1、1法院“人财物统一管理”实证研究摘 要 本文指出，长期以来，省以下法院的财政收入在来源上呈现出以同级财政负担为主的地方性色彩，法官任免等人事安排在程序上体现了以同级党委、人大决定为主等的组织特点。对于踏入了关键期的司法改革来说，传统的法院人财物管理体制的弊端不可忽视，省以下法院人财物统一管理已成为一个重要的实践命题。 关键词 人财物制度 法院 统一管理 司法改革 省级 基金项目：本文系 2014 年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目。批准号：14XZBZX021。项目类型：专业性理论研究。 作者简介：韩秋月，西南政法大学行政法学院 2012 级；李洋，西南政法大学行政法学院 2013
2、级；穆铮，西南政法大学法学实验班 2011 级。中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-199-02 党的十八届三中全会审议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理” ，党的十八届四中全会审议通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定再次提出“改革司法机关人财物管理体制” ，从而对法院人财物制度改革的深化做出了重大部署。 我国法院人财物管理制度上的深刻性调整，意味着法院改革转向了2更深层次的内部体制的改革。这一改革触及司法独立的根基性，同时尚有若干操作细节需要考虑，
3、关乎改革的实践效果。 一、法院人财物管理制度初探 我国法院在地域范围上跨度广，在数量上较庞大。因此对于法院的人财物管理制度，虽然理想模式是中央统一管理，因为中央有最稳固的财政保障以及最高的司法公信力，但在具体实践中的难度很大。推动省以下法院人财物统一管理，是一种可行的操作办法。但统一管理并非法院系统内部的“垂直管理” ， 法院上下级在审判业务上仍然是监督指导关系，统一管理的目的并不是将法院上下级之间的关系变成领导关系。因为如果司法机关人财物管理权与司法专门业务管理权结合在一起，司法管理的行政化必然加剧。 在法院“人”的统一管理方面，主要是建立省以下法院法官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机
4、制。具体而言，是在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出合适人选，之后再由组织人事、纪检监察部门在政治素养和道德素养等方面考察把关，最后由人大依照法律程序予以任免。 在法院“财”的统一管理方面，主要是建立省以下法院经费由省级政府财政部门统一管理机制。法院财政上收省级财政统一管理时，要考虑各地经济发展的实际情况进行资源合理配置，从而使各地法院经费得到进一步充足，为审判工作的进行提供必要的物质保障。 二、现行机制分析 在对省以下法院人财物统一管理改革进行实践可能性的评析时，有3必要对传统的制度进行一定的实证分析。 （一）财政制度运行特点分析 通过对我国南方 S 省 B 市各基层法院 2013 年
5、财政经费来源的调查，以及对该省 N 市中级法院连续四年的财政经费来源情况的资料整理，可以发现，我国省以下法院尤其是广大基层法院的财政制度，在实践中主要呈现以下特点： 1.在财政经费的来源上，呈现出地方型的特点，即法院的主要财政来源依靠同级财政保障（参见表一、表二） 。在主要由地方财政保障的法院财政体制中，首先是地方财政保障程度有限，其次是呈现出了明显的地区差异性。 当下这一地方型特点的形成，要追溯到 1958 年的财政体制改革。在“收支下放”的全国规模的改革中，地方法院财政由同级财政保障的制度也逐渐确立下来。 从 2009 年起，中央将基层政法机关的经费保障体制从“分级负担”过渡到“分类负担”
6、 ，但总体比例情况仍然是“同级负担为主，上级补助为辅” 。长期习惯的这一实践模式与司法地方化有着千丝万缕的联系，如何能深刻的改变这一现状是当下改革所应核心关注的问题。 2.在财政经费的用途上，呈现出偏向型的特点，即整体财政支出结构中大部分偏向经常性支出，尤其偏向以人员经费占主要成分的行政事业费。 通过对 N 市中级法院实证材料的分析发现，2008-2011 年，人员类经费支出一直处于比例较大的位置。在 2009 年法院的又一轮司法改革中已4经明确提出了关于公用经费正常增长机制的建立，但是从实际情况看，虽然 2009 年之后，N 市中级法院的人员经费支出比例出现暂时性的下降，同时公用经费确实呈现
7、提升，但很快在 2011 年，这两项数据又开始出现较大波动，这一情况反映出在人员经费问题上，即使司法改革做出干预指导，但是实践效果也难以达到预期。 人员经费不可省，公用经费以及其他业务经费的提升不能以压缩人员经费的方式实现。即使下一步法院财政保障加强，但结合我国经济发展的总体状况，这一特征在我国广大的省以下两级法院尤其是基层法院中，仍会相对存在。 3.在财政拨款的运作模式上， “创收”的特点依然存在，体现为收支挂钩。1999 年我国开始对法院诉讼费实行“收支两条线”的管理实践，从而遏制以各种手段创收诉讼费的态势。但在实践中，往往是财政统筹后再根据法院的开支预算报告决定拨款数额。这种情况直到 2
