1、1新闻传媒对行政权监督之路径探析去年来公共事故频发，多名高官引咎辞职或遭免职，造成了巨大社会影响。在对这些事故的报道中，新闻传媒及时传递事故原因、发展和处理的各种信息，对事故的相关责任官员进行行政问责，反映舆情、引导舆论，发挥了积极的舆论监督的作用。 行政权作为公权力中主要执行权力，是新闻舆论监督的主要对象。美国总统杰斐逊认为，政府的权力必须接受人民的监督，以防止其走向腐败，而人民监督政府主要是通过作为社会公器的报刊来实现的。中国早期报刊活动家梁启超把监督政府作为报纸的两大功能之一，新闻教育家徐宝璜也指出报纸可以“代表国民而监督政府”。 在我国，人民是一切国家权力的所有者，他们将权力委托给少数
2、人组成的国家机关代为行使，人民自己则通过对国家机关及其工作人员的有效监督来保证国家权力按照所有者的意志运行。发挥新闻舆论监督对促进行政权力正常合法运行的有效作用，符合人民的根本利益，也是广大新闻工作者义不容辞的责任。 但是，新闻舆论监督毕竟不是一种权力，不能像其他的“权力制约权力”监督方式那样带有强制性。 它对行政权的监督，还需要行政部门的一定配合，才能发挥最好作用。新闻传媒对行政权力运行监督的路径主要有以下两种： 2一、政府主动型路径 政府在协调与社会公众的关系时离不开双方的信息沟通、互动。任何政府都希望得到民众的信任和支持，因此在信息传播中既要把真实的意愿告知公众，让公众了解政府；又要想方
3、设法去了解民众的真实愿望和想法，并根据国情民意来调整政府的各种行为,不断完善自身。这就出现了政府主动向新闻传媒提供信息，配合新闻舆论监督的几种情况： （一）政务公开制度 政府主动型路径主要是指政务公开制度。所谓政务公开，就是指政府在行使行政管理权力的过程中，在一定范围内依法将有关行政事务向社会公众或特定的人公开，接受民众监督的原则或制度。政务公开可以克服行政的神秘化倾向，能够产生公共权力运作的公正机制，形成强大的促使公共权力行为主体自我约束的力量。正如列宁所说，完全的公开性，选举制和普遍监督的“自然选择”作用，使每个活动家最后都能“各得其所” ，担负最适合于他的能力的工作，亲自尝到自己的错误的
4、一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。正因为公开的特有作用，当今世界各国在监督体系中都十分重视实行公开制度。 政务公开应该包括法律禁止公开以外的一切政务活动情况，最重要的是要公开以下几个方面：1.重要决策要公开；2.办事制度和办事程序要公开；3.办事结果要公开；4.监督措施要公开。 政务公开有主动和被动两种形式，政府通过新闻媒介公开政务，就属于主动型公开，由于新闻传播的及时性、广泛性、影响力大，其效果3是非常明显的。除了政府主动提供各种政务信息给新闻传媒之外，一些地方政府还与新闻传媒合作开设一些专门的政务公开和监督类栏目。例如湖南省衡山县电视台的“一把手”访谈栏目、陕西人民广播
5、电台的“行风热线”栏目等。有的地方还将政务公开与电视直播结合，利用电视这种富有现场感、时效性强、同步传播、近距离交流的新闻传播模式，在象征公众舆论的摄像机镜头的聚焦下，将政府的工作、官员的考察、选拔、述职置于公众的视野下，如江苏现场直播厅级干部竞职演讲、九江电视直播市长年终工作述职等。 （二）新闻发布制度 借助新闻发布制度建立的信息传播，采用双向互动模式与公众沟通。这也是政府与社会公众进行信息交流时所采用的主要模式，得到世界各国现代政府的普遍重视。自觉运用新闻发布制度也是现代民主政府的重要形象标志，政府新闻发布制度理念层面的理论来源首先是知情权和政府信息公开理论。政府新闻发布制度可以使公众利益
6、实现最优化，是对公民的尊重和知情权的有力保障；其次，政府新闻发布制度的建立有利于树立各级政府的良好形象，促使政府更好地管理公共事务，有利于防止政府腐败；再次，政府新闻发布制度有利于加强新闻舆论监督，建立有效、顺畅、权威、快捷的信息和沟通渠道；最后，政府新闻发布制度还有利于避免因为信息不通畅造成的社会不稳定因素，维护社会稳定。 新闻发布的内容集中在“三大块”：第一是日常性的、例行性的工作通报；第二是政府的一些重大决策，以及市民关心的热点、焦点问题4的公布，政府做了哪些努力、准备如何解决，都让老百姓知道；第三是突发性事件的通报，及时向社会公布最新情况和进展，满足市民的知情权。 新闻发布制度是替政府
7、代言的，是政府的喉舌。 发言人是代表政府立场的，试图传播对政府和国家有利的信息，同时加强对有害信息的控制，他们需要通过传媒将政府想要传达的信息用新闻的方式发布出去，通过媒体的传播为大众所接受。新闻发布过程中的新闻舆论监督，实际上就成为了替政府表达信息的手段。但不管怎样，由于政府通过传媒发布的工作内容要面向民众，要经得起事实和群众的考验，政府还是要对发布信息负责的。因此，新闻舆论监督在此还是能起到沟通政府和群众、促进政府工作和维护社会稳定的作用。 （三）听证制度 宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持。经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监
