1、1试论派驻乡镇检察室的职能配置摘 要 派驻乡镇检察室是检察机关延伸法律监督触角，全面加强法律监督的有效载体和重要平台。近年来，各地检察机关围绕检察室建设进行了许多有益的探索，社会各界对检察室的讨论和关注也呈现上升态势。当前，派驻乡镇检察室建设的核心问题不再是“能不能做” 、 “要不要做”的问题，而是“怎么去做”的问题，而其中最关键的又是配置什么样的职权给检察室。这是关系到检察室能否发挥职能优势，具有长久生命力的关键所在。本文对此略作分析，并提出完善相关制度的建议。 关键词 派驻乡镇检察室 职能配置 法律监督 作者简介：王乐圃，山东省临沂市人民检察院党组成员、副检察长；陈玉伟，山东省郯城县人民检
2、察院党组成员、副检察长。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-172-04 一、派驻乡镇检察室职权配置之困惑 结合我国检察制度发展的历史来看，乡镇检察室呈现了起伏发展的轨迹。从 1982 年以来，一些地方检察机关在基层试点设置检察室，经过十余年的发展，时至上世纪 90 年代初， “全国已在重点乡镇设置检察室1020 个，设置税务检察室 2613 个。 ” 然而，由于盲目设置又缺乏有效管理，乡镇检察室弊端层出。1998 年检察机关教育整顿期间，明令暂不新设乡镇检察室。2001 年 3 月，中共中央办公厅印发地方各级人民检察2院机构改革意见 ，要
3、求各地合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案。不少地方因此干脆撤销了所有检察室，检察室制度逐渐萎缩乃至名存实亡。然而，事物的发展总是螺旋式上升，在曲折中前进的。2008 年，海南省率先在全省范围内开展派驻乡镇检察室工作，得到高检院肯定。高检院先后下发了2009-2012 年基层人民检察院建设规划 、 关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见等一系列文件，并于 2011 年 10 月在海南海口召开全国检察机关派驻基层检察室建设工作座谈会，检察室又逐渐走上恢复和重建的道路。到2013 年 3 月，全国共探索
4、设立派出检察室 2405 个。 纵观派驻乡镇检察室的兴衰过程，可谓“其兴也勃焉，其亡也忽焉” 。分析其中原因，虽有形势变化、制度变迁等客观因素，但主要在于以下几个方面：一是法律定位不明确。在现有的基层司法机构体系中，有关人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确，而对于检察室的规定不够明确且缺位现象突出。检察室设置的唯一依据是高检院1993 年制定的人民检察院乡（镇）检察室工作条例 ，但其作为检察机关的“内部”文件，相对于人民法院组织法和公安派出所组织条例等法律规范而言，其效力明显存在差别；乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据。二是
5、职能定位不清晰。法律对检察室的职能定位没有明确规定，人民检察院乡（镇）检察室工作条例规定的检察室职责过于原则。由于没有明确职能定位和硬性工作职责，检察室工作的主动性、机动性3和独立性都不强，只能开展法制宣传、犯罪预防、参与综治等一些“软任务” ，或者超越职责协助党委政府处理检察职能之外的事情。 “盲目设置、一哄而上，权限范围过宽、过滥且又缺乏有效管理、制约；工作人员专业水平低，工作极不规范，越权办案、非法插手经济纠纷、变相羁押等现象时有发生” 。 这也是检察室被整顿乃至撤销的主要原因。三是内部管理不规范。基层检察院对检察室没有统一的管理模式，有的由检察长直接管理，有的由某个或者数个副检察长分管
