1、1一、我国法律文件的效力有以下 6 个层次。1宪法：由全国人民代表大会通过制定，为国家最高等级的法律文件，是一切法律文件的母法。2法律：由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过制定的法律性文件，称为法律。例如中华人民共和国建筑法、中华人民共和国招标投标法等。3法规、条例、地方性法律：由国务院或由省一级人民代表大会通过制定的法律性文件，称为法规、条例、地方性法律。例如建设工程质量管理条例(国务院第 279 号令)、建设工程勘察设计管理条例(国务院第 293 号令)等。4规章：由国务院部、委、办、局或由省一级人民政府以及由国务院批准的城市制定的法律性文件，称为规章。例如建筑业企业资质管理
2、规定(建设部第 87 号 令)、房屋建筑工程质量保修办法(建设部第 80 号令)等。5行政性措施：由省、直辖市一级政府制定的法律性文件，称为行政性措施。6规范性文件：由省、直辖市一级政府的部、委、办、局以及县一级人民政府制定的法律性文件，称为规范性文件。注意：下一层次的法律文件内容不能与上一层次的法律文件内容相抵触，如果有矛盾时，下一层次的法律文件应服从上一层次的法律文件。二、我国法律体系主要有七个法律部门和三个不同层级的法律规范构成。七个法律部门是，宪法及宪法相关法，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉、诉讼与非诉讼程序法。三个不同层级的法律规范是，法律，行政法规，地方性法规、自治条例
3、和单行条例。宪法是根本大法具有最高的效力，其他法律都不能违背它，具体到执行上法律高于行政法规、行政法规高于地方性法规，有法律依据的首先适用法律，没有法律依据的才适用行政法规等，但无论如何都不能违背宪法。从国家宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章这一法律系统来看,规范性文件是县级政府确定行政行为的主要工作手段之一。三、规范性文件俗称为“红头文件” ，在基层政府的行政管理中大量使用。行政法理论界对规范性文件的定义、效力及分类均存在争议。本文第二部分采取通（俗）说之言，介绍了当前理论界对规范性文件的概念、分类及特征。规范性文件的概念存在法学理论界与实务界的不同认识。而我国现行的法律法规，又赋予
4、规范性文件做出了不同的称谓。因称谓不同，所引指的规范性文件的内涵与外延也有所不同。本文通过分析规范性文件的概念，确定了较为规范、科学的概念。确定了行政规范性文件的行政规范性文件根据不同的标准，可以有不同的分类。本文列举了四组分类，从不同的角度阐述了行政规范性文件。通过列组对照，表述了行政规范性文件不同的适用范围。作为本文核心概念的行政规范性文件，本部分还分析了其特征。 从公共管理学的角度出发，行政规范性文件属于公共政策的一种。本文第三部分依照公共政策的制定理论，介绍了县级政府行政规范性文件制定的几个问题。 行政规范性文件作为公共权力行使的一种方式，提起制定的主体反映出公民权利与政府权力的博弈。
5、通过提出制定行政规范性文件主体的分析，说明在县级行政区域中各类权力行使的范围。 价值选择是行政规范性文件的核心。对价值的选择偏好，反映出行政机关的行政的理念。本部分首先介绍了公共政策的价值-公正、效率、民主及秩序。然后分析了价值冲突的选择原则。本节重点介绍县级政府行政规范性文件制定的特点，即对秩序价值的偏爱，并分析产生的原因。合法化是规范性文件具有效力的法定程序。县级政府制定规范性文件的合法化步骤，不但决定了行政规范性文件的效力，还在一定程度减低规范性文件的执行成本和效益。在纵向的规范性文件的效力等级中，县级政府制定的行政规范性文件只是其中的一类。但是在实际工作中，因县级政府制定的行政规范性文
6、件因执法主体的差异，其效力也有明显不同。主要反映在政府的职能部门及下级乡镇政府执行文件的态度和力度上。本节介绍了县级政府制定的行政规范性文件的效力等级。行政规范性文件的价值选择关系到文件的执行力，是行政规范性文件指定的核心，本文分析了规范性文件的价值及县级政府制定规范性文件的价值偏好及存在的问题的原因。作为县级政府，法制办公室是合法性审查的主要机构之一。本部分介绍了法制机构的设置状况、规范性文件的审查范围、审查原则及法制机构工作的现状及存在的不足等。本文还介绍了县级政府制2定的行政规范性文件作用及存在的问题。行政规范性文件在基层政府的工作中大量存在，说明其在实际中，起到了巨大的作用。本部分具体
