1、精准反腐精准扶贫的政治生态保障摘要：扶贫开发关系到党的执政基础能否巩固,关系到全面建成小康社会的目标能否实现,关系到国家的长治久安。实施精准扶贫是打赢扶贫攻坚战的主攻方向,然而,在精准扶贫实施过程中,扶贫开发领域的基层贪污腐败现象层出不穷,侵害了困难群众的切身利益,剥夺了他们的获得感。严肃查处扶贫领域的腐败问题,对扶贫开发领域的贪污腐败实施精准反腐,在精准扶贫过程中营造良好的政治生态,既是推动全面从严治党向基层延伸的必然要求,也是扶贫开发工作取得成效的有力保障。在全面建成小康社会的决胜阶段, 齐心协力打赢脱贫攻坚战至关重要。全面建成小康社会, 短板在于农村的贫困人口, 最艰巨的任务是贫困人口的
2、脱贫攻坚。党的十八大以来, 我们党把扶贫开发工作纳入“ 四个全面” 战略布局, 实施精准扶贫、精准脱贫, 扶贫开发工作呈现出新局面。当前, 我国扶贫攻坚处于关键时期, 党中央和各级政府迫在眉睫的精准脱贫任务是保证我国近 7000 万贫困人口顺利脱贫。2016 年国务院新闻办发布的中国的减贫行动与人权进步白皮书指出:“中国政府承诺, 在 2015 年已经完成 1442 万人脱贫的基础上, 从 2016年起每年都要完成 1000 万以上贫困人口的脱贫任务。”1但是, 近年来, 在精准扶贫、精准脱贫工作开展过程中, 精准扶贫领域出现的贪污腐败现象和违法违规操作产生了恶劣的社会影响。特别是基层扶贫开发
3、领域的腐败不仅侵害困难群众利益, 而且严重影响精准扶贫、精准脱贫的进展。扶贫开发领域腐败现象的增多, 恶化了基层良好的政治生态, 削弱了政府的有效职能, 破坏了贫困地区经济社会发展的能力。一、精准扶贫过程中的腐败现象及特点精准扶贫战略思想是解决当前贫困问题的客观需要, 也是中国经济社会发展的必然要求。到 2020 年实现全部贫困人口脱贫是我们党的庄严承诺, 但近年来扶贫领域存在的贪污腐败、侵害群众利益的典型案例体现出扶贫开发领域还存在着“监管盲区 ”, 精准扶贫还存在管理漏洞 , 精准扶贫过程中腐败预防机制还不完善。(一) 从典型案例透视扶贫领域突出问题近年来, 扶贫领域的不正之风和腐败问题使
4、党的各项扶贫政策和脱贫任务大打折扣。截至目前, 中央纪委分别于 2016 年 8 月 1 日、11 月 7 日, 2017 年 3月 29 日分三批对 26 起扶贫领域腐败问题典型案例进行了公开曝光。通过对这些典型案例的综合梳理和分析, 这些典型案例透视出扶贫领域存在的一些突出问题:1. 从违纪人员看, 一把手违纪较多。例如, 山西省河曲县鹿固乡辉塔村党支部原书记刘俊雄、村委会原主任刘憨雄分别骗取“ 以奖代补”项目资金、危房改造补助资金 11.24 万元、7.66 万元;2云南省宣威市龙潭镇陆泉村原党总支书记、村委会主任朱恩全和村委会原副主任范开林违规收取危房改造户保证金等;甘肃省秦安县五营镇
5、北坡村原党支部书记、村委会主任邵友芳截留精准扶贫专项贷款等; 湖南省城步县丹口镇白水洞村党支部原书记李德平等人违规获取扶贫工程项目并骗取财政专项扶贫资金108.88 万元等;青海省共和县扶贫开发局原党支部书记、局长仓周加违规实施扶贫项目等。2. 从涉及资金数额看, 贪腐的巨款与小额资金并存。如四川省安岳县青坡村村委会原主任唐元兵以“辛苦费” 名义向村民蒋某某索要 1500 元;陕西省户县五竹镇周店村村委会原主任李鹏向危房改造村民收取“跑腿费”3.58 万元;江苏省连云港市赣榆区扶贫办、区财政局、赣榆农商银行弄虚作假, 套取财政专项扶贫资金 2073.04 万元;重庆市丰都县挪用危房改造补助资金