6、，有的由政治处或办公室等综合部门协调管理，有的由具体业务部门协调管理，有的成立专门机构作为负责协调派驻检察室的归口部门 。另外，检察机关普遍未将检察室列入绩效考核范围，执法规范化建设没有涉及检察室的内容，检察室的工作制度、业务流程、监督机制等没有建立起来，管理基本处于松散状态。 由于法律规定缺位，各地在检察室建设过程中也是形式多样。从职能配置的角度来分，各地的检察室，包括沿留下来的检察室和新设立的检察室，主要可以分为以下几种类型：一是侦查型检察室。该类检察室设立的初衷在于打击乡镇迅速发展中所引起的贪污贿赂等经济犯罪案件。如，江苏常州武进区检察院设立 5 个派驻乡镇检察室，可行使对贪污贿赂案件的
7、立案、侦查权，仅 2008 年 1 月至 11 月就立案侦查贪污、贿赂大要案 22 件 25 人，为国家和集体挽回经济损失 3200 余万元。2009 年 4月，高检院曹建明检察长专程视察了该院前黄检察室。 二是服务型检察室。这是近年来各地设立检察室的主要类型，其主要从事接待当事人申诉、进行法律宣传、开展专项预防、息诉等工作，对检察业务工作没有4处理的权限，主要承担服务、协调的作用。三是综治维稳型检察室。这类检察室除了承担一般的控告、申诉、预防等职能外，还承担综治维稳职能，检察室负责人兼任所在地综治维稳中心主任，参与当地社会综合治理和维稳工作。广东佛山市检察机关派出检察室基本上就是这个模式。虽
8、然这些检察室在维护群众权益、化解社会矛盾、促进社会管理创新等发挥了积极作用，但是在形式、履职、管理等方面不统一，缺乏有效规制。这些问题如得不到有效解决，势必给检察室的定型化、制度化、法制化增加难度，影响其健康发展。 二、派驻乡镇检察室职权配置之因素考量 设置检察室的目的在于延伸法律监督触角，实现检力下沉，促进依法行政和公正司法，检察室职权的设置应当体现法律监督的属性。在把握这一基本原则的前提下，一方面，应明确检察室是由检察机关派出的依法履行部分法律监督职能的机构，其职权设置不得超越检察权的范围。另一方面也要看到检察室的职责具有延伸性，其在履职方式、工作程序和服务方法上与基层检察院不尽相同，其职
9、权设置应当有利于发挥检察室贴近基层、贴近群众的独特优势。 第一，要处理好派驻乡镇检察室与驻地党委人大政府的关系。结合我国权力运行结构，乡镇检察室与乡镇党委是一种指导关系，与乡镇政府是一种协助关系。派驻乡镇检察室不是独立的检察机关，实际上是基层检察院的派出机构。对于乡镇党政机关来说，检察室属于检察机关的一部分，它代表的是基层检察院，具有独立性。过去检察室建设的一个深刻教训就是没有正确处理与驻地党委政府的关系，滥用职权，超越检5察职权参与地方事务。有的地方乡镇政权还把检察室当成手中的专政工具，随意支配工作人员越权办案、征收提留、催粮催款、搞计划生育等等，动辄关押、体罚违规百姓。 但在目前体制下，检
10、察机关的独立性仍受制约，宪法层面确定的检察机关尚且如此，更加不要说没有法律明确授权的检察室了。特别是在重新建设检察室的过程中，由于设立的法律依据不足，乡镇检察室设置与否很大程度上取决于基层检察院主要是检察长争取的力度，取决于地方党委政府的认同程度和支持程度。检察室与地方党委政府或多或少都有关联，甚至办公场所、经费都靠地方解决，有的地方检察室的工作人员都是从乡镇党委政府借用的。如，河南省共有派驻乡镇检察室 107 个，在经费及车辆保障方面，由派出院承担的 64个，由所驻乡镇提供的 10 个，上述两种情况均存在的有 33 个。 这样虽然有利于化解检察室建设过程中遇到的难题，也有利于检察室工作的开展
11、，但其弊端也是显而易见的：检察室容易成为地方的附属机构，不得不承担当地党委政府指派的任务，影响检察职能的实现。派驻乡镇检察室的财产应当由派出院统一配备，财务由派出院统一管理，所需经费由地方财政统筹解决，防止在检察室职权配置上主动或者被动地向地方靠拢。 第二，要处理好派驻乡镇检察室与基层执法司法部门的关系。在本质上，派驻乡镇检察室与基层执法司法部门之间是一种监督与被监督的关系。乡镇组织处在国家权力结构的最基层，其职能部门主要有农业、林业、水利、畜牧水产、财政、民政、新农合、计生、劳动以及垂直管理的国土、工商、税务、公安派出所、人民法庭等，俗称“七站八所” 。各种司法、行政权力已经延伸到了农村基层