7、介绍了行政规范性文件的对法律法规实施的辅助作用、补充完善、实验创新及规范指导作用，分析了行政规范性文件存在问题。最后对县级政府制定的行政规范性文件存在的问题提出了改进的建议。四、如何判别某个规范性文件是属于行政法规还是属于部门规章问题？ 当前的工商行政执法办案工作中，除了法律之外，还会经常适用到行政法规和国务院部门规章。依照中华人民共和国立法法第七十九条第二款之规定，行政法规的效力高于部门规章。因此，正确判别某个规范性文件是属于行政法规还是属于部门规章，对于工商行政管理机关依法行政而言至关重要。但是一些执法人员在这方面存在认识上的误区。 立法法第六十一条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。
8、 ”第七十六条第一款规定：“部门规章由部门首长签署命令予以公布。 ”于是，一些执法人员得出这样的结论：以国务院令公布的才是行政法规，以部门令公布的都是部门规章。实际上，行政法规的类型不仅仅只有国务院令这一种，以部门令公布的规范性文件有时属于行政法规，这涉及到我国立法程序的沿革问题。具体地说， 立法法施行以前(即 2000 年 7 月 1 日以前)，我国行政法规的制定和公布均遵循行政法规制定程序暂行条例(2002 年 1 月 1 日后被国务院令第 321 号公布的行政法规制定程序条例代替)。该暂行条例第十五条规定：“经国务院常务会议审议通过或者经国务院总理审定的行政法规，由国务院发布，或者由国务
9、院批准、国务院主管部门发布。 ”因此，当时的行政法规实行双轨制。2004 年 5 月 18 日， 最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要(法200496 号，以下简称纪要)也明确提出：“考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规; 二是立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规;三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。 ”纪要列举的第一类行政法规最为常见，执法人员也容易判别。如无照经营查
10、处取缔办法(国务院令第 370 号公布)、 禁止传销条例(国务院令第 444 号公布)、个体工商户条例(国务院令第 596 号公布)等。 纪要列举的第二类行政法规则较为少见。如企业名称登记管理规定于 1991 年 5 月 6 日经国务院批准，同年 7 月 22 日国家工商局以第 7 号令的形式公布。因此， 企业名称登记管理规定不属于部门规章，而属于行政法规。类似的经国务院批准、国家工商局公布、现行有效的行政法规还有工商行政管理所条例 、 企业法人法定代表人登记管理规定等。需要强调的是，此类行政法规在具体适用时，应当特别注意其是否现行有效，因为随着我国经济社会的发展和立法进程的加快，此类行政法规
11、将逐步被废止或者被新的行政法规代替。如关于外国企业常驻代表机构登记管理办法于 1983 年 3 月 5 日经国务院批准，同年 3 月 15 日国家工商局公布。2010 年 11 月 19 日，国务院以第 584 号令的形式公布了外国企业常驻代表机构登记管理条例 ，自 2011 年 3 月 1 日起施行， 关于外国企业常驻代表机构登记管理办法同时废止。五、规范性法律文件的效力等级 上述各种法的形式都具有法的效力，但它们的效力等级又是有差别的。 1 宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。 2 法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行
12、政法规的效力高于地方性法规、规章。3 地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。 4 自治条例和单行条例的优先适用效力，经济特区法规的优先适用效力。自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定：经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。 5 部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。 6 特别规定优于一般规定、新的规定优于旧的规3定的原则：同一机关制定的法律、
