1、1政社互动：创新社会管理背景下的行政法新模式作者简介陈峰，南京大学法学院博士后科研工作流动站研究人员，苏州市人民政府法制办工作人员。 社会管理一般主要是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。参见百度百科“社会管理”词条：http：/ 年3 月 29 日。部门法专论 摘要：在我国“全能政府”的传统治理模式难以满足社会发展需求的情况下，吸收公众的广泛参与和社会组织的协同治理成为公共行政改革的必然选项。同时，在加强创新社会管理背景下，社会管理的行政模式也由传统的“机关行政”向“公共行政”转变，政府与社会
2、之间的关系也不再是一种领导和被领导、指挥和被指挥的关系，而应该是一种平等合作、政社良性互动的关系。现代行政法也是以民主行政和合作治理为基础的行政法，更强调社会的自治和参与。因此，当代公共行政社会化背景下的政府与社会的关系理应是一种合作信任关系，相应地公共行政模式也就是“政社互动”新模式。 关键词： 政社互动社会管理协力行政公共行政模式 中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2013）06-0066-09 2加强和创新社会管理，是当前和今后一个时期我国在经济社会发展建设中必须把握好的重点工作。党的十七大报告提出， “要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管
3、理格局” 。胡锦涛总书记在2011 年 5 月 30 日中共中央政治局会议上也提出“加强和创新社会管理，要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效能的原则” 。可见，在社会管理格局中，政府并非社会管理的唯一主体，社会管理的主体除政府外还包括公众以及由公众组成的社会组织。社会管理社会化、社会管理主体多元化也是现代社会发展的必然要求，也是社会管理模式创新的必然方向。加强和创新社会管理，关键是做好政府依法行政与社会自治管理的有效衔接和良性互动。 一、 “政社互动”的背景及其积极意义 随着社会分工的日益专业化和社会事务管理
4、的复杂化，行政机关独立应对纷繁复杂的社会变化日益显得捉襟见肘，政府管不好也管不了。为使行政机关应对社会变迁的情势，越来越多的法律并不直接、具体地进行利害调整，而是仅仅提供利害调整的平台，将实际的利害调整任务委任给行政过程。行政机关在行政过程中“借力”完成行政目标已经成为普遍现象，行政机关除相互之间协助之外，还广泛地采用借助公众参与、社会协助的手段。正如翁岳生先生所言， “行政对内必须讲求协调、沟通与协助，对外则应力求其决定为人民所接受。是以，在一个民主、多元、现代（专业化）的社会中，行政部门于个案裁决或政策拟定时，须加强与人民之间的沟通与协调” 。与此公众参与、社会协助的辅助功3能观点不同的是
5、，澳大利亚学者 Aronson 认为，相对于现代经济的“混合经济”性质（国家与私人资本分担生产者的角色） ，现代国家实际实行的是一种“混合行政（mixed administration） ”体制。于是，合作行政、协作行政、互动行政等新型行政理念日益为现代行政法治模式所接受。2007 年国务院关于加强市县法治政府依法行政的决定提出，“建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制” 、 “充分发挥社会组织的作用。市县政府及其部门要加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。实施社会管理、提供公共服务，要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参与”
