1、技术何以失准?国家精准扶贫与基层施政伦理摘要：关于国家与农民无法精准互动的问题,既有的技术偏差、组织失灵、政治权变和关系运作理论都未能充分解释这一问题,本文通过施政伦理概念来透视国家基层治理问题,并解释精准扶贫何以失准。技术失准的根本原因是国家扶贫的“ 帮穷“ 话语与基层的 “帮能“ 帮亲“帮弱“帮需“等社群伦理产生了分歧与张力 ,而社群伦理则为基层施政者的“不瞄准“提供了伦理上的正当性。只有在国家总体话语与基层伦理话语中寻找一个有效的“中介原则 “,国家基层治理才能处理好施政行为的社会伦理问题,并且能够从施政过程中汲取社会伦理资源,从而再生产国家的合法性资源。一、国家基层治理的精准互动问题深
2、具集权传统的国家如何与散落在基层的农户精准互动, 是中国历朝历代政权都面临的重要议题。在传统国家治理中, 向农户征税是国家存续的基础, 也是考验国家治理能力的关键。瞿同祖在清代地方政府中详细讲述了州县官作为地方行政机构在征税过程中面临的多重困难:首先, 州县政府并没有办法实质上深入农户, 有些穷人、强人等不能或不会按时缴税, 地方政府只能通过里长、“催头”等代为收缴; 其次, 为了弥补贮存、运输等过程中的损耗, 征税的同时需要征收附加费, 但是朝廷往往难以划清必要的附加费和滥收的附加费之间的界限;最后, 衙役等胥吏们往往在征税过程中多收、乱收, 甚至监守自盗。如何提升国家“精准汲取” 的能力,
3、 是 20 世纪中国政权建设的核心议题之一。1949 年后的共产党政权最终通过高度集权的政治经济体制全面支配乡村和城市社会, 解决了这个问题。随着分税制改革的推进和农业税的取消, 国家与农民的关系发生了倒转, 国家不再对农村和农民继续汲取, 反而日益加大对农民的转移支付力度, “精准汲取”问题随之转变为“精准给予” 问题。尤其是随着改革进程中社会贫富分化日益悬殊, 中央意识到必须通过更大力度的政策手段对农村进行综合治理。从 1986 年开始, 国家设立贫困县 , 成立各级扶贫开发办公室。30 多年来 , 随着中央转移支付能力的增强, 国家扶贫开发逐步拓宽治理维度, 通过整村推进等方式, 将脱贫
4、这一专向治理日益扩展为综合社会治理。随着扶贫开发的深化、细化, 精准扶贫逐渐成为扶贫开发的重要治理原则。2015 年 中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定 (以下简称决定) 指出 :“要坚持精准扶贫, 提高扶贫成效。扶贫开发贵在精准, 重在精准, 必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题, 做到扶真贫、真扶贫、真脱贫, 切实提高扶贫成果可持续性, 让贫困人口有更多的获得感。” 国家与农民如何实现精准互动的问题, 也因此成为扶贫开发以及其他类似基层治理的思考起点。精准扶贫首先通过一套收入测量技术, 将那些低于贫困线的贫困者识别出来, 把这些贫困户纳入贫困名单, 然后将扶贫资源输送给这些测定出来的
5、贫困者, 最终让这些贫困户脱贫致富。然而, 研究显示, 精准扶贫在基层落实的过程中时常有“瞄不准”的现象, 也就是说, 精准扶贫所划定的贫困户名单, 往往将那些贫困线以上的农户也划进来, 而且即使有贫困户名单在, 扶贫项目在推动落实的过程中, 往往也会将项目落实到非贫困户的身上, 其他实证研究也证实县级瞄准和村级瞄准都存在很大的错误率, 对贫困人口也存在很大的漏出效应。为什么国家精准扶贫政策到了基层会出现“瞄不准”的现象?对于这个问题, 目前学术界主要有四种解释。第一种解释是技术偏差理论。技术偏差理论假定存在一个理想的政策目标人群, “瞄不准”的原因便在于政策目标人群与实际瞄定对象之间的偏差,