8、督，努力为人民服务。 ”这一规定为行政听证制度奠定了宪法基础。 随着公共决策领域针对科学化和民主化的要求的不断发展，听证作为一项公众参与的决策制度，正在走进中国普通百姓的生活。据不完全统计，最近几年我国已有 30 多个省、市、自治区举行不同内容的听证会，听证已被公众普遍知晓和认可。1998 年 5 月 1 日中华人民共和国价格法实施，进一步发展了听证制度。电信价格、铁路春运调价等听证会，通过媒体使听证得到了广泛的传播，为公众知晓，对听证制度的发展影5响重大。 听证制度主要有三项功能：第一是收集信息的功能。信息是决策者进行决策的依据，信息的质量直接关系到决策的质量，在听证过程中通过不同利益代表者
9、的争辩、陈述，决策者能收集到多方面的信息；第二是平衡各方利益功能。随着社会的发展，出现了很多代表不同利益的组织和不同阶层的个人。他们分别处于不同的领域，代表着不同的利益，听证会为他们提供了进入参与决策的机会。不同主体经过质辩取得共识，增强了对政府的信任感和认同感，有利于政治稳定；第三是促进民主参与。听证制度一般以公开的方式进行，公众可以通过选举、推荐或自愿参加的方式表达自己的愿望，参与决策，维护自己的合法利益。听证是民主参与的良好形式。听证制度是行政机关在行政活动中倾听人民意见和建议的具体表现，听证是民主参与的重要途径。 听证制度是政府主动吸收公众进行决策、吸引传媒进行监督的一种民主形式。它在
10、给新闻传媒提供新闻线索的同时，也得到新闻传媒的协助扩大影响。新闻传媒对听证会时间、地点、主题的公告，对听证会整体过程的监督，对听证会结果的公示，及其对听证结果执行过程的监督等等，在促进决策民主化、透明化的同时，也为政府工作作了很好的宣传。这是一种政府、公众和新闻传媒三赢的形式。 二、媒体主动型路径 媒体主动型路径指的是媒体借以发挥对行政权监督作用的途径，主6要有以下四种： （一）影响选举任命 新闻媒体对行政权的监督首先可以通过选举机制来发挥作用。公民对政治生活的参与正因为选举的日益成熟而变得更加可行、更加频繁，公民通过定期选举来参与、影响政治行动己经成为现代政治的一个重要内容。现在几乎所有国家
11、实行的都是民主政府，而民主政治实施的一个重要途径就是通过选举制来发挥的。选举是要依靠选民去选的，而如果官员想竞选连任，他就必须得到选民的信任和认同。而舆论对选民有很大的导向作用，所以官员们会谨慎地注意和对待公民舆论对他们的评价。在实行直接选举的国家，新闻传媒在选举中成为了面向大众的最重要的舞台，它能够利用自身在形成、影响和引导舆论方面的优势，在公民的选举态度、改变选民的固有观念上都能发挥重要的作用。 新闻舆论监督不仅监督行政官员的公务行为，而且还监督官员的私人行为，包括其个人的人格、道德品质，并通过公共选举机制发挥这种监督的作用。 这就使得行政官员候选人及其在任官员都要注意自己在公务及其在生活
12、中的言行和品格，不敢轻易做违法违纪的事情。在国外，候选官员如果被媒体曝出丑闻，尤其是跟公务活动有关的丑闻，就会被选民放弃。在我国，由于很多政府机构官员是任命的，如果他们被媒体曝出丑闻，也常常会被上级领导部门放弃。例如去年 4 月份一些媒体报道因洪洞“黑砖窑”事件领导不力被行政处分撤职的原山西临汾市尧都区副区长段春霞，突然被该区任命为区长助理。媒体发表评论说，被处分干部的7集体“回朝”或“曲线就职”的这一做法有悖组织任用干部原则，一旦成为苗头，党政机关对违法违纪干部的惩戒力度便无形中弱化，继而伤害党和政府的威信。新闻舆论监督引起了强大的社会反响，不久，临汾市委责成尧都区委废止了关于段春霞工作安排
13、的决定。 （二）进行行政问责 所谓“行政问责” ，就是对行政机关及其工作人员的责任追究。设立行政问责制度的目的在于约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，做到“有权必有责，权为民所用，利为民所谋” 。 公民是国家权力的源泉，理应成为行政问责的主体，参与政府责任的质问和追究。美国著名行政学者特里?L?库珀把公共行政人员的客观责任分为三层关系:对上级负责，即公共行政人员最为直接地对他们所属组织的上级负责，贯彻上级的指示或互相之间已达成一致的目标任务，也要为他们下属的行为负责；
