1、 1 第一篇 借鉴国际经验 有效促进贫困家庭再就业 邱莉莉 我国最低生活保障制度历经了 10 年的改革过程，正在不断更新和完善。当前，推动和鼓励贫困家庭再就业已成为深化保障制度、缓解社会救助体系的现实困难、鼓励贫困者“自救”的重要因素。现在，全市共有大约 23 万人因贫困而享受政府救助。研究发现，其中50%的人具有劳动能力。 2007 年，北京市通过消除“零就业家庭”活动，使 10562 户“零就业家庭”走上了工作岗位，但我市仍有约 8万多户贫困家庭存在就业问题。 鼓励贫困家庭脱贫、重新走上工作岗位是需要一些激 励政策和措施作为依托的。实际上，贫困家庭能否走出保障有两个决定性因素：第一，保障给
2、予了多少挤压力；第二，就业给予了多少吸引力。在当前的救助体系中，涉及到就业挤压力的有家庭财产调查、救助期限等因素；涉及到就业吸引力的，除了经济刺激因素，还有包括立法因素在内的许多社会政策等调控手段。 目前我们的就业挤压力和吸引力对贫困家庭影响和作用有多大？它能否在真正意义上促进贫困群体的再就业？国际上有哪些可资借鉴的成功经验？ 2 “家庭财产调查” 依托“个人征信系统”实施 “家庭财产调查”是公共监督的一种手段，它能有效制 约和筛除拥有一定数量财产和收入的人享受政府救助。依赖这一特殊职能，贫困家庭可以实现制度所规定的“应保尽保”原则，同时，它也是实现“应出尽出”原则的标尺。 自低保制度实行以来
3、，“家庭财产调查”一直是令社会保障工作者颇为头疼的一个问题。尽管人们想通过它查清被保人的救助资格，但由于缺乏刚性措施，使保障机构难于对事实上的“财产”予以甄别和定位，使调查流于形式，一些不符合条件的人进入了“低保”，应出而不出。 实际上，实施“家庭财产调查”并不复杂，但它需要依赖一个成熟而完备的金融体系作为中介来完成。实践也证明，除此之外 的其他调查方法均存在着漏洞和缺陷。 在国外，“家庭财产调查”主要依赖于银行系统来实现。由于家庭财产涵盖多种形式，有现金、储蓄存款、有价证券、房产等内容，许多国家都把 “个人账户存款”视为家庭财产调查的重要参考部分，规定一个数额，超过这个数额，就不能享受社会救
4、助。比如，以福利国家著称的芬兰规定，凡申请社会救助的人，必须接受“家庭财产调查”，如果申请人银行账户上有存款，就不能享受社会福利。保障机构通过银行“个人征信系统”可以清楚地掌握其存款、股票、证券等其他财产性收入，避免了因收入多样化给调查带来的取证困难。如 果3 申请人隐瞒收入，其“个人信誉”将有不良记录，同时还要接受保障机构的处罚。 国外的这种“家庭财产调查”之所以可行，关键在于它利用了金融机构，使调查得以客观、规范运行，避免了调查出现漏洞。因此，要使“家庭财产调查”行之有效，必须依赖金融机构作为技术手段，只有这样，才能确保社会保障资格审查的创新和突破，使“应保尽保，应出尽出”原则真正实现。现
5、在，北京已统筹建立了“个人征信系统”，并已同国内 8 个城市实现了联网。但目前这一系统仅限于房贷的调查，还没有应用于社会保障范围。呼吁尽快将“个人征信系统”应用于社会保障的资格 审查，保证“家庭财产调查”在实践中切实可行，只有这样才能有效地把握住保障的“进口”，减少救助中的“水分”，实现保障资金公平、公正、合理、有效地使用。 救助有期限没有终身制 当前，在我们最低生活保障制度中没有规定救助期限，这与大多数已经建立低保制度的国家正好相反。那些国家普遍遵循着这样一个规律，即对因年老、残疾而退出劳动的群体和有劳动能力的群体实施不同的救助制度。 按照我们的救助制度，低保申请人的申请若被批准，便可以长时
6、间地领取救助金，并享受相关待遇。调查证明，在近两年的“低保新增户”中，农村劳动力正在向 城市快速转移，并形成新的低保群体。他们当中有相当多的人拥有劳动能力，帮助他们再就业不仅是提升他4 们个人价值的需要，也是构建和谐社会的当务之急。 现在，包括欧盟国家、北欧国家、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在内的许多国家对救助期限都有明确的时间规定，期限从 6 个月到一、两年的情况不等，也有的国家救助时间比较长，但终归是有时间限制的。例如，美国政府规定，一个人最多可享受 6 年的社会救助，对实在困难的家庭或个人，有可能延长救助时间。在瑞典，领取失业保险和失业救助都有时间规定，领取失业保险不得超过 300 天