13、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。 7 法的溯及力：法的溯及力是关于法是否有溯及既往的效力的问题，即法对它生效前所发生的事件和行为是否适用的问题，如果适用，就是有溯及力，如果不适用，就是没有溯及力。 立法法规定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。作为一项法制原则，法是不具有溯及既往的效力的。无论是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例还是规章，不论其效力等级是高还是低，都没有溯及既往的效力。但是
14、，没有无例外的原则。对于法不溯及既往这项原则来说，如果法律的规定是减轻行为人的责任或增加公民的权利，也可以具有溯及力。 8 法律之间、行政法规之间新的一般规定与旧的特别规定的冲突的解决：立法法第 85 条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。 ” 9 地方性法规、规章之间不一致时的裁决机关：立法法第 86 条规定：“地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：(一)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规
15、定不一致时，由制定机关裁决；(二)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；(三)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。 ” 六、规范性法律文件的规范化、系统化及其法的分类 ：（一）规范性法律文件的规范化；规范性法律文件的规范化是指有权的国家机关在制定规范性法律文件时，必须遵循有关要求，使
16、规范性法律文件符合一定的规格和标准，从而使一个国家的规范性法律文件成为内部和谐、外部协调的整体。规范性法律文件的规范化是对规范性法律文件制定过程中的要求。规范性法律文件的规范化要求不同等级或不同层次的规范性法律文件只能由不同的国家机关制定；应明确不同等级或不同层次的规范性法律文件的不同法律地位，效力及其相互关系；不同等级或不同层次的规范性法律文件的名称，特定的表达方式；法律文字的简练明确，法律术语的严谨统一等。 （二）规范性法律文件的系统化；规范性法律文件的系统化是指采用一定的方式，对已制定颁布的法律，法规等规范性文件实行归类、整理或编纂，使之集中起来作有系统的排列的活动。规范性法律文件的系统
17、化是规范性法律文件制定后的要求。它既可以是一种立法性质的活动，也可以是立法的准备活动和立法之后对法律、法规进行再整理的活动。它便于查阅，对于司法、执法和守法都有重要意义；也有助于法制统一，提高立法的质量。法律汇编与法典编纂是规范性文件系统化的两种基本方法。1、法律汇编，也叫法规汇编，是对已经颁布的规范性法律文件按照一定的目的或标准进行系统的排列，汇编成册。法律汇编不改变汇编的规范性法律文件的内容，不制定新的法律规范，因而不是国家的立法活动，仅是一项技术意义上的工作。法律汇编的目的是便于人们查阅各种法律法规，以利于法的遵守和适用。法律汇编有按发布的年代顺序进行的，有按调整的社会关系进行的，也有按
18、发布的机关进行的。既有官方的汇编，也有民间的汇编。官方编制的某些权威性法规汇编，还有助于人们确定现行法的范围。我国政府部门以前曾有中央人民政府法令汇编 、 中华人民共和国法规汇编 ，起止年限为 1949-1963 年。以后全国人大常委会法制工作委员会定期编辑中华人民共和国法律汇编 。国务院法制局（办）编辑了中华人民共和国现行法规汇编(1949 -1985) ，以后又按年度编辑中华人民共和国新法规汇编 。 2、法典编纂是指对散见于不同规范性法律文件中的属于某一部门法的全部现行法律规范，进行审查、修改和补充，编纂成具有完整结构的、统一的法典的活动。法典编纂可以改变原来的规范的内容，既可以删除已经过