6、 2970 万元等。33. 从违纪违法的手段看, 主要表现为骗取冒领、私自截留、吃拿卡要、贪污私分、优亲厚友等方式。如河北省围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村村干部骗取危房改造补助等; 安徽省临泉县张新镇陶李村党支部书记陶成、村委会原主任陶乐才优亲厚友, 为亲属办理低保;贵州省织金县扶贫办挪用财政专项扶贫资金 211 万元, 以工作补助、伙食补助、绩效考核、体检费及歌咏比赛服装费等名目发放津贴补贴;甘肃省会宁县候川镇邢郡村村党支部原书记赵殿杰未经村民评议 , 与村委会主任马正清、文书王彦军商议后将其中 14 个低保名额私分等。4(二) 精准扶贫领域腐败现象的特点中纪委曝光的 26 起扶贫开发
7、领域典型腐败案件凸显出当前我国精准扶贫领域腐败的主要特点:1. 精准扶贫领域腐败形式多样化。腐败是一种社会的越轨行为, 具有隐蔽性。党的十八大以来, 党中央将精准扶贫作为“十三五 ”时期的重大战略任务 , 扶贫攻坚在全国上下齐心协力开展。但在实际工作中, 扶贫领域产生的腐败问题在一定程度上影响了精准扶贫、精准脱贫。具体表现在腐败形式多样化, 如违反扶贫项目程序随意实施扶贫项目招投标、基层官员挪用截留扶贫资金、采取资料造假套取扶贫资金、利用职务之便吃拿卡要、虚报冒领扶贫补贴、克扣侵占惠农专项资金、利用暗箱操作优亲厚友扶贫补助等等。这些扶贫领域的腐败现象侵害了群众的利益, 冲击着社会的正常运行和协
8、调发展, 在一定程度上影响着精准扶贫、精准脱贫。2. 精准扶贫领域腐败群体基层化。从中纪委曝光的扶贫领域腐败案件可以看出, 扶贫领域腐败的主体主要是由乡镇、村委会等的基层干部群体。作为在精准扶贫最前沿与扶贫对象接触最直接的基层干部群体, 他们在国家扶贫政策执行的“ 最后一公里” 滥用职权、徇私舞弊, 损害了党群干群关系, 剥夺了群众的“获得感 ”, 侵害了群众的切身利益, 使扶贫攻坚的目标难以实现。扶贫领域腐败的基层化, 使腐败主体和腐败现象蔓延, 侵蚀了党的执政基础, 破坏了党和政府的形象, 社会影响极其恶劣。3. 基层职能部门监管职责缺失。扶贫开发领域的贪腐行为在侵害困难群众切身利益的同时
9、, 也凸显出基层职能部门监管职责的缺失。扶贫过程中的贪腐行为使贫困地区和贫困人口不能及时得到国家下拨的扶贫款物, 影响到精准脱贫攻坚工程的进展。发生在基层政府、出现在农村干部身上的贪腐行为, 使基层良性的政治生态日趋恶化, 村干部与村民的关系紧张也使政府失去了公信力, 使得乡村基层的政治生态日益复杂。扶贫项目和资金的最终落实, 需要基层职能部门的监管。然而, 现实中基层职能部门监管的缺失导致基层贪腐现象的上升, 有些职能部门玩忽职守、履职不力, 低估了基层干部贪腐对扶贫工作的严重影响, 致使扶贫领域的腐败行为和涉及资金触目惊心。4. 精准扶贫领域腐败呈现“小官巨贪” 。从中纪委已披露的扶贫领域
10、的贪腐案件看, 扶贫领域的腐败案件发生在基层, 隐藏在精准扶贫领域。随着扶贫攻坚战的深入推进, 国家在扶贫领域投入的资金和物资更为集中, 数量更为巨大。在倒排工期实现脱贫任务的过程中, 以“蝇贪”、“蚁贪 ”为特征的基层贪腐行为逐渐增多, 特别是出现了一批“ 小官巨贪”的腐败现象。近年来查处的乡、村干部巨贪的腐败行为, 可以看出扶贫开发领域反腐败形势的严峻。全面从严治党向基层延伸, 既可以守护好贫困群众的“奶酪”, 又可以监管好扶贫领域的资金和物资, 为贫困群众脱贫致富保驾护航。二、精准反腐与精准扶贫的关系习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调, 要紧盯脱贫民生领域, 严肃查处群众身边的不