6、 。因此，无论从行政管理体制改革还是社会管理体制改革，多元的社会管理主体有助于缓解政府压力、转变政府职能，使政府将精力和资源集中用于政策的制定、信息的提供、公共服务的提供和矛盾的化解等领域，有助于为公众提供高质量、差异化的社会公共服务。 “政社互动（Government-Society Interaction，简称 GSI.） ”是对政府与基层群众自治组织、行业协会、社会团体等多元社会主体共同参与社会管理，形成政府与社会协同配合、良性互动治理模式的概括。英国学者 J. Kooiman 教授认为， “近年来，公共治理的主要发展趋势日益显示出从民营化向政府与社会平衡发展的转变这种政社互动的新模式可
7、以在社会福利、环境保护、教育和规划等领域内被普遍观察到，该模式的目的明显在于探索处理治理过程中的新问题及其相应责任” ，从我国来看，政社互动是社会稳定与和谐的安全阀和助推器，也是推动行政管理方式创新、实现社会管理法治化的必然要求，是不可逆转的4潮流所向。具体来说，政社互动的积极意义体现在以下几个方面： 翁岳生：行政法 ，中国法制出版社 2002 年版，第 21 页。 关于“混合行政”一词，参见 Mark Aronson， A Public Lawyers Responsible to Privazation and Outsourcing，in The Province of Administ
8、rative Law，Michael Taggart ed.， Oxford，UK：Hart Publishing，1997. 参见陈峰、黄学贤：协力行政的兴起及其行为型态探析 ，载求是学刊2010 年第 1 期，第 74 页。 参见胡伟华、陈峰：“政社互动”：苏州市社会管理法治化的实践与思考 ，资料来源于江苏政府法制网：http：/ 年 5 月 12 日。 J. Kooiman，Social-Political Governance： Introduction，Modern Governance： New Government-Society Interactions，SAGE Public
9、ations， 1994，pp.18. 参见汪霞：困境与选择：我国社会转型期的政社互动 ，载哈尔滨学院学报2007 年第 11 期，第 43 页。 “零和博弈”是指这样一种状态：参与博弈的一方利益的获得是以牺牲另外一方的利益为代价，大家的利益总量没有增加。第一，政社互动是构建和谐社会关系的必然要求。政社互动的理念带给公共行政一个重要启示在于：政府与社会之间不应该是相互对立、相互冲突的关系，而应该是和谐共存、相互支持、互助合作的关系。然而传统行政实践存5在一个特点，即将社会（公民、法人、社会组织等）作为相对方来对待，无论是行政执法领域还是公共服务领域，行政管理焦点都在于对相对方产生最终影响的目标
10、规制，似乎公民除了作为行政相对方的角色外别无选择。这种将政府与社会设置成冲突双方“零和博弈”的研究思路显然不能适应发展和谐社会的进一步要求。而政社互动促进社会和谐体现两方面：第一，由“对象”到“伙伴” ，政社互动有助于形成和谐的行政关系。传统的行政管理往往以政府与社会之间的“定纷止争”为目标定位，即强调彼此之间不冲突或减少冲突作为既定价值和目标。但是政社的协调、和谐还不仅仅停留于此，行政的职能完全可以进一步促进政府与社会之间的合作和双赢。这就需要将公民、自治组织、社会组织等社会主体除作为“对象”还可以作为“伙伴”来对待。只有这样的政社互动关系才是最优的博弈关系，才是真正的和谐关系。第二，政社互
11、动形成多元利益的协调场域，有助于建设和谐的法治社会。政社互动正是公民积极有效参与行政过程的集中体现。政社互动在利益主体和利益内容日益复杂和多元化的背景下产生，实质上提供了一个多元利益表达、博弈、协调和保障的平台，特别是有助于不同利益冲突的化解，有利于多元利益的统筹兼顾。通过协商、协助、合作等方式可以增强相对人对于行政的认同感，使社会走上良性发展的轨道，有利于社会关系的稳定，更有助于法治社会的建设。 第二，政社互动有助于推动公共行政民主化的发展。政社互动体现了社会主义民主建设发展，也是公民有序参与行政的重要形式。按照俞可平教授的观点，民主的发展是有相应的政治、经济和社会条件的，在6已经取得的政治