19、时或不正确的内容，消除其中矛盾重叠的部分，还可以增加新的内容。它要根据某些共同的原则形成有内在联系的、4和谐的统一体，因此，它是国家的立法活动之一，只能由国家的立法机关进行，其他任何机关、团体和个人均无权进行。进行法典编纂要考虑到整个国家的法律体系，应当尽可能把某一部门的法律规范编入同一法典中去。法律编纂要求较高的立法技术，因此，法律汇编与法律编纂在目的、机构、性质（即是否属于国家立法活动）等方面有着明显的区别。此外，法律清理也是规范性法律文件系统化的一种方法。 （三）法的分类；关于法的分类，根据不同的标准，可以对法作不同的分类。事实上，法的渊源、法律部门等也是从一定角度对法所作的分类法的历史
20、类型也属于对法的一种分类。但通常所讲的法的分类是指法的一般分类。法的一般分类是世界各国都基本适用的一种法的分类。主要有以下几种： 1、国内法与国际法。按照法的创制与适用主体的不同，法可以分为国内法与国际法。国内法是由特定国家创制并适用于该国主权管辖范围内的法，包括宪法、民法、诉讼法等。国内法的主体一般为公民、社会组织和国家机关，国家只能在特定的法律关系中成为主体。国际法是指在国际交往中，由不同的主权国家通过协议制定或公认的适用于国家之间的法。国际法的主体一般是国家，在一定条件下或一定范围内，类似国家的政治实体以及由一定国家参加和组成的国际组织也可以成为国际法的主体。 2、根本法与普通法。按照法
21、的效力、内容和制定程序的不同，法可以分为根本法与普通法。根本法是宪法的别称，它规定了国家基本的政治制度和社会制度、公民的基本权利和义务、国家机关的设置和职权等内容，在一个国家中占据最高的法律地位。普通法是指宪法以外的其他法，它规定国家的某项制度或调整某一方面的社会关系。在制定和修改程序上，根本法比普通法更为严格。需要注意的是，这里的 “普通法”与英美法系中所讲的“普通法”不是同一个概念。 3、一般法与特别法。按照法的效力范围的不同，法可以分为一般法与特别法。一般法是指在一国范围内，对一般的人和事有效的法。特别法是指在一国的特定地区、特定期间或对特定事件、特定公民有效的法，如戒严法、兵役法、教师
22、法等。一般情况下，在同一领域，法律适用毒循特别法优于一般法的原则。 4、实体法与程序法。按照法规定的具体内容的不同，法可以分为实体法与程序法。实体法是规定主要权利和义务(或职权和职责)的法，如民法、刑法、行政法等。程序法是指为保障权利和义务的实现而规定的程序的法，如民事诉讼法、刑事诉讼法等。当然，这种划分并不是绝对的，实体法中也可能有一些程序内容。实体法与程序法有着密切的关系，实体法是主要的，一般称为主法；程序法保障实体法的实现，称为辅助法。但这并不意味着程序法不重要，程序法表明决定的形成必须经过法律所设定的步骤，并且向所有参加者开放，当事人有表达意见的机会井将参加者、实施者的不同意愿和要求组
23、织、整合为一个结果；这是基本的人权保护机制。人们可以通过法律程序对法律现象给予评判，实现形式正义，因而程序法具有独立的价值。 5、成文法与不成文法。按照法的创制和表达形式的不同，法可以分为成文法与不成文法。成文法是指由特定国家机关制定和公布，以文字形式表现的法，故又称制定法。不成文法是指由国家认可的不具有文字表现形式的法。不成文法主要为习惯法。随着法的发展，成文法日益增多，已成为法的主要组成部分，而不成文法则逐渐减少。七、规范性文件，是指没有立法权的基层人民政府，为贯彻执行国家、省有关法律法规规章而制定的在本辖区内具有普遍约束力的文件。制定高质量的规范性文件，对规范政府、部门或行业行为，促进各
24、项工作顺利进行，尤其是对推进依法行政，具有积极意义。那么，如何遵循法律法规的原则精神，结合当地实际，制作好规范性文件，是县级政府法制机构工作人员需要认真研究解决的一个问题。 一、克服急用现槁的做法，使规范性文件具有系统性、全面性。这几年在规范性文件清理中，我们发现被废止的规范性文件大部分是因上级政策调整和工作实际发生变化而废止的，但也有一部分是由于当时搞得过于简单，没有从长计议，结果过不了多长时间就满足不了工作需要，只好重新另搞。出现这种情况多是因为当时急用，临时现搞而造成的。县级规范性文件有一个特点，即政府从全局考虑提出制定的规范性文件并不是太多，大部分文件是部门根据工作实际起草后报政府审批同意后发布的，而部门提报的规范性文件草案，往往就存在临时抱佛脚，同时还明显带有追求部门利益的问题，使提报的规范性文件草案只顾局部和眼前而不顾全局和长远。这就要1求我们在制定规范性文件时必须有计划性，
