1、1检察机关提起行政公益诉讼略论摘 要 十八届四中全会决定提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度” ，有利于保护国家利益和社会公共利益，丰富了检察机关的法律监督内涵。本文认为，探索检察机关提起行政公益诉讼应当首先明确该制度的法理基础和制度价值；其次要对实现改革愿景的可行性进行充分思考；在试行改革中应当把握诉前程序与提起诉讼的界限、明确检察机关起诉案件范围以及合理界定检察机关的诉讼地位。 关键词 法律监督 依法行政 公益诉讼 作者简介：林润宇，浙江省杭州市桐庐县人民检察院。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-115-02 党的十八届四中全会审议
2、通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 （以下简称决定 ）提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度” ，此项改革措施的提出丰富和完善了检察机关履行法律监督职责的内在意蕴，其中包含的检察机关提起行政公益诉讼制度为促进依法行政、严格执法设定了完备的司法监督机制，有利于推进法治政府建设。 一、行政公益诉讼的法理基础分析 探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度，是完善法律监督体系的重要举措，有必要从行政公益诉讼的法理基础出发，探求其现实价值。 2现代社会中，行政机关的本职功能为维护国家和公共利益，然而碍于机构设置、人员素养、官僚体制、运行机制等多方面的因素制约，行政机关在维护公共利益方面存在
3、一些“短板”：比如，行政机关针对一些侵害公共利益的行为行政不作为，导致侵害行为愈演愈烈，严重损害公共利益和政府公信力。更有甚者，少数行政机关及其人员滥用行政权，主动行使侵害公共利益的侵权行为，偏离了行政权的正常轨道。如此，有必要构建对此类行政不作为、行政侵权行为提起公益诉讼的法定主体。法律监督是检察机关所有工作的核心目标，对刑事、民事、行政等法律执行情况的监督是检察机关履行法律监督的主要实现路径，因此对行政权运行过程实施监督自然为检察机关对行政法律执行情况履行监督职责的主要方式。由检察机关作为提起行政公益诉讼的法定主体，既是检察机关履行法律监督职责的题中应有之义，更是完善对行政权力运行的制约和
4、监督体系的有力举措。 二、 检察机关提起行政公益诉讼的可行性探究 我们可以从以下几个方面窥见提出此项改革任务的可行性空间，以便更好领悟决定精神，推动改革落实。 （一）权力渊源：立法机关授权试点已有先例，为推进制度改革提供有益借鉴 由立法机关授权先行试点改革，在目前已有先例，可以为探索检察机关提起行政公益诉讼提供借鉴。比如 2014 年 6 月 27 日第十二届全国人大常委员会第九次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于授3权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定 ，由全国人大常委会授权“两高”在部分地区开展为期两年的刑事案件速裁程序试点工作，开创了在司法领域
5、进行“试验性立法”的先河。探索检察机关提起行政公益诉讼制度自然也可以采取以上方式推进，既能确保检察改革依法推进、符合法治精神，又不突破法律原则、循序渐进。这种改革方案，已经提上了最高检和全国人大常委会的工作日程：2015 年 7 月 1 日，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定 。 2015 年 7 月 2 日，最高检举行新闻发布会，发布检察机关提起公益诉讼改革试点方案 ，对试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等做出明确规定，标志着检察机关提起行政公益诉讼的试点工作进入实质推行阶段。 （
6、二）现实基础：行政机关法治意识逐步增强，为加强检察监督提供合适土壤 行政诉讼制度体现了司法权对行政权的监督，充分保障了行政相对人在面对具有地位优势的行政机关时运用诉讼武器保护自身合法权益。我国行政诉讼法自 1990 年 10 月 1 日起施行以来，在推进依法行政、监督行政行为方面发挥了不可估量的作用。即便对行政诉讼中接受监督的行政机关来说，行政诉讼不仅有利于保护行政相对人的合法权益，更推动了整个行政法制建设，带动了整个行政工作法制化运转，另一方面提高了行政机关及其工作人员的法治意识，提升了依法行政的信心。 行政机关及其工作人员法治意识的提高从本质上保障了行政权力接受监督4的自觉性，为行政公益诉
7、讼提供了合适的生存环境。随着行政机关法治改革的深入，其勇于突破利益固化藩篱的举措日益完善，行政权力行使边界愈来愈清晰透明，这充分有利于检察机关进一步明确提起行政公益诉讼的范围、方式、程序，充分发挥行政公益诉讼在祛除行政权力顽疾的“善后”作用，最大限度实现行政公益诉讼与行政权力行使界限的有效衔接，完善权力运行机制，最大程度保障和实现国家、社会及其它公共权益。 （三）他山之石：检察机关刑事公诉经验丰富，为探索行政公诉提供充分参考 无论刑事公诉还是行政公益诉讼，两者皆是以维护国家或者其他公共利益为出发点，以法律监督为基石。刑事公诉以国家名义提起，以国家强制力作为后盾，在具体操作上由法定的国家机关来行