11、正之风和腐败问题。近年来, 扶贫领域的腐败现象点多面广, 在一定程度上影响了精准扶贫、精准脱贫。(一) 精准扶贫需要精准反腐的政治生态保障在新的历史起点上决战全面建成小康社会必须用精准的视角审视扶贫攻坚。习近平总书记强调:“消除贫困、改善民生、实现共同富裕, 是社会主义的本质要求, 是我们党的重要使命。”5(P279) 实施精准扶贫, 首要的政治责任就是要消除贫困, 改善民生, 使广大贫困群众共享改革发展的成果。随着扶贫开发的深入推进, 在脱贫攻坚中剩下的 7000 万贫困人口的脱贫是精准扶贫、精准脱贫的“硬骨头”。中央精准扶贫的战略决策能否在基层得到贯彻落实, 基层干部能否合理合法使用权力,
12、 是实现精准脱贫的关键。在扶贫攻坚难度加大的同时, 国家对贫困地区贫困群众的政策和扶贫资金也越来越多, 这也使扶贫攻坚的腐败问题层出不穷。不治理扶贫领域的贪腐现象, 扶贫攻坚的目标难以实现。因此, 当前的精准扶贫需要防腐反腐同步跟紧, 我们既需要脱贫攻坚的精准到户, 也需要精准反腐到村到人。精准反腐涉及到国家扶贫政策贯彻落实的各个环节, 特别是处于权力末端“ 最后一公里 ”的农村基层干部, 他们掌握着国家扶贫政策、扶贫物资精准落实到贫困人口的权力, 所以精准扶贫成效的获得, 需要精准反腐的政治生态保障。一方面, 通过精准反腐对各级政府部门和农村基层干部的权力进行监管, 能够使国家的扶贫政策和扶
13、贫款物及时惠及贫困群众;另一方面, 精准反腐能够促使基层干部和扶贫系统各级部门恪尽职守, 以精准监督促进精准扶贫, 真正形成不敢贪、不能贪, 提高精准扶贫的效率, 使扶贫攻坚的成果惠及到每一个贫困群众。(二) 精准反腐能够促进精准扶贫任务的落实随着扶贫实践的不断深入, 中国农村的贫困类型和贫困内涵都实现了明显转型。提高扶贫资金的利用效率, 消除扶贫过程中的寻租和腐败现象, 必须要创新扶贫模式, 对贫困户实行以“靶向治疗” 为目标的精准扶贫模式。精准扶贫是传统扶贫模式的深化与拓展, 是精细化的扶贫方式, 能够实现贫困地区全面脱贫、整体脱贫。精准扶贫就是要做到精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核
14、, 解决好“扶持谁 ”、“谁来扶”、“怎么扶” 、“怎么退”等扶贫开发的关键问题, 实现从“大水漫灌 ”到“ 精准滴灌”扶贫方式的转变, 确保贫困地区和贫困人口得到真正帮扶。目前, 精准扶贫战略的实施, 全国各地积累了实践经验, 取得了很好的成效。但从中纪委曝光的扶贫领域中的腐败现象来看, 在精准扶贫的同时没有实现精准反腐, 致使在扶贫民生领域虚报冒领、截留私分、吃拿卡要、人情关系、权力寻租、优亲厚友、挥霍浪费等不正之风和腐败现象, 造成扶贫资源的分配不公和扶贫不够精准。因此, 精准反腐能够加大扶贫领域的反腐力度, 打击扶贫领域的违法违纪行为, 公开透明分配扶贫资金, 防止基层干部中饱私囊,
15、真正落实精准扶贫、精准脱贫战略部署。在全面建成小康社会的决胜阶段, 在扶贫开发的关键时期, 实现脱贫攻坚的任务, 将精准反腐作为精准扶贫的重要组成部分, 通过精准反腐提高精准扶贫的工作效率, 确保精准扶贫资源真正扶持到贫困人口, 使扶贫资源发挥最大的效益, 使贫困人口共享精准扶贫的成果, 真正实现各项精准脱贫目标。(三) 精准扶贫与精准反腐需要协同推进精准反腐助力精准扶贫, 能够增强精准扶贫的内生发展能力, 畅通精准扶贫的廉洁通道。在脱贫攻坚任务倒排工期的背景下, 隐藏在精准扶贫领域的深层次腐败逐渐显现, “ 蝇贪”“蚁贪”破坏了基层的政治生态。例如某地贫困县挪用扶贫资金建“长安街 ”, 贫困