12、，唯独只有检察室建设6停滞不前，检察机关没有深及乡村、社区的“触角” ，收集线索、查办案件等工作留有“死角” ，法律监督职能在农村基层被“虚化” 。实践中，少数乡镇基层干部和部门不作为、乱作为、执法犯法，侵害群众权益的现象时有发生，并且随着民主意识、法治意识日趋强烈，人民群众对基层行政执法和司法不公的不满情绪不再压抑，通过信访、网络乃至群体性事件等形式反映出来。这些现实情况迫切需要与之相匹配的法律监督机制来维护社会和谐稳定。检察室一方面要融入乡镇工作大局，密切与乡镇有关办、站、所的关系，在社会矛盾化解、职务犯罪预防等方面相互配合。但是，检察室不能超越检察职权范围，不能把基层司法、执法部门的职能
13、转移到自己身上。另一方面，要发挥自己贴近基层、贴近群众的优势，拓宽信息渠道，解决检察机关在基层信息不通、耳目不聪的问题，有针对性地加强对“两所一庭”的司法活动以及行政派出机构的行政执法活动的法律监督，维护司法公正、促进依法行政。 第三，要处理好派驻乡镇检察室与基层检察院内设机构的关系。检察室与基层检察院内设机构之间是一种业务上的指导关系。检察室是基层检察院在乡镇的派出机构，代表基层检察院履行部分检察职责，应当在基层检察院的领导下开展工作。因此，检察室不是单纯某个检察机关内设部门的派出机构或职权机构，它是检察机关整体职能的派出机构，应当包含检察机关的综合职能 。但是，加强派驻乡镇检察室建设，是为
14、了更好地把化解社会矛盾、促进社会管理创新工作落到实处，更好地强化法律监督职能，决不能导致内设机构虚化、增加层级负担的负面效果。鉴于检察机关内设机构已经覆盖了检察职能的全部，在设置检察室职能7时要充分考虑检察室与派出院内设机构的职能分工，建立一整套与业务部门相衔接配合的制度，理顺与内设业务部门的关系，切实防止职责分工不清、重叠混乱等问题。基层检察院履行批捕、起诉职能是与县级公安、法院相对应的行为，由检察室来履行这两项职能与级别对等原则是不相符的，同时也会导致内设机构职能虚化。检察室涉及的控申、民事行政检察、监所检察、职务犯罪侦查和预防等工作，也要按照内设机构统筹、指导与发挥检察室能动性相结合的原
15、则来处理。如涉检信访信息由控申部门归口掌握、指导办理；对预防部门在县域内统一的预防工作安排，由预防部门发挥其专业优势履行主要职责，检察室根据本地实际情况安排好本地的措施、进度、情况反馈等协助配合工作。 三、派驻乡镇检察室职权配置之具体设想 设置派驻乡镇检察室的职权既要遵循一定的原则，把握法律监督这一根本属性，又要有明确、具体的内容，从而保证检察室规范行使职权，防止职能“虚化”或“异化” 。 1.赋予派驻乡镇检察室一定程度的查办和预防职务犯罪职能。随着中央加大支农惠农政策力度和农村城镇化进程的加快，乡镇、村干部贪污挪用土地补偿款、基础设施建设工程款等职务犯罪现象屡见不鲜，严重侵害农民合法权益，影
16、响农村社会稳定。赋予派驻乡镇检察室查办职务犯罪的职权，可以发挥其贴近群众、反应敏捷、查案迅速的先天优势，并且还有利于提升检察室的影响力和权威性，赢得党委政府和人民群众的支持。江苏省常州市武进区前黄检察室设立后，有的群众认为检察室是“检查身体”的地方，但查办一名“乡官”后不久，该检察室就出现8排队举报、申诉的情况。 因此，应当赋予派驻乡镇检察室职务犯罪侦查的职能：乡镇检察室审查控告、检举和自首材料，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，报送派出院检察长审查批准，决定是否立案侦查；如果控告、检举材料情况不清，难以确定其性质的，经基层检察院检察长批准，可以进行立案前初查。如果认为没有犯罪事实，或者情节显
17、著轻微，不需要追究刑事责任的，将控告、检举材料退回，并将退回原因告知控告人、检举人。控告人、检举人不服的，可以直接向基层检察院提出控告、检举。但是，派驻乡镇检察室的侦查职能应受到一定的限制，原则上应限制为乡镇一般工作人员以及村干部职务犯罪，且涉案数额较少的案件。这主要是基于以下考虑：一是成功查办一起职务犯罪案件，需要调动大量的人力、物力。在检察室人员编制没有独立保障，基层检察院人少案多矛盾突出的情况下，检察室的人员配置难以独立承担重大职务犯罪案件的侦查工作。二是在倡导规范、文明、安全、高效查办案件的语境下，检察室独立办案缺乏有效监督，超期羁押、违法羁押现象难以杜绝。基层检察院可以建立职务犯罪侦