14、对民选官员负责，即公共行政人员要把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻；对公民负责，即公共行政人员要洞察、理解和权衡公民的喜好、要求和其他利益?。公民进行行政问责的最重要途径之一，就是通过新闻舆论监督。 新闻舆论监督对政府进行问责有自己独特的优势。行政问责的主体划分为同体问责和异体问责。所谓同体问责是指行政系统内部的问责，异体问责制包括执政党、民主党派、人大、新闻媒体、司法对政府的问责。在现代信息社会里，以报纸杂志、广播电视以及电脑网络等作为表8现形式的舆论监督是必不可少的。 同体问责有许多弊端，易妨碍问责制的正常实施，如彼此相熟而息事宁人；害怕部门利益冲突而不闻不问；怀着“遮羞”的心理而不
15、愿问责。 与此相反，新闻舆论监督等异体问责主体具有相对独立性，不易受行政机关的约束和制约，与行政机关也没有直接利益冲突，所以它具有与行政体系内部问责无法比拟的优势，能够做到尽量客观公正。 再者，法定监督机构有效地履行责任，有赖于发现和掌握有关行政官员失职、违纪、违法、犯罪信息，况且其时间和精力是有限的。而舆论监督正是以其公开性、传播的快速性、揭露的深刻性、导向的明显性、处置的及时性等特性和优势，能够迅速将人们的注意力聚焦，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，促使问题得到解决。行政权中很多法律规范存在很多自由裁量的余地，而舆论监督的合理性弥补了其他监督的缺陷。 近些年来，新闻舆论监督积极进行行
16、政问责，在促使政府改进工作，促使违法违纪行政人员得到惩处等方面发挥了积极的作用。例如“嘉禾拆迁”案、 “贵州省六盘水市副市长当众撒谎欺骗督查组案”等，都是新闻舆论监督积极问责行政，从而使违规行政官员得到处理、错误行政行为得到纠正的表现。 （三）启动权力监督 以权力制约权力是一种最直接、最有约束力的方法， “要防止滥用权力，就必须以权力约束权力” 。 9这种以权力制约权力的模式，既可以是国家立法、司法权力对行政权力的制约，从而形成外部制约机制；也可以是不同行政权力之间的相互制约，从而形成内部制约机制。我国现有行政权力监督已初具规模，形成了层级监督、专项监督、内外监督等形式，其形式比较齐全，但作用
17、效果并不乐观。我们要形成内外配合、互相促进的有效机制，增强监督的整体合力，采取民主监督与政府内部监督相结合，舆论监督与政府处理相结合，社会组织监督与政府组织对话相结合的途径是构建科学合理的监督机制的重要路径。 新闻舆论监督的作用就在于启动“以权力制约权力”的监督机制。首先，可以启动外部权力制约，如对违法行政行为的新闻舆论监督?，可以引起司法部门的重视，进入司法程序得到解决，还可以启动对这种行为的立法程序。孙志刚事件就是典型的例子，媒体对孙志刚事件的监督报道引起了司法部门的重视，行凶者都得到了法律的制裁；而此事暴露出我国收容遣送制度和城市流浪乞讨人员收容遣送办法的不合法不合理，这是我国行政管理和
18、行政立法领域存在的弊端，最后启动了针对收容遣送制度的行政立法程序， 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法出台，收容遣送制度成为历史。在此事件中，新闻舆论监督成为推动权力制约的主要力量。其次，可以启动内部权力制约机制，例如内部行政监察和审计监察，以及行政上级机构的重视和处理。 （四）形成道德制约 以“权力制约权力”是一种外在的约束，不能消除滥用权力的行为动机。在这些外在途径的监督效果不尽如人意的情况下，人们开始更多10地思考通过个体行政人员的道德途径防治权力的被滥用，实现行政责任，关注如何对公务员进行正确的伦理价值观教育，并激励他们更好地承担维护公共利益的责任，这是扼制权力滥用的深层道德机制。
19、伦理责任的约束是防止权力滥用的主体内在途径，可以保证行政官员把公众利益和制度价值真正内化为个体行政人员的内在道德责任?，通过其内心自觉产生道德氛围、道德意识以及心理控制，达到约束行为的目的，这种约束为遏制权力滥用提供了有力保证。 行政管理根本的目标是实现管理的最佳社会效益。然而，行政机关及其工作人员无时无刻不受到社会环境的影响，特别是在市场经济条件下，更会受到急剧膨胀的物欲横流的腐蚀，乃至出现行政道德主体的严重“变质” 。为此，积极开展对行政机关及其工作人员的行政道德教育，创造一个良好的行政道德调控环境非常必要。行政伦理调控是一种非强制性的约束机制，只能借助公务员的行政良知和社会舆论等手段来发挥其作用?。 新闻舆论监督在倡导良好社会风尚，批评丑恶现象，批评违背公德的现象时，有一定的优势。因此，新闻舆论监督在行政道德建设方面也具有优势。一方面，加强对遵纪守法的行政人员的宣传报道力度；另一方面，加大对违纪违法的行政人员的批评报道力度，以典型的事例从正反两方面传播，既引导，又教育，进行实事求是的解剖，引起行政人员自觉的重视，从而达到自己规范自己的目的，也可以将整个行政道德建设提高到一个新的水平。 （作者系广东外语外贸大学新闻与传播学院副教授，新闻学博士；