12、民主的成就和经验的基础上，在发展民主政治的速度和力度将与既定的社会经济体制和经济发展水平相一致上，即在一定“存量”的基础上， “特别主张先在存量不动的情况下，找到不断进行增量改革的空间，鼓励政府创新” 。同时，他倡导“以疏为主”的“动态稳定”来替代传统“以堵为主”的“静态稳定” 。如公共听证会、舆论调查、信访、恳谈会等一些新的机制便是很好的例子。用他的话说， “动态稳定旨在通过协商而非压制维持秩序。这样就把原来的平衡给打破了，建立了新的平衡” 。一定程度上可以说，我国民主发展模式走的就是一种渐进的、有序的民主发展路径。党的十七大报告提出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有
13、序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业” ，再次肯定了扩大有序的政治参与对社会主义民主的重要性。政治参与是民主重要的衡量指标，也是实现民主的重要途径，追求法治下的公民参与则是公民有序参与政治的必然要求。政社互动有助于打破政府对公共事务的垄断，提供政府与社会力量之间在行政管理中进行密切合作的机会，通过公民组织化的形式（如社区组织、社会组织等）实现了公民有序参与，预示着单中心的“统治”模式向多中心的“治理模式”的嬗变，是行政民主化的进一步深化和发展。因此，探索政社互动有助于进一步探寻公民有序参与政治的法治化路径，更有助于通过积累行政过程中的“增量民主”来实
14、现政治社会的“动态的稳定” ，以期达致社会善治的目标。 第三，政社互动是社会管理法治化的重要路径。政社互动必然要求7“政社分开” ，政府主要精力应放在支持并监督社会组织、市场主体依法自治自律，并在社会组织、市场主体作用失常时，及时介入、帮助恢复，这有助于政府职能的转变。政社互动更离不开政社双方的信息公开，政社互动作为加强社会建设背景下行政法的新模式，必然要求在行政立法、行政决策、行政执法、行政监督、行政救济的各个层面和环节，都要有行政相对人、利害关系人、相关的社会组织、专家学者参与其中，发表意见和看法。行政机关应当充分听取他们的意见，与他们讨论、协商，在此基础上最后作出决定。行政机关没有经过合
15、作程序或违反合作协议的，其决定无效或承担相应的责任。从社会角度来看，要求社会组织公开、透明，接受公众和政府的监督，不断提升社会组织能力建设，在保证其独立性、自主性的基础上，进一步增强其执行自治制度、进行自我管理制度的执行能力，加强协助政府开展服务和为群众提供公共产品的服务能力。发挥社会组织在连接纽带、倾听民意、反映群众诉求方面的积极作用，搭建载体、畅通渠道，提升代言能力，切实为基层群众多办好事多办实事，只有这样才能获得社会捐助和政府各方面支持，才能实现社会组织的可持续发展。 参见俞可平：中国民主化的最小成本和最佳途径 ，资料来源于人民网理论频道：http：/ 年 9 月 3 日。 参见贺乐民、
16、高全：论政府与公民行政合作的理念及制度构建 ，载理论导刊2008 年第 6 期，第 69 页。 参见余晖、秦虹：中国城市公用事业绿皮书公私合作制的中8国试验 ，上海人民出版社 2005 年版，第 5 页以下。 在美国，E.S.萨瓦斯建议新当选的州长和市长，不用民营化，而是用“公共服务中引入竞争机制”的提法。民营化之初，里根政府则用“生产力改进”这一委婉提法，以消解政府雇员对其抵制；希腊叫做“非国家化（de statization） ”；西班牙叫做“社会主义民营化” ；匈牙利叫做“经济复兴” ；斯里兰卡叫做“人民化” ；拉丁美洲叫做“人民资本主义” ；越南叫做“革新” 。参见美E.S.萨瓦斯：民
17、营化与公私部门的伙伴关系 ，周志忍等译，中国人民大学出版社 2002 年版，第 319页。第四，政社互动有助于避免民营化的诸多弊端。自 20 世纪 70 年代以来，一场声势浩大的公共行政民营化（Privatization）革新运动在全球范围内兴起，在公共行政事务中吸收私人部门不同程度的参与已成为一场世界性的潮流。通过依靠民间机构，更少依赖政府，能够克服传统官僚政府存在的缺陷，满足公共事务的日趋多样性和复杂性，为公众提供更好的服务。民营化理论被学者引入我国后，也成为部分学者所主张的经济、政治体制改革路径选项之一。然而客观地讲，源自西方的“民营化”概念一开始仅仅用来描述将公营事业的公有股份转让给民