7、，领取社会救助金 则依年龄而定，但最多不超过 300 天。 设立救助时间，是为了帮助贫困家庭解困，然而，真正走出困境需要自救。为此，一些国家在救助期限内就对被救助者实施就业压力，以促其尽快就业。例如，在加拿大，在规定的救助期限内，被救助者每个月都要去社区救助中心“汇报”自己的找工作进展，登记你在这个月里联系了几次工作，所联系公司的名称、电话及经理姓名都要详细记录在案。社区救助中心会根据你提供的信息进行回访，看看你是否真的在找工作。一旦发现你没有就业诚意，救助资格将被取消。 众所周知，社会保障是缓解社会矛盾，维护社会稳定的一种手段 。社会救助的目的不是要维持一个持久的低收入层和贫困层，而是旨在缩
8、减这个阶层的规模。“救助终身制”显然不符合这一理念。因此，许多国家都采用了给予被救助者有期限的救助的办法，从客观上形成就业压力，目的是为了防止人们过多地依赖救助，影响重新工作的能力。 5 拉开工作收入与福利收入的差距 当前，社会救助呈现了更多的福利优势，量化到一个被救助的家庭，体现在低保金、租住公房费用减免、廉租房补贴、义务教育学费减免、医疗救助、拆迁补偿、城市交通补助等若干方面。而工资收入相比之下，却非常少。调查发现，大部分贫困家庭由于文化水平 和学历不高的原因，再就业后工资水平都比较低，有将近一半的人工资维持在最低工资线上。再就业后，又增加了许多就业成本：如教育费用的支出、交通费用的支出、
9、医疗费用的支出，而这些费用在享受福利时是不用自己掏腰包的。这样，低工资和就业成本的加大使再就业呈现了明显劣势。 有效解决这个问题，必须拉开工作收入与福利收入的差距。在国外，有三个办法：第一，给予创业资金扶助。例如，在芬兰，最低生活补助为 400 欧元，人均工资为 20003000 欧元。由于物价昂贵，依赖 400 欧元生活非常困难。所以，芬兰的年轻人从失业第三个月起，就有 权享受个人化补助，以开创企业的名义领取补助。第二，发放就业补贴。在比利时，政府对已经找到工作的人继续发放一定数额的失业救济金作为就业补贴，这种救济最高限额每月 500 欧元，可享受 3年。第三，保留部分原有的福利。在爱尔兰，
10、被救助人在就业后的一段时间，原有每周的福利仍被保留：第一年保留 75%，第二年减至50%，第三年减至 25%，以帮助就业者度过就业初期的难关。除此之外，他们还能继续享受一些“辅助补贴”，如：医疗补贴、燃料补贴、后续教育补贴。 6 上述三条措施基本上弥补了就业后工资低的状况，拉开了工资收入与福利收入差， 加大了再就业帮扶，使就业后的优势明显高于就业前。 按理说，在市场经济条件下，劳动力的工资应该随行就市，由市场决定。但贫困家庭则不同，他们的工资本来就不高，就业后如果没有相应的就业扶助（当前全市性的就业扶助措施甚少），得到工作而失去福利，失去救助金，对再就业造成了很大冲击。 因此，对于就业困难群体
11、，单靠“体制框架内工资”的调节是不够的，需要政府在体制框架外寻找资金，改善“就业弱势群体”的生活困境。许多国家在就业头三年给予各种就业扶助，包括延续部分福利待遇，为的是增加工作收入以抵御因就业成本增加而产生的就业风险 ，达到扶助其稳定就业的目的。 法律保护困难群体抵制失业 贫困家庭再就业，除了工资收入低、工作稳定性差以外，没有“三险”是他们就业后的主要担忧。很多下岗失业人员的原单位就没有为职工缴纳或拖欠社会保险费用，下岗进入市场后，他们进入非正规部门就业。在社会保险立法不完善的情况下，用人单位也往往逃避为下岗失业人员缴纳社会保险。结果在现实中，许多就业者因单位小缴不起“三险”被解雇，有的为争取
12、“三险”不断跳槽，贫困家庭的就业空间有限，受到市场强烈挤压，社会保险不能落实，稳定就业便无从谈起。 7 有效解决这个问题，一方面需要 社会保险面的逐步放开和扩大，另一方面需要通过立法保护贫困家庭抵制失业。例如，荷兰的“弹性保障法”。荷兰是一个雇佣临时工需求量很大的国家，因此弹性劳动力市场巨大。以前，这些做临时工的人一些基本权益得不到保护，经常被老板“炒来炒去”。实行“弹性保障法”后，法律规定，职工在3 个月内每周都有工作或每月工作 20 小时，必须签订临时就业协议。连续签订三份临时就业合同，或在 3个月内签订三份临时就业合同，临时就业合同就被视为长期就业合同，雇员因此受到解雇保护。 “弹性保障
