够认识，以为可以执行也可以不执行。在行
16、政执法和司法实践中，往往不敢理直气壮地进行行政执法和监督，司法机关也不愿意把因村庄规划而发生的矛盾和冲突纳入自己的管辖范围。 （二）在实践中缺乏村庄规划法治化建设的大谋划 1.城乡规划执法着力不均，村庄规划执法乏力 近些年来，我国城市化的步伐明显加快，许多村庄变成了城镇，许多城镇变成了城市。在这种成就与光环下，人们很自然地会加强对城市发展和规划制定的研究，容易忽视对村庄问题的研究和村庄规划的制定。随着城市规模和数量的急剧扩张，一方面，大量农民涌向城市，导致越来越多的城市问题、环境问题，迫使人们不得不重视研究处理城市发展面临的各种问题；另一方面，大量农民离开本土，又导致农村房屋、耕地和其他生产资
17、料大量闲置， “孤寡村” 、 “空巢村”比比皆是。中国农村土地撂荒的现象，已经开始影响到国家的农业稳定和粮食安全。在城市化加速发展的背景下，重“城市”轻“农村”的现象，不仅人为地割裂了城乡关系，还使人们更加忽视村庄规划的作用。人们似乎更愿意把这些问题归结为城市化进程中必然经历的“阵痛” ，而回避问题产生的根源，更不愿意花更多的精力和人力去研究并试图解决问题。久而久之，城乡9网络结构的失衡状态更加明显，农村空间环境资源的浪费和劳动力资源的不合理配置将会进一步扩大，城乡发展出现更大程度的失衡。 2.规划编制缺乏统一协调机制，村庄建设盲目发展 随着统筹城乡发展的不断深入，村庄规划工作在逐渐得到加强的
18、同时，其科学性、系统性问题越来越显得突出。根据住房和城乡建设部城市、县城和村镇建设统计公报 ，截至 2007 年末，已经编制规划的行政村有 195919 个，占所统计行政村总数的 34%；全国村庄建设总投入3544 亿元，占村镇建设总投入的 51.4%。从这些数据中可以看出，就村庄规划建设而言，不论是在规划编制数量方面，还是在规划建设财政投入方面，已经占有相当大的比例。但是，不少村庄规划即使是依法批准的村庄规划，仍然存在不少问题：有的缺乏上一级规划的宏观指导，导致村庄发展方向和协作关系不够明确；有的缺少中长期发展的战略眼光，致使村庄建设不够科学，功能布局不尽合理；有的仅注重农村居民点的规划建设
19、，对其他方面的建设发展缺少统筹考慮；有的缺少对农村社会的深入调查，以城市模式规划农村，致使村庄规划缺乏可操作性。因此，规划虽有但不能科学地引领村庄建设的发展，致使村庄建设发展常常陷入被动和盲目境地。 3.村庄规划约束乏力，建设违法行为普遍 农村社会经济的快速发展，助推了村庄建设。由于村庄规划法治建设相对滞后，农民法律意识普遍不强，再加上农村土地制度本身存在的问题，农村违法建设行为相当普遍，违法建设的性质也显得较为复杂。 深圳市对全市农村地区违法建筑进行普查后发现，截至 2009 年 1210月，违法建筑总量已经突破 31 万栋。在一个新兴城市中，农村违法建筑如此之多，其他地区的农村违法建筑数量
20、可见一斑。 笔者拟对农村规划建设违法行为进行一次尝试性区分，至少可以从以下 4 个方面分类。从违法建设的类型来看，可以分为 3 大类：（1）居住类的违法建设；（2）厂矿类的违法建设；（3）旅游、服务类的违法建设。其中，以居住类违法建设居多。从违法建设的主体来看，可以分为 4 类：（1）本地村民个体的违法建设行为；（2）本地企业（事业）单位或集体的违法建设行为；（3）非本地村民个体的违法建设行为；（4）非本地企业（事业）单位或集体的违法建设行为。从违反建设用地的形式来看，主要分为 4 类：（1）违法占用农村耕地的违法建设行为；（2）违法占用集体建设用地的违法建设行为；（3）违法占用宅基地的违法建
21、设行为；（4）违法占用其他用地的违法建设行为。从违反审批程序来看，主要表现为 3 类：（1）未经合法程序审批的违法建设行为；（2）没有取得相关合法权证的违法建设行为；（3）没有合法建设主体资格的违法建设行为。 4.违法行为查处失度，极端执法问题突出 由于农村违法建设行为相当普遍，违法建设性质较为复杂，当地行政主管部门在查处违法建设行为时，往往面临严格执法、放纵执法的选择和考验。如果严格执法，就需要大量的时间，并投入大量的人力、物力和财力，就目前全国各地农村规划建设行政主管部门和司法部门执法、司法的现状来看，在短时间内不具有现实性和可操作性。因此，农村规划建设违法行为的查处普遍具有宽泛性和形式性特征。这种宽泛执法和