6、 解决的方案便是尽可能地改善相关的政策测量技术, 提升瞄准精度。然而, 技术偏差理论的解释过于笼统, 同时将政策的目标人群过分理想化了, 现实社会中可能并不存在一个具象的、边界明显的目标人群, 而且它没有充分考虑技术执行者的因素。第二种解释是组织失灵理论。这一解释聚焦于行政过程, 瞿同祖关于清代地方政府的解释就属于组织失灵理论。由于行政组织自身的组织特质和行事逻辑, 上下级之间存在着巨大的信息不对称、行动激励逻辑不一致等现象, 因此科层组织往往难以真正有效地完成当初设定的目标, 而且科层组织与其政策目标的行动逻辑有可能相互冲突, 从而导致组织失灵。组织失灵理论在技术偏差理论的基础上, 进一步揭
7、示了阻碍政策瞄准的组织过程, 但是只考虑技术因素和组织因素仍然不够, 还必须将人不仅作为组织人同时也是社会人纳入解释框架中。第三种解释是政治权变理论。这一理论强调政策执行者的主观能动性, 由于政策执行面临复杂多样的基层自主性诉求, 为了实现自身的行动目标、化解基层矛盾, 政策执行者往往有意选择性执行, 或者变通执行上级政策。周雪光则使用“共谋”来概括基层政府的类似行为, 他认为, “共谋”行为拥有广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑, 是基层政府所处制度环境的产物。中国的行政治理体制存在三重组织悖论:政策一统性与执行灵活性之间的悖论、激励强度与目标替代的悖论、科层制度非人格化与行政关系人缘化的
8、悖论。组织决策与执行过程越是分离, 组织决策就会越集中, 而组织决策的一统性加剧了执行过程的变活变通:当决策权力以及资源向政府上层机关集中时, 经过漫长的行政链条, 基层政府就愈发需要灵活执行, 从而为“ 共谋”行为提供了组织基础和制度环境。政治权变理论较为充分地揭示了组织架构与行动者逻辑之间的矛盾, 并且从理顺组织目标与行动者激励之间的关系入手来克服政策执行者寻租等问题。但这一理论也有其不足之处, 它并没有在权变事实的基础之上, 进一步揭示行动者如何权变、往哪里权变以及这种权变的深层社会机理。第四种解释是关系运作理论。这一理论与政治权变理论互为补充, 强调在正式制度之外, 另有一套非正式制度
9、和非正式关系, 这一理论最早可以追溯至韦伯对中国的特殊主义关系的界定。海外汉学研究继承了这一视角, 并将之聚焦到地方政治的研究中。魏昂德则进一步将之定义为庇护主义关系运作, 即通过发展非正式的私人关系, 管理者与被管理者都可以获得原先没有的好处, 而非正式关系的运作也稳定了正式制度。非正式关系理论揭示了正式组织之外的关系运作对政策执行的影响, 但是它也有其自身的局限: 它将很多政策行动还原为权力与利益运作下的非正式行动, 却忽视了社会关系中那些不能还原的精神层次的现象和元素, 这种还原同时将关系视为个人之间的、不受规范约束的社会互动, 进而也就遮蔽了社会行动的正当性来源。 (6)概括而言, 技
10、术偏差理论和组织失灵理论认为, 精准扶贫瞄不准是因为“难以瞄准”, 而政治权变理论理论和关系运作理论则认为, 精准扶贫瞄不准是因为“不愿瞄准”。为什么他们不愿意瞄准?如何才算瞄得准?政策走样中的个人行动必然有着深刻的政治学与社会学机理, 因此, 我们就需要发展第五种理论, 用以揭示那些为行动者提供正当性基础的社会来源, 以及这些来源又如何为政策执行提供相应的政治合法性, 这就是本文的研究视角。本研究基于我从 2014 年 11 月至 2015 年 6 月在南省丘县珠村的实地蹲点调研。按照研究惯例, 本文所涉及的人名、地名皆为化名。从2009 年至 2015 年, 南省总共实施了两轮扶贫开发工程
11、, 三年一个周期。本研究所收集的实证资料主要是基于 2013 至 2015 年第二轮扶贫开发。本文所采用的方法是深度访谈与参与式观察。调研期间, 我实地观察了省社会局作为帮扶单位, 在珠村所进行的扶贫项目实施以及 2014 年的年终考核。通过访谈与文献资料, 我研究了 2013 年至 2015 年省社会局在珠村的所有帮扶措施, 以及在整个扶贫过程中县扶贫办、村委会、帮扶单位、村民之间基于扶贫项目的互动过程。二、施政行为的社会正当性“瞄不准” 问题实际上是从国家和外部观察者的视角所提出的反问题, 但是从国家基层治理者的视角看来, 这个问题可以转换为:基层治理者具体是如何帮扶的?他们又为何如此行事