18、间而已。这种将国家股份让售给一般私人的民营化措施，本质上乃是私有化，只是到了后来才扩张适用到一切由民间或者私人、私部门参与履行行政任务的现象。民营化至今仍然还是一个极为模糊的概念，仅通过望文生义也的确令人有私有化的担心，而私有化往往又有政治上的麻烦，因此各国不得不做相应变通。当前公共行政民营化虽然成为行政法学研究的重要课题，但是从实证角度来看，民营化在实践中也四处碰壁，多少值得9理论界去反思。在一个集体主义、公共利益至上，缺乏个体自主意识、公民责任的国度，推动公共行政民营化更无异于缘木求鱼。而民营化在转变政府职能的同时，也在加重政府责任。例如，私人部门在承担戒毒、监狱管理等事务时，完全可能对吸
19、毒人员及犯人的正当权益造成侵害。基于保障公民基本权利的神圣使命，国家不能舍弃自身担保责任，将不断扮演“救火队员”的角色，在当前社会管理压力不断加剧的情况下，结果更加难以想象。同时，私人部门面对强大的国家机器，其个体力量毕竟有限，在公共管理中很难有效地整合资源，只有个体组织化的形式才能使公众参与更具自主性、广泛性和长效性。面对民营化的诸多理论和现实的困境，亟待理论突破。一定程度上可以说， “政社互动”以公共行政社会化的制度建构弥补了公共行政民营化不足，成为公共行政民营化的较好替代方案。 总之，政社互动促进了公共行政的民主化、法治化，形成公众有序参与行政和合作行政的良好制度架构，转变了传统政府对社
20、会的单向管理模式，有助于社区组织、社会组织、媒体、企业和公民等参与、监督政府决策、执行、监督，使政府的管理更加民主、科学、规范、高效能、低成本，促进了政府行政管理与社会自治的良性互动、和谐发展，也顺应了现代行政法发展的趋势。 二、法律文本中的“政社互动”与依法行政基本原则 社会管理社会化、社会管理主体多元化是适应现代社会多元化发展的必然要求，政社互动充分发挥社会公众的主体地位，通过民主机制彰显不同社会主体的平等参与性和利益共享性，有效凝聚社会主体对公共治理的热情，这离不开系统化的制度安排。从规范实证分析的角度来看，10政社互动属于既用法律框架的范畴。当然由于法律规范的疏密不同，我们也有必要梳理
21、其与依法行政基本原则之间的关系。我们知道，依法行政是政府一切行为的基本原则，而“法律优先”和“法律保留”则是追求行政法治最基础的两个原则，是行政合法性的具体要求，体现法治国家的核心价值。 “法律优先”原则是指政府一切行政行为都要与法律规范相一致，不得与法律、法规、规章相违背。而法律保留原则要比法律优先原则的要求更高，如果说法律优先原则是对行政主体依法行政的消极要求的话，那么法律保留原则则是对行政主体依法行政的积极要求。 “法律保留”原则是指政府的行政行为不能任意作出，只有在立法机关对该事项作出了规范的情况下，行政主体才能按照法律的规范作出相应的行政行为，即“无法律无行政” 。日常生活中对老百姓
22、而言是“法不禁止即自由” ，行政事务中对行政机关而言是“法无明文即禁止” ，体现了法律对公权力的制约和对私权利的保护。就本文所探讨的主题而言，政社互动模式无疑应当遵循法律优先原则。 （一）政社互动与法律优先原则 政社互动作为政府与多元社会主体有效衔接、良性互动治理模式的概括，其合作、协力的范围包括基层群众自治组织、社会团体、行业协会、基金会、公民、法人等诸多社会主体，以我国法律法规规章来看，具有明确的法律依据和规范支持。以政府与社会组织互动合作的相关法律规范来看，至少规定这样一些内容：一是推进政府职能转变和政社适度分离的规范。例如国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见 （国办发200736 号）提出， “各级人民政府及其部
