1、我国电力监管问题研究摘要：电力作为人们生产和生活中不可缺少的商品，由于其具有自然的垄断属性，不进行监管，将无法实现发电、供电及用电者三者利益的平衡，也无法维持长时间的电力市场稳定，存在市场失灵的可能。阐述了我国当前电力监管现状及存在的问题，提出了有效的监管措施，为改革和完善政府对电力市场的监管制度提供了理论依据。 关键词：电力 监管 问题研究 2003 年，我国经国务院授权履行电力市场监管职责的国家电力监管委员会的组建，标志着“政监分开”工作的实质性推进，作为政府主导市场化改革的产物，我国电力监管带有浓厚的行政命令色彩。2013 年，撤销了国家电监会，电力监管职能并入国家能源局，由于行政资源有
2、限，当前这种监管机制容易导致以独立监管之名行行政管理之实，监管者被俘获或市场效率低下的电力监管。 一、我国电力监管现状 2013 年，撤销国家电力监管委员会，其职能并入国家能源局，除能源局外，还有多个政府机构负责电力监管，其影响程度和方式有所不同。基于电力系统的自身的基础性、复杂性等特性，我国对电力行业实行多部门联合监管的管理模式。具体监管职能如下： （一）能源局 颁发和管理电力业务许可证；对发电企业在各电力市场中所占份额的比例实施监管；对发电厂并网、电网互联以及发电厂与电网协调运行中执行有关规章、规则的情况实施监管；对电力市场向从事电力交易的主体公平、无歧视开放的情况以及输电企业公平开放电网
3、的情况依法实施监管；对电力企业、构执行电力市场运行规则的情况，以及电力调度交易机构执行电力调度规则的情况实施监管；对供电服务的情况实施监管；负责电力安全监管；对电价实施监管。 （二）财政部 负责电力企业财务准则和财务成本标准的制定。现实工作中，能源局的部分职能与财政部的部分职能出现重叠。因财政部职责广泛，难以顾及电力财务成本监管问题。 （三）国资委 国资委负责行使国有电力企业所有者的管理职责，其职能包括任命和撤销企业高管人员，批准重大决策等。 （四）环境保护部 环保总局有评估电力项目的环境影响评价和监控电力企业的排污情况等职责。 （五）各级工信委 工业和信息化委员会是法定的电力行政主管部门，充
4、当着履行地方工业监督和协调的角色。在实践中，在许多方面都履行着应由各级能源机构履行的职能。 二、我国电力监管存在的主要问题 （一）监管制度设计缺陷 2013 年，电力监管委员会撤销，其监管职能并入国家能源局。过多地迁就了原有利益格局，仍旧沿袭了分散监管的体制。承担经济性监管职能的部门至少还包括能源局、发改委、国资委、财政部和工信委等部门。这种体制安排，在改革初期对于保证监管的稳定性和连续性是有作用的，可以避免改革过程中的过大震荡，以及可能出现的监管空白和监管能力不足现象。电力监管体制设计存在缺陷，先天不足，既没有克服原有管理体制多头、分散监管的弊端，也没有与实际的电力市场结构相一致，割裂了完整
5、的监管工作，降低了监管的效率。 （二）配套监管措施滞后 一是电力监管体制运行需要的配套改革措施没有如期推进，电力市场建设、法规建设、政府职能转变和国有企业改革滞后，极大地制约了新体制作用的发挥。电力市场建设进展缓慢，电力监管实际上“无市可监” ，无法通过实施市场监管发挥作用，扩大影响。二是电力法律法规修改严重滞后，依法监管成为“无源之水” 。 电力法修订工作在 2003 年纳入当年全国人大一类立法计划后，迟迟未能出台。 电网调度管理条例、 电力供应与使用条例等其他电力行政法规的修订工作同样受到阻碍，陷于停顿。这就出现了改革后，以改革方案和国务院授权职能为依据制定的电力监管法律法规与原有电力法律
6、法规（主要是电力法 、 价格法 、 电网调度管理条例 、 电力供应与使用条例等）打架的情况。 （三）电力行政管理部门职能转变滞后 我国电力监管改革是在传统行政管理体制的包围中建立和运作的。这就决定了电力监管体制改革，首先是政府自身的改革。如果政府仍用传统的计划手段管理电力工业，不退出对电力资源的行政性分配，则监管体制发挥的前提就不存在。当前，电力管理部门?用计划手段管理电力工业的情况比较突出。行政管理职能转变滞后，制约电力监管作用的发挥。 三、构建我国有效的电力监管 （一）构建集中监管模式，实施独立监管 1.机构独立 建立集中统一的监管模式，组建专门的监管机构，成立国家、省、地及县四级监管机构