13、法”兼顾了两方面的利益。首先，它为临时工设立了保障，只 要是连续工作 3 个月以上，即便受雇于不同的雇主，老板也不能随便“炒鱿鱼”，因为临时合同被视为长期合同；另一方面，雇主也拥有了更多地灵活调动工人的可能。现在，许多贫困再就业家庭工资收入不高，干临时工已经成为一种生活常态，采用立法形式保障就业困难群体抵制失业，不失为一种好的办法。这样，既能解决贫困家庭因“三险”就业不稳定的问题，对贫困家庭再就业也起到有力帮扶的作用，同时也是维护社会和谐稳定的需要，值得我们参考和借鉴。 调整政策引导就业 国际经验证明，运用社会保障政策影响劳动力流向，是各国政府改善就业状况，提高就 业率最为有效的举措。 北欧以
14、宽泛的，全民性的社会福利为特色，但社会保障在这里并不是终极目标，它被看作一个生存基础，通过救助增强人们的自我发8 展能力才是最终目的。 2007 年在访问瑞典时，我们与乌普萨拉大学的学者共同探讨了如何避免“养懒人”的问题。瑞典学者指出，瑞典的社会保障政策近年来在不断调整，为防止“懒人”的滋生，其就业政策包含了三大任务：第一，帮助失业人员寻找工作，第二，采取措施消除瓶颈，第三，帮助难以在劳动力市场找到工作的失业人员。三大任务的主导思想是带动技能 的提高。政策调整后，接受救助的人就业比例有所提高，人们更加愿意工作了。看来，即便是高福利国家，其就业政策也在随时调整，以便适应市场，适时疏导劳动力的流向
15、。特别是政策的主导思想是带动劳动技能提高这一点，对我们很有启发。在促就业方面，近些年市政府的确花了不少力气，政府买岗、安排就业，但如果我们的工作只限于岗位安排，不强调、不带动技能的转变和提高，即便是就业了，再失业也是不可避免的。 丹麦为防止“年轻懒汉”出现，采取了强制性的就业措施： 25岁以上的失业者在接受救助的一年内，必须接受政府提供的岗位，或进入生产学校学 习，否则便会失去任何支持。这一强制性措施创造了丹麦年轻人的就业奇迹。英国“新政”对青年人员和长期失业人员也采取了强制性就业措施，对于拒绝参加者进行补贴处罚。 福利收入比工作收入高是客观上滋生“懒汉”的土壤，这也是为什么高福利国家容易养“
16、懒汉”的一个原因。虽然我们国家还没有形成“懒汉群体”，但福利的相对丰厚和就业的相对贫困使一些人滋生了懒汉倾向，对福利产生了依赖而不去工作。要改变这一状况，必须强化对再就业的扶助。经济刺激是一种措施，但经济刺激力度较小会9 造成求职者继续依赖福利，这时候，应该摆脱从纯经济的角度寻找 解决问题的办法，而通过政策调节提高就业优势。现在，许多国家都采用了发放就业补贴、强制就业、减少个人税费压力、提供免费培训、配备就业顾问予以指导等方法提高就业困难群体的就业兴趣，鼓励他们适应就业市场变化的能力。 在不降低福利收入的前提下，用政策来改变福利收入高于工作收入的状况，也具有经济刺激的效应。现在，本市在医疗保险
17、方面解决了“一老一小”的问题，为“零就业家庭”降低了“上保险”的门槛、甚至个人承担部分也改为由政府缴纳，都在不同程度上减少了贫困家庭的必要支付，达到了鼓励贫困家庭再就业的积极效果。如果能继续保留 针对孩子的医疗救助，即常见病的医疗报销，同时给予一定的交通补贴，将对减少贫困家庭的就业成本，促进其稳定就业发挥积极的影响和作用。 作者系北京市社会科学院外国问题研究所副所长，副研究员 责任编辑吕西 第二篇 外国人怎样再就业 作者： 时间： 2009-12-12 阅读： 40 次 失业问题是许多国家感到头痛的问题，尤其是进入本世纪年10 代以来，失业现象日益严重。如何增加就业机会？一些国家开拓出具有本国
18、特色的再就业之路。 日本：扶持发展中小企业，消化就业。通过增拨财政预算、降低企业税费、提供优惠贷款政 策，既利于中小企业发展壮大，又能促进就业岗位 增加，抑制失业率上升。 泰国：广开新领域，开发就业。首先开发落后地区、促进公益部门扩大就业，并从改善生活质量、保护生态环境入手，开拓新的就业领域，创 造更多的就业机会；其次是兴办第三产业，如旅游业、服务业等；再次是 引导和组织劳务输出，通过国际合作，扩大泰国人到国外就业的规模。 新加坡：采用“滚动铁饭碗”调控就业。对因产业结构变化而下岗的职工实行有组织的再培训、再就业，以新工种换旧工种。 英国：建立服务机构指导就业。服务机构遍布全国， 由全国就业服务 总局 、区域局和分区组成。失业者通过职业介绍所可获得最新的工作岗位信息。 法国：裁减工时，增加就业岗位。从年至今，每周工作时间减少了，工业部门每周工作时间为小时，预计到年全法国的工作时间将会缩短到每周小时。法国还积极拓展全日制和临时性的工作，同时增加各种“小时劳务”和“钟点工”等灵活多样的就业形式。 德国：推行失业保险，保障就业。除国家公务员、企业主和个体劳动者外，其他所有在就业年龄以内的人口实行失业保险。失业保