8、007 年诉讼费交纳办法投入实施后才出现了较大改变。该办法出台后，全国基层法院诉讼费用收入减少 52.3 亿元，减少比例为 70.45%。 但这并不说明诉讼费不重要了， “创收”依然存在。这是因为一些法院在争取经费时，仍主动要求财政部门将多收取的诉讼费用作为增加预算因素；另一方面，一些地方财政部门仍然把诉讼费当作财政收入来源之一，继续把以收定支作为激励手段。 虽然在 2009 年的司法改革中，又进一步提出“实现人民法院经费由财政全额负担” ，在 2014 年的改革方案中，再次提到“收支两条线”的严格管理，但“全额”不等于“足额” ，如果不能保证法院经费的充足性，想要彻底改变收支挂钩的常规做法，
9、实践难度依然5不小。 （二）人事管理制度运行特点分析 1.在法院司法专业人员招录和遴选方面，呈现出统一化特点，缺乏专业性。长期以来，我国法院专业人员的招录都是依托公务员考试招录，没有一个独立的、专门适用于司法机关的招考办法。而在实行大陆法系的德国，法官的培养、选任要经过一系列严格的程序，法官由司法部任命，在有些州还需要法官选任委员会联合任命，该委员会是由一些专门为此目的而选出的议员和法官组成。德国法官的遴选和任命是非常严格的，这保证了司法的权威性，也提升了司法效率。要提升法官队伍的整体素质，就需要对法官的遴选和培养制度做出革新。 2.在法院人事制度方面，呈现出行政化色彩浓厚的特点。法院内部行政
10、化问题，主要表现为：一是法院人员编制方面总体上仍沿袭以地方为主的行政化管理模式，法院的人员编制由地方政府决定， 在此过程中，地方政府的一些不当干预难以避免；二是法院内部存在审者不判、判者不审的现象，院长、庭长批案制度在我国法院中使用的相当普遍，因此审案法官的审案独立性易受影响。 3.在法官的监督方面，呈现出形式化的特点。法官监督和惩戒制度关系到司法权的公正权威，因此很多国家非常重视对该项制度的立法，然而我国的立法却不够完善。法官的公正清廉形象是打开司法公信力的第一扇窗，因此在强调司法独立的同时，应当重视对司法权力的监督方式。 三、制度实施的难点探究 省以下法院人财物统一管理目前处于试点期，制度
11、的全面推行仍有6一些实践中难以避免的问题需要探讨。 （一）市一级管理的过渡性 中国大陆的法院数量不可小觑，法院工作人员数量更是庞大。如果由省一级统一管理辖区内所有法院，则可能因为“扁平化”而导致管理效率低下。因此，即使实行省级统一管理，仍然应该研究在市一级设立分支机构，或委托各中级法院管理本辖区法院的部分行政事务。 （二）省级财政保障的稳定性 在省级财政保障的稳定性上，主要有两方面的问题：首先，财政保障由同级负担改为省级负担，会给省级财政增加压力；其次，如何使省以下法院的财政需求能够得到省级财政支持，是实践中的一种“沟通难”的问题。因此，在省级财政来源方面，就有如下考虑：一是地方各级政府原有的
12、司法经费应当上交省级财政；二是省以下法院收缴的诉讼费应当上交省财政；三是结合地方差异进行财政区域单列，将一些副省级城市、特区城市等拥有较多资源的地区从省级统一管理的财政预算中独立出来，以照顾实际存在的不平衡现状。 （三）法官遴选委员会的实践可能性 在法院人事管理模式中，法官的遴选及任免是关键性的问题。但是，这项权力的行使应当考虑多项因素：一是涉及的法官数量大；二是法官任免所涉及的事项较多，包括遴选委员会的推荐提名、组织人事部门的考核、权力机关的任免等，这些跨度较广的关系需要一种合理的沟通衔接；三是法官的区域配置应该平衡化，这就要考虑一些偏远贫困地区法院难以吸引人才的难题应如何解决。 7四、结语
13、 党的十五大报告指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权” ，从而拉开了司法改革大幕。司法体制改革进行至今，解决司法地方化问题第一次迈出了实质性的一步，省以下法院人财物统一管理有利于使司法权逐步摆脱地方化。该制度的改革目前仍是一种试点实验性质的探索，因此如何完善和推广这一制度，则需要结合试点的效果反馈情况来实际分析。省以下法院人财物管理制度的机制改革创新，任重而道远。 注释： 何帆.夯实依法独立公正行使审判权的制度基础.人民法院报.2013年 11 月 17 日.第一版. 谢鹏程.司法省级统管改革路径.中国改革.2014（2）. 邓子基、唐文倩.从新中国 60 年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善.东南学术.2011（5）. 刘晓鹏.法院经费保障重大改革，推动实现收支彻底脱钩.人民日报.2007 年 9 月 20 日.第 10 版. 唐虎梅、李学升、杨阳、郭丰.人民法院经费保障体制改革情况调研报告.人民司法.2013（21）. 谭世贵，等.中国法官制度研究.法律出版社.2009 年版.第 219 页.
