1、城郊“街道办”经济职能转变研究【摘要】街道办事处在我国城市经济建设和社会稳定中发挥了重要作用。随着改革开放的不断推进，发达城市近郊、周边的很多乡镇逐步向城市中心靠拢，比其他乡镇发展更为迅速，城镇化水平越来越高，成为“城郊街道办事处” （以下简称“城郊街道办” ） 。但是，这些街道办职能定位缺乏法律依据，经济发展水平有待提高，经济发展理念存在误区，权、责、人不匹配，市场经济体制不够完善，经济指标考核压力过大，不利于地区经济的长远、可持续发展。 【关键词】街道办事处 城郊街道办 经济职能 青岛市河套街道办 一、选题背景及意义 街道办事处作为我国城区政府的一级派出机构，是城市的一级基层组织，行使着辖
2、区治理、经济发展、社区建设和党的建设等各项职能，在我国城市经济建设和政治稳定维护中都发挥着巨大作用。 改革开放后，我国经济、社会持续、高速发展，很多临近城区的乡镇等地方基层政府依托其区位优势，经济、社会发展程度比一般乡镇更快更好，现代化水平与城市差距缩小更快，逐渐由乡镇政府变更为街道办事处。这些街道办事处具有传统意义上街道办事处的性质和权限，但管理职能、管理对象等又不同于一般的城市街道办究，本文将这类街道办事处统称为“城郊街道办事处” （简称“城郊街道办” ） 。 城郊街道办对促进当地经济社会发展、维护当地政治社会稳定起到了重要作用。但随着我国工业化、农业现代化、城镇化进程不断加快，我国经济社
3、会发生了深刻变革，地方政府职能也在不断变化。受宏观体制及微观自身等多重因素限制，城郊街道办在促进地方经济发展、规范市场经济秩序等出现了很多不适应当前形势的新情况。鉴于此，对城郊街道办经济职能现状和存在问题进行研究，并探讨当前如何转变城郊街道办经济职能，具有一定的现实性、针对性和必要性。 二、我国城郊街道办经济职能现状 根据学者关于政府经济职能的观点，结合我国实际，目前我国城郊街道办经济职能主要有： 1.在上级政府指导下，执行国家、省、市、区的相关经济政策。 2.及时发现、汇总违反市场经济秩序的不法行为，协助上级政府或有关部门进行市场监管，营造良好市场环境。 3.编制财政预算，做好协税护税工作。
4、 4.招商引资，促进当地经济发展。 5.对农林牧副渔行业生产经营进行指导，做好生产和扶贫救灾工作。6.完善街道基础设施建设，提供公共产品和服务。 7.协助做好社区集体土地流转和国有建设用地出让工作。 8.管理社区集体经济组织的财务活动；审计社区及相关单位经济活动。 9.协助上级安监部门做好企业安全生产工作。 10.企业服务工作。 11.做好辖区各种经济数据的统计工作。 12.其他促进当地经济发展、居民增收的工作。 三、我国城郊街道办经济职能存在的问题 在实际工作中，很多城郊街道办经济职能并没有跟上市场经济发展的步伐，主要存在以下七方面问题： 一是经济职能庞杂，缺乏明确定位。上级政府的多数工作都
5、已经“下沉”到街道，导致街道工作多、杂、小、碎，街道办成了一个“大管家” ，没有明确经济职能定位。 “样样都管”的后果是“样样都管不好” 。二是存在微观干预企业经济活动现象。有的城郊街道办在招商引资过程中，干预企业投资经营决策；有的通过减免税费、降低土地出让成本等优惠政策吸引客商；也有些地方违规向企业摊派收费这些做法，削弱了企业作为市场主体的作用，剥夺了企业的自主经营、决策权。 三是过度追求短期政绩效应。一些地方不惜以环境污染、资源浪费为代价，有意降低国家环保标准，或硬性放宽环保要求，上马一些不符合生态要求的项目，导致生态环境恶化，发展不能持续；一些地方甚至以低于国家规定标准占用农民耕地、以低
6、于市场价格进行社区改造，大搞政绩工程、形象工程，不顾地方长远发展和持续发展。 四是市场监管力度不严、覆盖不广。城郊街道办事处具有维护正常市场经济秩序的职责。可是在执行过程中，受人员配备不足、专业知识和设备缺乏、执法权限不够等因素影响，往往成为“被动应付” ，执行不严、问责不力、覆盖面不广，很多市场违规行为得不到有效治理，严重干扰了市场经济的正常秩序。 五是对招商引资重视有余、改善发展环境重视不足。部分城郊街道办往往把招商引资混淆或等同为经济职能，忽视改善投资发展环境，对基础设施配建重视不够，提供公共服务严重不足。盲目追求项目引进，而不注重改善发展经济的硬件环境，不能长远推动地方经济发展。 六是