12、? 从根本上说, 精准识别和项目精准入户是一种施政行为。施政行为不仅是一个行政问题, 同时它还要处理治理的社会嵌入性问题:项目不仅到村, 而且要入户, 并形成特定的社会脱贫效果。此外, 精准扶贫是一个国家向农村、农民反哺的治理工程, 向其输送资源的政策意图极为显著和强烈, 基层治理者的主要任务是如何代国家施予民众资源。故而, 治理者除了执行行政体系及其指令, 还需要时时刻刻思考如何处理其治理对象的想法、态度、行为以及对治理的反馈, 也就是施政的社会伦理问题, 即基层治理者如何让施政行为能够适应社会和民众的约束与问责, 并且具有社会正当性。伦理问题是近代思想家们借以理解现代社会的重要理论工具。在
13、涂尔干看来, “伦理的原则就是善、责任或效用, 然后从这个原则得出构成实践伦理学或应用伦理学的几个公理”, “经济生活必须受到规定 , 必须提出它的道德标准, 只有这样, 扰乱经济生活的冲突才能得到遏制, 个体才不至于生活在道德真空之中”。而且他认为伦理具有集体性的强制力, 即“当平常人的心中有这样的目的时, 他会认为这些目的应该实现。换句话说, 伦理目的的概念并不是良知的原始事实;相反, 它们只是绝对判断的派生物。在伦理生活中, 首要和具体的东西是规范, 其余一切都是由此规定而生”。与涂尔干强调伦理的规范有所不同, 韦伯对伦理的研究则“意在洞察那些经由宗教信仰与宗教生活的实践而产生出来的心理
14、动力, 此种心理动力为生活样式指定了方向, 并让个人固守这样的方向。”就新教伦理而言, “这种讲求方法的理性的生活样式 , 在既定的条件下, 为近代资本主义的精神铺平了道路。”不论是涂尔干强调的伦理的制裁力, 还是韦伯强调的伦理为个人提供行动的驱动力, 从一般意义上讲, 伦理即是一种为人们的社会行动提供正当性或合法性的认识论和世界观, 它为人们提供社会行动的是非观, 以及“应该怎么做” 的行事规则。当然, 这套行事规则在不同的文明形态中大不相同, 我们既要注意伦理的共性, 也要注意伦理在特定文明中的差异性。在中国社会和文化中, 伦理同时具有本土特质。在传统的中国社会中, “伦”是指基本的社会群
15、体和群体之间的关系, 如荀子多以“伦” 表示人群的类别, 而孟子多以“伦 ”表示人群之间的关系。伦者 , 社会关系也, 理者, 行事道理也, 伦理在中国传统中首先意味着一套基于一定社会关系形成的行事道理。这套行事规则强调“爱有差等, 施由亲始”, 并且是“一种人与人之间相互负有义务的社会关系”, 以“亲亲”与“尊尊”作为最核心的原则, “亲亲”也就是爱, “尊尊”也就是敬, 爱为敬之本, 敬为爱之成。同时, 人们的社会行事规则是随着人伦关系的变化而变化的, 比如, 父亲训斥儿子, 是“父严” 的题中之意, 而儿子训斥父亲则是 “不孝”, 甚至“忤逆”。原则因人而论, 是儒家伦理的独特所在 ,
16、这也是其被称为“特殊主义”的原因。以“ 尊尊”和“ 亲亲”为中心, 整个人伦格局推衍成一套 “社会”秩序 , 形成一个“ 关系平面”, 费孝通将之称为差序格局: 以“己”为中心, 像石子一般投入水中, 和别人所联系成的社会关系, 不像团体中的分子一般大家立在一个平面上的, 而是像水的波纹一般, 一圈圈推出去, 愈推愈远, 也愈推愈薄。这个基于人伦秩序的关系平面为人们的社会行动提供了正当性:人们将其所在的关系平面视为行动的参考依据、生活的行事指南, 各人根据自己在整个秩序中的位置来调整自己的行为, 并根据自己与他人在整个秩序中的关系、距离等来调整彼此的交往方式。这个关系平面所共享的伦理价值不仅为