16、乡镇盖起 “天安门”还美其名曰 “新农村建设”。习近平总书记对扶贫领域有些干部贪污扶贫资金深恶痛绝, 他痛心地指出:“我非常不满意, 甚至愤怒的是扶贫款项被截流和挪作他用, 和救灾款被挪用一样, 那是犯罪行为。必须坚决杜绝、坚决反对、坚决查处。”6精准扶贫与精准反腐只有协同推进, 把精准扶贫、精准脱贫与防腐反腐同步开展, 把纪律挺在前面, 才能做到精准识贫、精准帮扶, 使扶贫工作中群众身边的“苍蝇” 不会侵蚀贫困群众的扶贫资源 , 杜绝扶贫开发工作中腐败现象的发生, 使贫困群众从根本上脱贫。这样, 精准扶贫才能真正成为利国利民的民心工程。精准扶贫领域的反腐败是项特殊任务, 要把精准反腐融入到精
17、准扶贫中, 形成“精准识别、精准帮扶、精准反腐、精准脱贫”的精准扶贫体系。这样才能够有效规范扶贫开发行为, 使精准扶贫的成果最大限度地惠及贫困群众, 最大程度实现精准脱贫的目标任务。三、精准扶贫领域预防腐败的机制构建党的十八届六中全会指出, “要坚持有腐必反、有贪必肃, 坚持无禁区、全覆盖、零容忍, 党内决不允许有腐败分子藏身之地” 。7遏制扶贫开发领域的腐败现象, 构建扶贫领域中的预防腐败机制, 是当前精准扶贫、精准脱贫过程中的重要政治任务, 是打赢脱贫攻坚战的根本保证。(一) 牢固树立 “四个意识”, 把严查扶贫领域的腐败作为监督执纪问责的重要责任扶贫开发领域基层干部的腐败行为导致的基层政
18、治生态恶化、政府权威的丧失、基层群众的怨恨, 使扶贫开发从为民谋利变为与民争利, 偏离了基层政府的服务宗旨。习近平总书记指出:“扶贫资金是贫困群众的救命钱, 一分一厘都不能乱花, 更容不得动手脚、玩猫腻。”2如期实现第一个百年奋斗目标打赢脱贫攻坚战是关键, 也是各级政府当前和今后一个时期的重要政治任务。抓好扶贫领域的监督执纪问责, 在思想上各级领导干部和纪检监察机关要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识, 坚持把纪律挺在前面, 对扶贫领域出现的贪腐问题快查严处, 以精准监督督促精准扶贫, 用铁的纪律“护民生、促脱贫”, 使全面从严治党延伸到基层, 以高度的责任感和使命感全力打赢扶贫攻
19、坚战。在责任上要更加精准, 各级领导干部要严格督导, 省市两级党委和纪委要把扶贫领域腐败作为专项整治的重点, 落实党委的主体责任和纪委的监督责任, 层层传导压力, 把责任压到基层, 纪检监察部门正确运用执纪监督“四种形态”, 履行好监管责任。在目标上, 要把全心全意为人民服务作为全面从严治党的目标要求, 把扶贫攻坚中始终满足人们群众的利益需求作为党的中心工作, 坚决查处向扶贫款物伸手的违纪违法干部, 把实现好、维护好、发展好贫困群众的利益作为我们党精准扶贫工作的出发点和落脚点。习近平总书记强调:“全面从严治党, 必须使广大党员干部始终植根人民、造福人民, 始终保持党同人民群众的血肉联系, 始终
20、与人民心连心、同呼吸、共命运。要从人民伟大实践中汲取智慧和力量, 办好顺民意、解民忧、惠民生的实事, 纠正损害群众利益的行为。”8(P16)脱贫攻坚工程影响着国计民生, 关系着民心向背。对扶贫领域的腐败行为实施精准反腐, 以党风廉政建设和反腐败工作的实际成效赢得群众的支持、取信于民, 让民众切实感受到党和政府的温暖, 是夯实党的执政基础的关键。(二) 完善权力制约与监督机制, 营造良好的政治生态环境监督和制约权力是党风廉政建设和反腐败斗争的核心问题。制度法规具有根本性、全局性、稳定性和长期性。用制度约束权力, 用制度管权管人管事, 用一种善的制度安排和一套制度惩处机制预防和治理腐败, 是防治腐