8、使，以避免个人或群体追诉能力不足、追诉不客观的若干缺陷。行政公益诉讼则由检察机关针对行政机关的不作为、乱作为给国家、社会或不特定公众的利益造成的损害进行甄别、审查，进而做出决定通过法定的程序向法院提起诉讼，请求法院依法审判，维护公共利益。行政公益诉讼与刑事公诉在维护公共利益的出发点达到一致，从刑事公诉中探究出可为行政公益诉讼所借鉴的机制准则、程序设计自然有其可点之处。 三、构建检察机关提起行政公益诉讼的若干问题 检察机关提起行政公益诉讼的制度化运行将是一个在实践中不断完善并趋于成熟的过程，决非一日之功。笔者认为，在当前法治实践语境下探索检察机关提起行政公益诉讼中应当厘清的问题主要有： 5（一）
9、关于诉前程序和启动诉讼的界限把握 行政公益诉讼的根本目的是保护公共利益，然而诉讼是一项司法活动，诉讼程序的启动严肃而审慎，诉讼过程持续时间漫长，诉讼结果具有不确定性和不可预见性，因此人们往往把诉讼作为解决纠纷、化解矛盾的最后手段。针对遭受具体行政行为侵害的公共利益，如果能够通过诉讼之外的途径促使被侵害的公共利益得到恢复或者补偿，则无提起行政公益诉讼的必要。换言之，行政公益诉讼应当为保护被行政行为侵害的公共利益而“不得已”的选择。针对行政机关不作为、乱作为的违法行政行为，检察机关可以采用检察建议、督促纠正、提出整改意见等诉前程序进行法律监督，只有当其他监督手段都不能促使行政机关正确履行职责或者虽
10、已正确履行职责，但仍然无法阻止公共利益损害的扩大蔓延，被侵害的公共利益也已达到一定的严重程度时，检察机关才应当考虑提起行政公益诉讼，以便通过必要的诉讼程序来借助国家强制力实现对行政侵权行为的司法规制。 （二）关于提起行政公益诉讼案件范围的界定 明确提起公益诉讼案件的范围是当前形式下探索行政公诉改革首要考虑的议题，也是重要切入点和突破口。关于公益诉讼中“公益”的范围界定，学界和实务界有过很多观点，在此不再赘述。笔者认为，在当前社会急剧转型的背景下，结合检察机关的工作实际，检察机关提起行政公益诉讼的案件可以采取“渐进式”改革操作方案。具体来讲，有以下几个阶段：1.以生态环境和资源保护领域为起点，初
11、步探索检察机关提起行政公益诉讼的基本运行机制。我国改革开放三十多年来，经济高6速发展，人民生活水准发生了翻天覆地的变化，与之相随的却是生态环境的日益恶化和自然资源的短缺，当前人民群众要求改善生态环境和保护自然资源的诉求日益高涨，检察机关可以初步尝试在该领域提起行政公益诉讼，依法监督相关行政机关严格履行法定职责，保护生态资源公益。2.以食品药品安全领域为提升阶段，逐步扩大检察机关提起行政公益诉讼的案件范围。 “民以食为天，食以安为先” 。在生态环境和资源保护领域试行行政公益诉讼取得一定制度经验之后，可以以食品药品安全领域为提升阶段，逐步推动检察机关提起行政公益诉讼的常态化运行，推动行政公益诉讼的
12、制度成熟。3.以国有资产保护领域和涉及重大国计民生的其他专项领域为全面铺开阶段，将检察机关提起行政公益诉讼工作向纵深推进。国有资产事关国家根本利益，在该领域开展检察机关提起行政公益诉讼工作必须以成熟的诉讼经验和制度保障为前提，因此在经过环境资源领域和食品药品安全领域的制度探索并取得丰富经验之后，在国有资产保护领域全面推行行政公诉制度，可以实现对国有资产利益的最大保护和对检察机关行政公诉资源的有效利用。从检察改革的要求和现阶段检察机关工作承载度来看，采取这种“渐进式”改革操作方案既有益于现实利益，推动公益诉讼改革工作；又能立足长远，为检察机关改革工作的持续性发展和制度性生存提供缓和期。 （三）关
13、于检察机关在诉讼中的身份地位 探索检察机关提起行政公益诉讼的制度初衷是为了实现检察权对行政权的依法监督，其立足点在于检察机关作为国家法律监督机关的根本属性。因此从权力渊源来看，检察机关是作为法律监督者的定位来提起7行政公益诉讼。检察机关出于维护国家和社会公共利益的目的向法院提起行政公益诉讼，其本质上既是检察机关作为公益代表人的身份履行自身的法定职责，也是检察机关履行法律监督职能的一部分。检察机关以原告的身份出现在诉讼中，然而检察机关与被行政行为侵害的公共利益没有直接的、现实的利害关系，从这方面出发，检察机关仅是程序意义上的原告，其存在的目的仅仅为提起和参与诉讼，而诉讼的结果与其并无实体利益的关
14、联。至于检察机关在诉讼中既是原告，又是法律监督机关，这种“既当裁判员，又当运动员”的“不合理”之处，在检察机关的刑事公诉中同样存在，但这只是一个至今并无定论的理论争鸣，不应影响实践制度的运作。 四、结语 伴随着司法改革的冲锋号角，检察机关提起行政公益诉讼制度的探索正逐步推进，这项检察改革的深入开展必将不断强化检察机关的法律监督能力，助推法治政府建设，提高行政机关依法行政意识和水平，有利于国家长治久安和实现社会治理现代化。我们应当跟进思想、统一认识，深刻领会决定精神，与其他各方一道努力，齐心参与决定提出的此项改革，为今后推动相关工作的常态化、制度化和法治化积累工作经验，合力推动我国检察制度更加高
15、效、合理、公正。笔者期待并相信，这一愿景的实现不会太远。 注释： 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.人民出版社.2014 年版.第 22 页. 8全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定.检察日报.2015 年 7 月 2 日.第 2 版. 检察机关提起公益诉讼改革试点方案.检察日报.2015 年 7 月 3 日.第 2 版. 行政诉讼法施行以来，行政机关工作人员虽然作为被监督者，其内心对该法存有一定的抵触情绪，然而行政机关工作人员对行政诉讼的评价却非常高，对其前景也抱有乐观态度。常晓云.抵触与憧憬行政诉讼法实施状况调查报告?行政机关工作人员卷.行政法学研究.2013（3）.