7、。无论采取独立监管模式，还是分散监管模式，成立监管机构是众多发达国家和发展中国家共同用经验“写”出来的。从国际上看，凡是电力工业实行了市场化改革的国家，一般都设立了专门的电力监管机构，建立了电力监管制度。以法律化、透明化和专业化的方式对电力行业实施公平监管。目前，除少数国家外，世界上大多数国家都成立了专门的电力（能源）监管机构，这是不以社会经济制度和社会意识形态为转移的。 2.人员独立 我国的电力监管机构主要负责人由人大依法产生，不受地方组织人事部门管理，使其人事关系脱离行政部门制约。这是政监分离的基础，也是确保独立行使监督权的基础。独立于政府，目的是减少政府为达到短期政治目的而行使自由裁决权
8、所造成的风险，同时使该机构有相当的稳定性，不因政府的更迭而发生大的变化。人员独立，也应该独立于企业，与受规制主体、私人投资者和消费者都保持一定的距离，以保证其中立性和公正性。 3.经费独立 我国监管机构的经费，要实现相对独立，监管机构经费来源独立于政府，纳入人大财政预算，单独开支。只有在人事和财政方面都独立了，监管才谈得上真正独立。 （二）健全监管法律体系，依法实施监管 1.监管纳入法律，提高法律效力层级 我国现有电力监管是依照电力监管条例实施， 电力监管条例法律效力层级较低，推动实施比较困难。应修订我国电力法将电力监管机构的性质、职能和组织形式等写入电力法 ，提高监管规范的法律层级，确保监管
9、工作有效推进。 2.明确监管有力措施，确保监管执行 赋予电力监管机构行政执法权、处罚权和执行权，且在法律内明确具体违反价格机制、质量不达标准的后果等内容，使得监管机构监管有措施，实施有效果的进行监管。 3.依法限定监管权利，避免权利滥用 赋予监管机构权利的同时，也要避免监管机构权利滥用。因为监管机构也属于“经济人” ，避免不了存在“经济人”的特点。法律应明确监管程序、内容及违反监管规定的后果等，依法对监管权力进行事前控制，虽然电力监管机构的独立性一直是现代电力监管制度所强调的，但这并非意味着监管机构可以拥有无上的权力。在法律赋予电力监管机构独立监管权力的同时，法律也必须且应该设计一套事前的权力
10、制约机制对电力监管权力进行制衡，以防止电力监管机构受到任何一方利益主体的牵引，滥用监管权力做出违反电力监管原则的决策也即体现法律对电力监管的责、权、利一致性的要求。 （三）明确电力监管内容，避免监管低效 1.对价格的监管 由于我国电力行业实行的是垄断经营，其价格形成过程存在着扭曲。通过市场竞争不能自动实现资源的优化配置。因此，有必要对价格进行监管，但价格监管的目的不是制定一个价格，而是要促进有效的价格形成机制。主要是对提供输配电业务的电网企业收费水准及收费结构进行管制，对市场竞争形成的上网价格等进行监督。 2.对质量的监管 当价格受监管时，可能会为降低成本而导致质量下降，需对价格进行监管，同时
11、对质量进行监管。主要是对供电服务质量及电能质量的监管，服务质量监管是维护电力用户合法权益和社会公众利益的重要手段。3.对市场行为的监管 主要是监督检查电力调度交易机构的“三公”调度行为，监督检查市场主体执行国家法律法规和监管政策情况，防止市场主体滥用市场权力，保护消费者利益，以及调节市场争议，解决市场纠纷，维护市场秩序。 4.对市场准入?A 监管 对准入的监管也就是对投资的监管，主要包括是否许可市场主体从事特定的电力业务，电网的公平接入和无歧视开放，发电市场份额的监管，电网投资项目的审批等。 要使电力监管的作用得到充分发挥，需要结合我国的具体国情和电力发展现状，从提高认识入手，消除监管体制设计中的缺陷，加快法规建设和相关配套措施的改革，做好长期奋斗的准备，促进电力工业更好更快地发展。 参考文献： 1唐松林，任玉珑.电力行业政府监管体制改革：国外经验与中国对策J.经济问题探索，2008（8）：161-166. 2黄春光.我国电力监管体系研究D.上海交通大学，2009. 3杨娟.我国电力监管问题研究J.中国物价，2007（4）：50-53. 4国家电力监管委员会市场监管部编.电力市场与监管电力监管机构能力建设文集M.北京：中国水利水电出版社，2007.