18、查一体化机制，对于一个派驻乡镇检察室侦查有困难的职务犯罪案件，可以由几个检察室合办，或者由检察室协助本院反贪、反渎部门侦查，重大复杂或者由检察室立案侦查阻力较大的案件，也可以直接移交反贪、反渎部门立案侦查，形成检察内设自侦部门与检察室合力查办职务犯罪的局面。另外，检察室还要在派出院预防部门的指导下，立足检察职能和地方特色，积极开展预防工作，主动融入乡镇惩防体系建设并发挥应有作用。 2.赋予派驻乡镇检察室刑事立案监督与侦查监督职能。立案监督与9侦查监督是履行法律监督职能的重要手段，目前由各级院侦查监督行使。但是，由于案多人少等原因，检察机关实际上很难对所有刑事案件的立案和侦查活动进行全面监督，一
19、般通过审查案卷的形式进行，但是很难想象侦查机关会将自己违法的情形反映到案卷中，况且许多未提请批捕案件未纳入监督范畴，成为监督的盲点。赋予检察室刑事立案监督与侦查监督的职能，可以发挥其身处基层、方便群众、有利监督的优势，及时了解基层派出所执法不公正、不规范问题并及时处理和纠正，弥补侦查监督部门职能履行的不足。实践中，海南省派驻乡镇检察室成立以来，共向公安机关发出要求说明不立案理由通知书13 份，发出检察建议书10 份，监督公安机关立案 7 件。 派驻乡镇检察室要通过接待群众来信来电来访、检察派出所刑事案件“发、立、破、结、撤”情况以及刑事诉讼转行政处罚和治安处罚案件，及时发现立案监督线索，加大监
20、督力度。要探索“入所巡查”的监督机制，定期到派出所查看刑事案件各环节流转记录、赃证物品扣押处理清单、同步录音录像使用记载等执法情况记录，监督日常执法工作的合法性。对一些重特大案件，经派出院检察长批准，检察室可以提前介入侦查，对派出所发现、收集、固定、保全证据等工作提出意见和建议。对于自行发现的立案监督线索，检察室应在做好登记后移送派出院侦查监督部门办理。对情节较轻的违法情形，由检察室主任口头提出纠正意见并；情节较重的违法情形，由检察室配合派出院侦查监督部门进行调查并发出纠正违法通知书。 3.探索开展基层行政执法检察监督工作。如前文所述，各种行政执法权力已经延伸到了基层一线，而各种行政不作为、乱
21、作为、违法犯法等问题10时有发生，引发群众不满。但是，由于人财物和监督措施的有限性，目前检察机关对基层行政执法行为的监督仅限于查处行政执法领域职务犯罪，而真正所谓的行政执法监督疲软无力。但是，实践中行政违法却不构成犯罪的现象广泛存在。而检察室具有得天独厚的行政执法监督优势。检察室建设本来就是检察机关顺应创新社会管理、延伸监督职能而为，理应担负延伸法律监督触角、促进基层行政执法机关公正廉洁执法的使命。 检察室能真正沉入到行政执法一线，掌握所在区域的基本情况及存在的问题，在规范行政执法、完善社会管理机制方面大有文章可做。但是， “派出检察室在规制行政执法监督范围上，应当遵循谦抑性原则，既要符合客观
22、现实需要，又要具有可行性和可操作性。 ” 当前，派驻乡镇检察室应重点监督基层行政执法过程中侵犯人权、财产性权利的行政活动以及行政不作为。对监督过程中发现的此类行为，派出检察室应进行相应的线索调查，并向派出院报告，最后以县级检察机关的名义以法律监督者的身份对相关行政执法部门提出检察建议或检察意见。如若涉嫌犯罪则直接移交派出院自侦部门进行立案侦查。 4.赋予派驻乡镇检察室社区矫正检察监督的职能。社区矫正作为新兴的刑罚执行方式和行为矫治模式，因其不脱离社区生活的特性，必须由乡镇街道等基层社区矫正组织以贴近被执行人生产生活的方式开展，这就必然要求相应的检察监督工作也要随之深入基层。过去，由于检察室的缺位，使得检察监督悬浮于上，与日常的社区矫正工作相脱离，很难做到互相了解，互相熟悉。以山东南部某县为例，该县现在有社区矫正对象 817 名，分布于全县 14 个乡镇和经济开发区，由 16 个司法所、