21、败的根本之道。在扶贫工作中, 完善权力运行制约和监督机制, 具有特殊的重要性。针对扶贫开发领域的腐败治理, 党中央、国务院先后出台了中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定、关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见、脱贫攻坚责任制实施办法等文件, 把制约监督贯穿到扶贫物资管理和干部责任落实的每一个环节, 通过层层监管, 整合监督力量, 在财政监督检查审计、扶贫告示制度、严惩违法、强化社会监督等方面推进扶贫开发领域反腐倡廉建设, 保证脱贫攻坚工程的顺利进行。为保障中央扶贫工作决策部署落实, 地方各级政府针对群众反映问题较多、扶贫领域违纪违规典型的事件加大问责力度, 集中整治扶贫领域职务犯罪,
22、“用最坚决的态度减少腐败存量, 用最果断的措施遏制腐败增量。”9充分运用现代信息技术填补制度运行的漏洞, 提高制度的严密性, 通过标本兼治的整体布局, 畅通基层治理机制, 对扶贫领域内出现的问题及时问责, 营造良好的基层政治生态, 构建长效监管机制, 把权力关进制度的笼子里, 形成习近平总书记强调的“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”10(P136)(三) 规范精准扶贫工作中的物资管理制度, 从制度层面防范物资的违规使用紧盯扶贫领域的不正之风和腐败问题, 把脱贫攻坚作为各级政府的第一民生工程和最大政治任务, 是精准扶贫取得成效的重要保障。扶贫领域的反腐败是一项特殊的反腐任
23、务, 在实现全面脱贫的过程中, 监管的缺失会导致部分基层干部不担责、不负责, 失职失责, 通过占用截留、虚报冒领、吃拿卡要、优亲厚友等手段占用房屋改造补助资金、社会养老福利资金、扶贫专项资金、以工代赈项目资金等, 使扶贫资金和资源流失。习近平总书记提出精准扶贫, 其精神实质就是要将各种扶贫资源投入对贫困村和贫困户科学配置、合理配置, 最大限度提高扶贫针对性。针对扶贫资源和资金的侵占、挪用, 需要规范扶贫工作中物资管理制度。一要压缩基层干部权力寻租空间。通过对干部考核激励、淘汰机制、民主议事、居民恳谈、听证会等制度, 杜绝一把手任人唯亲、独断专行、损公肥私, 规范基层干部用权, 通过明确资金流向
24、, 让有限的资金和资源真正用到贫困户身上。二是建立相应的信息库, 规范扶贫款物的流向。通过建立扶贫物资信息对账库, 排查每一笔物资的使用风险, 明确责任, 公开透明公布扶贫物资的使用, 做到信息动态追踪、采集数据专用, 清楚每一笔扶贫物资的流向。三是完善扶贫相关的法律规范。扶贫开发领域的资金、资源的管理, 应在国家法律法规的基础上, 单独制定扶贫领域物资管理条例, 对非法占有挪用的人员和行为依照法律法规及管理条例的规定严肃查处, 从法律和制度层面防范扶贫领域的违纪违法。(四) 建立扶贫开发领域预防腐败预警机制, 形成震慑效应助推精准扶贫工作的开展扶贫工作是厚植党的执政基础的民心工程。扶贫工作具