7、责、财、权、人不相匹配。城郊街道办于社会转型的关键时期，发展规模不断扩大，群众需求日益多元，工作压力和工作量不断加大，工作职责不断膨胀。另一方面，经费不足也严重制约着城郊街道办经济职能的履行。加上城郊街道办处于过渡阶段，有职责但又没权力，往往造成经济运行监管不力。 七是财政预算管理不规范，街道收入过度依赖土地出让收益。根据国家现行税收体系，随着招商引资全面开花，土地出让收益成为城郊街道办财政收入的最主要来源。一些税源不足的城郊街道办，为应对财力不足的问题，开始过度依赖土地出让分成，出现乱招商、乱囤地、乱占地现象，不利于经济长期发展。 四、我国城郊街道办经济职能转变的建议 城郊街道办经济职能转变
8、的思路必须与中央及地方政府保持一致，它肩负发展地方经济和提供公共服务的双重重任，其经济职能的转变不能完全抛弃前者，也不能“一刀切”向后者，应根据经济社会发展情况“量体裁衣” 。 （一）过渡阶段经济职能转变 1.科学界定街道办职能，把经济职能转变到维护市场经济秩序上来合理设定经济职能、科学划分部门分工，是城郊街道办经济职能转变的关键。城郊街道办应彻底从市场经济主体中脱离出来，杜绝对微观经济活动的直接干预。因此，国家应尽快出台关于街道办的法律、法规，明确街道办的具体经济职能，使街道办权责规范、明确，权责相统一。 2.转变经济发展方式理念，把单纯 GDP 增长观转变到科学发展观上来 发展是硬道理，促
9、进 GDP 增长，是解决一切社会问题的关键。但是，GDP 的增长不能以牺牲环境为代价。城郊街道因经济社会发展较城市落后，追求经济发展无可厚非，但在招商引资过程中，要因地制宜选择适合当地的产业，变招商引资为“招商选资” ，提高项目准入门槛，通过统一规划、科学统筹，把当地生态建设、环境保护、自然资源的有效利用和经济发展、社区建设有机结合起来，将成绩街道建成经济效益、社会效益、生态效益同步发展的新型城市街道。 3.改革政绩考核体制，把目标考核转变到有利于经济持续发展上来 随着城郊街道经济社会的发展，人们对环境、资源的要求日益提高，现行的考核体系已不适应大部分城郊街道办的需要。因此，必须科学、合理设计
10、政绩考评指标体系，逐步强化对生态环境、资源节约和公共服务等方面的考核，并制定明确、可衡量的硬性指标，促进当地经济全面协调可持续发展，营造更适宜经济社会繁荣发展的环境。 4.加快财税体系改革，使公共财政转变到支撑优质公共服务上来 目前，我国各级财政对城郊街道公共服务和公共产品的支出明显不足，强化公共服务尤其是经济方面公共服务的职能受到财力的限制。另一方面，现行财政管理体制下，政府财政对社区支出的范围、标准及管理权限等尚无明确规定，而更多的依赖于“一事一议” “一村一策”等形式。因此，推进乡镇、街道财政体制改革，对财力薄弱的城郊街道给予重点倾斜，使更多的公共财政用于具有经济效应的公共服务，并根据财
11、力与职能相匹配的原则，调整财政分配格局，才是城郊街道办经济职能转变的有效途径。 （二）长远阶段经济职能转变 城郊街道经历成长期， “进化”为成熟的城市街道后，具备了一定的经济实力，根据政府职能变迁规律，彼时的街道办经济职能需要进行如下调整： 1.精简经济职能定位 原城郊街道成长为城市街道后，经济职能需要进行精简。如招商引资工作、经济指标考核、个体商户税收代征工作、经济审计工作、社区财务工作、辖区规划工作、土地出让手续办理等经济职能，需要自街道办剥离。 2.转变经济职能核心 长远发展的城郊街道办经济职能核心将由促进经济发展转变到为市场经济服务上。十八届三中全会明确要求，要发挥市场在资源配置中的决
12、定性作用。未来城郊街道办的经济职能应该从促进经济发展转向为市场经济服务，做好市场经济的“制度建设” ，完善街道经济发展的硬件环境，为市场经济“保驾护航” ，等等。 3.扩展公共物品供应 李克强总理在 2015 年政府工作报告中指出， “要培育和催生经济社会发展新动力” ， “增加公共产品和服务供给，鼓励社会参与，提高供给效率” “在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式” 。我国第三方组织起步较晚，城郊街道社会组织发展更加落后，有些地方根本没有中介组织，有些地方中介组织发展不成熟。城郊街道办在过渡时期对第三方社会组织进行培育的基础上，后期要进一步加强指导，给予政策鼓励、方向指引和资金支持，引导其做大、做强，催生其对经济发展活力的贡献，在基础设施建设、公用事业完善等领域，积极推广街道办和社会资本合作模式；通过合同外包、公共服务凭单、特许经营等方式，将公共物品和公共服务的供应主体由地方政府扩展到第三方社会组织和其他社会力量。