17、其中的行动者提供伦理判断, 也提供如何具体行事的规则, 这些伦理价值是其信奉者获取荣誉的源泉, 也是他们接受褒贬的基准, 人们在公共生活中特别在意其所在的伦理关系如何看待自己, 要对这套伦理秩序负责。按照社会主义的国家性质, 社会主义的本质, 是解放生产力, 发展生产力, 消灭剥削, 消除两极分化, 最终达到共同富裕。改革开放以来, 在“鼓励先富、先富带动后富”的政策话语激励下, 我国社会经济发生了跨越式发展, 但也带来了日益扩大的贫富分化, 因此, 那些低于一定收入水平的居民, 便成为国家治理视野中的“ 后富者”, 因此也就成为精准扶贫的政策对象。也就是说, “帮穷”成为精准扶贫的主要政策原
18、则。因此 , 按照国家的政策预期, 首先通过收入测量等技术手段寻找出这些扶贫对象, 然后使用精准的定点项目使之脱贫。以本文的研究为例, 南省精准扶贫的思路是先确定贫困县, 再确定贫困村, 然后确定贫困户。首先, 按 2011 年全县农村农民人均纯收入低于 7029 元 (即 2011 年全省农村农民人均纯收入 9372 元的 75%) 的标准, 综合考虑人均地方财政收入、人均地区生产总值、农村贫困人口规模和贫困区域等因素, 南省确定了 21 个县为新一轮扶贫开发重点县。其次, 结合各地实际, 认定2011 年末全村农民人均纯收入低于 5623 元 (即 2011 年全省农村农民人均纯收入 93
19、72 元的 60%) 、行政村集体经济收入低于 3 万元 (不含3 万元) 的 2571 个村为重点帮扶村 ;认定重点帮扶村内 2011 年末家庭人均纯收入低于 3093 元 (即全省农村农民人均纯收入 9372 元的 33%) 、有劳动能力的 20.9 万户为贫困户。在本文的案例中, 珠村一共确立了 140 户贫困户, 2013 至 2015 年, 珠村的精准扶贫中的精准入户项目主要以这 140 户贫困户为政策对象, 2015 年总考核的对象也是这 140户贫困户是否成功脱贫。然而, 民众的生活并非事先规划好的, 而是遭遇性的, 有其具体的生活成因、过程和社会后果。这些生活遭遇复杂多样, 既
20、有横向上千丝万缕的社会连结, 也有纵向上源远流长的历史脉络。因此, 在实际政策施行的过程中, 基层治理者必须认真考虑自下而上的伦理要求与诉求, 根据具体的贫困事件, 判断到底应该如何治理。三、基层治理者的贫困帮扶选择在基层的精准扶贫过程中, 主要有三类施政者:基层扶贫办 (主要是县扶贫办) 干部、对口帮扶的单位及其驻村干部、村干部。各级扶贫办主要遵循技术治理的逻辑, 注重扶贫过程和结果的考核指标与结果, 而帮扶单位及其驻村干部是由国家总体权力动员而来, 也就最在乎脱贫的考核目标, 只有村干部基本是不受考核的直接制约, 他们既不需要直面国家的总体扶贫任务, 也不要为地方政府的考核目标背负压力。但
21、是, 这并不是说, 村干部毫无压力, 事实上, 恰恰相反, 他们的施政压力最大。与扶贫办干部和驻村干部这两类“局外人”不同, 村干部一方面享有地方社会的信息、关系与权威, 精准扶贫的施政行动严重依赖村干部;另一方面, 村干部属于乡村社会, 是村民选举出来为村民代言和服务的, 其行事逻辑和权力生态深刻地嵌入在基层社会秩序中, 因此, 他们也就需要在施政过程中非常认真地处理基层社会的伦理诉求。(一) “帮穷” 还是“帮亲”治理政策资源总是有限的。在普遍缺乏外部资源供给的农村中, 国家下放的资源首先会在农村形成激烈的竞争。基层政策执行者实际上面临着一个抉择:到底要不要“ 帮穷”。很显然, 从村民的普遍态度来看 , “帮穷”并不会被普遍认可, 进而也就不太符合基层的社群伦理。归根到底, 在乡村社会中, 贫富差距并不构成一个有效的社会区隔, “亲疏有别”才构成有效的社会区隔。因为亲疏有别, 所以, “施由亲始”。表 1 珠村贫困户的分布与构成