25、有实际复杂性、脱贫任务具有现实曲折性、脱贫攻坚具有确定艰巨性, 严厉惩治扶贫领域的腐败, 净化基层党内政治生态, 保障贫困地区和贫困群众的权益, 是我们党的责任担当。党的十八大以来, 以习近平为核心的党中央高度重视扶贫工作, 十八届中纪委多措并举加大对扶贫开发领域的执纪问责力度, 为扶贫攻坚提供纪律保障。扶贫开发领域的反腐败, 一方面要以“零容忍” 的态度攻坚克难、抵制腐败 , 建立扶贫领域腐败预防预警机制, 开展相应的预警教育。做到统筹规划, 在扶贫攻坚的各个环节、各个方面完善腐败预防机制, 对腐败问题时刻保持警惕, 对基层干部以严的标准要求、严的纪律约束、严的作风要求突出精准教育, 树立“
26、防微杜渐、廉洁自律”意识 , 提升基层干部队伍的自我约束能力, 助推精准扶贫的全面展开。另一方面, 也要体现时刻震慑效应。扶贫开发领域全面从严治党, 是我们党对反腐败斗争规律的进一步深化。对扶贫开发领域发生的腐败行为要从严从重查处, 按照问题要查清、责任要落实、处理要到位、教训要汲取的原则, 提高问责效率, 严肃惩治腐败干部, 以强大的震慑力确保形成不能腐的预防机制、不敢腐的惩戒机制和不想腐的保障机制, 确保脱贫攻坚期腐败问题少发生, 做到帮扶、监督和惩治到位, 营造良好的精准扶贫环境。(五) 强化违法违纪问责机制, 以零容忍的态度对待扶贫领域的贪腐行为集中治理扶贫工作领域侵害百姓利益、群众意
27、见强烈、社会影响恶劣的突出问题, 是回应人民关切、赢得党心民心、筑牢党的建设的“根基工程” 。精准扶贫、精准脱贫的“ 主战场 ”在基层, 扶贫工作队伍是否能忠诚履责、勇于担责、尽心尽责, 事关党的扶贫政策和惠民实事在基层的切身落地。因此, 扶贫领域全面从严治党, 必须把握好“全面从严” 与“责任担当” 的关系, 对在扶贫过程中不遵守政治规矩和政治纪律, 侵害群众利益的干部要实施专门监察问责。要根据中国共产党问责条例, 对扶贫责任落实不力导致侵害群众利益的行为, 严肃追究有关党委、纪委和职能部门党组织和领导干部的责任, 形成震慑警示效应。从纵向上, 按照脱贫攻坚责任制实施办法, 建立一个自上而下
28、、权责明晰的责任考评制度, 根据中央、省、市、县、乡等的责任和职责, 对扶贫项目实施、扶贫资金使用、扶贫政策落实等进行专项督促检查, 对重点的违纪案件予以重点督办、严肃查处, 将严格的问责考评制度落到实处。特别是要严格压紧党委主体责任, 压实纪委监督责任, 使政治规矩和政治纪律在基层扶贫中真正严起来、硬起来。从横向上, 积极探索建立第三方评估机制对扶贫成效进行监督和评估。政府选取具备资质和能力的第三方机构, 以购买服务的方式由第三方对各部门开展的扶贫工作成效进行动态监测和跟进评估, 听取群众意见和反馈。对在扶贫过程中失职渎职问题和人员及时提出处理意见, 对违纪违法行为由纪检监察部门给以严肃处理
29、。扶贫领域的明确职责、严肃问责, 体现了我们党自我净化的政治自觉, 在查处扶贫领域腐败案件时, 要建立专门的举报平台, 让人民群众提供腐败线索, 提高惩治效率。党的十八届六中全会强调:“党内监督没有禁区、没有例外。各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来, 促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当, 用权受监督、失责必追究。”7在扶贫开发工作中, 信任激励与严格监督应相结合, 但信任不能代替监督, 对扶贫开发领域存在的贪腐现象, 认真落实问责, 对发现的问题精准问责、严惩不贷, 营造风清气正的扶贫攻坚氛围, 全力为精准扶贫工作保驾护航。(六) 夯实贫困地区党的基层组织基础, 建立精准反腐的群众监督渠道“办好中国的事情 , 关键在党 , 关键在党要管党、从严治党。”7 贫困地区基层党组织是党联系贫困群众的桥梁和纽带, 是党的扶贫工作在贫困地区落实的
