1、大学毕业论文题 目 城管执法存在的问题及对策思考- 1 -目 录内容摘要 1关键词 1一、城市管理执法的发展历史1二、城市管理执法的法律依据2三、城市管理执法存在的问题3四、城市管理执法的对策建议7- 2 -城管执法存在的问题及对策思考摘要：城市是人民群众工作生活的家园，是政治经济文化建设发展的中心，也是社会文明进步的载体，城市管理是城市化发展所需要的产物，是一项复杂的系统工程，与广大市民日常生活联系紧密，在服务城市的经济社会发展方面发挥着重要作用。作为城市环境维护者和监督者的城市管理执法直面复杂的社会矛盾，由于执法方式简单、执法机制不健全、执法对象的普遍性等问题导致城管执法工作存在的矛盾和困
2、难较为突出，暴力抗法事件时有发生。如何通过依法履行城管执法职责，解决矛盾冲突，消除不和谐因素，维持良好的社会秩序，对此，本文提出了一些执法的建议和对策。关键词：城市管理执法 存在问题 对策分析在当前城市化进程不断加快的形势下，城管执法工作所面临的问题越来越多，存在的矛盾和困难也呈上升趋势。要适应时代要求，使城管执法工作的依法性、规范性、文明性得到最充分的体现，最大程度地得到广大市民群众的认可，只有不断解放思想，跳出旧的思维模式，以构建和谐为目标，以科学发展观为指导，努力提高执法工作水平，转变工作思路，走亲民，爱民，容服务与管理的新路子，才能推动城市管理工作不断提高。 一、城市管理执法的发展历史
3、追根溯源，城管的前身其实属于环卫部门。中国的城市发展历史源远流长，元初，意大利人马可波罗在马可波罗行记中，曾经将临安（今杭州）称誉为“世界最富丽华贵的城市” ，而那个时候，古临安因为城市人口聚居而产生大量的垃圾，为了解决这个问题，官府就开始招募专人进行清除。清末，警察机关负责对城市清洁管理工作，具体包括清理街道、收运垃圾、整顿厕所等。近代（1929 年前后） ，当时的各地政府还颁布了有关清洁卫生的管理条例，并开始设立专门的城市环卫机构，新中国成立后，各城市即建立环卫管理机构。此后，环卫部门的隶属发生频繁变动，分别归属过公安、卫生、供销等部门。二、城市管理执法的法律依据自 1997 年以来，根据
4、中华人民共和国行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度 1，国务院办公厅和国务院先后下发了关于继续做好相对集中行政处罚权工作的决定- 3 -（国发200063 号） 、 关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定 （国发200217号） ，批准 23 个省、自治区的 79 个城市和 3 个直辖市开展了相对集中行政处罚权试点工作，到目前全国已有 200 个城市实行了这一制度。2002 年 11 月国务院办公厅转发了中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见 （国办发200256号） ，要求调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。2003 年，中央编办、国务院法制办联合下发了关于
5、推进相对集中行政处罚权工作和综合行政执法试点工作有关问题的通知 ，对二者的关系及处理提出了明确的要求，把相对集中行政处罚权进一步纳入了综合行政执法的轨道，为城市管理执法工作指明了发展方向。（一）综合执法概述综合执法 1是指一个行政机关（含具有公共事务管理职能的组织）根据法律、法规、规章规定，行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政法活动。这里的“执法”是广义的，涵盖了除政府立法（即制定行政法规、规章）之外政府为行使职能而进行的所有活动，包括制定规范性文件、行政审批、行政许可、行政处罚、行政检查、行政强制等方面。综合执法的表现方式也是多元的， “从综合执法的实现途径上来讲，可以是委托式 2（
6、多个行政机关分别依法委托一个行政机关行使有关权力） 、相对集中式 3（省级以上政府依法决定一个行政机关行使有关行政机关的职权） 、也可以是机构改革式（通过划转或机构调整，将多个行政机关的职能及相应权力交由一个行政机关行使）和授权式 4（多项法律、法规授权同一个行政机关行使有关权力） ；从综合的权限上来讲，可以是处罚权及相关的检查权、强制权的综合，也可以是规范性文件制定权、审批权、许可权以及其他权力的综合。综合执法的功能主要体现在两个方面：一是组织方面：综合执法使行政权力在横向上发生了转移，带来了相应职能的调整及机构、人员的精简、归并、因而是行政管理体制的调整。二是行为法方面：综合执法意味着一个
7、行政机关开始取代多个行政机关，在多项行政执着法领域集中开展行政执法活动，执法主体实现一元化，从而对执法成本和执法效能产生影响。（二）城市管理监察执法依据城建监察规定于 1992 年 6 月 3 日经第十次常务会议通过，根据 1996 年 9 月 22日建设部发布关于修改城建监察规定的决定修改，1996 年 9 月 22 日重新发布。规定所称的城建监察 5是指对城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化1 行政处罚权制度：行政处罚法 。1 综合执法：行政法学 。2 委托式：行政处罚法 。3 相对集中式：行政处罚法 。4 授权式：行政处罚法 。5 城建监察：行政法学 。- 4 -等的监督
8、、检查和管理，以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实施行政处罚的行为。1、依据中华人民共和国规划法及有关法规和规章，对城市规划区内的建设用地和建设行为进行监察； 2、依据城市道路管理条例及有关法律、法规和规章，对占用、挖掘城市道路、损坏城市道路、桥涵、排水设施、防洪堤坝等方面违法、违章行为进行监察； 3、实施城市公用事业方面的监察。依据城市供水条例及有关法律、法规和规章，对危害、损坏城市供水、供气、供热、公共交通设施的违法、违章行为和对城市客运交通营运、供气安全、城市规划区地下水资源的开发、利用、保护以及城市节约用水等方面的违法、违章行为进行监察； 4、实施城市市容环境卫生方面的监察。依据城
9、市市容和环境卫生管理条例及有关法律、法规和规章，对损坏环境卫生设施、影响城市市容环境卫生等方面的违法、违章行为进行监察； 5、实施城市园林绿化方面的监察。依据城市绿化条例及有关法律、法规和规章，对损坏城市绿地、花草、树木、园林绿化设施及乱砍树木等方面的违法、违章行为进行监察； 6、在受委托的范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚。三、城市管理执法存在的问题（一）城市管理执法工作缺乏相应的法律保障我国在城市管理方面的立法滞后，至今没有一部系统的综合性城市管理方面的法律，大多数推行城市管理综合执法的城市都是通过政府规章 1进行授权，由于规章效力较低而导致诸多方面的问题发生：其一，城市管理综合执法
10、工作缺乏统一性和规范性，实践中难免出现认识不一、运行程序不一、 “瓶颈”问题较多的现象；其二，对于某些被集中的行政处罚权，以规章的形式对法律设定的执法主体和执法权限进行变更，违背了权力法定的原则，且导致法律适用上的冲突和权力行使的越位；其三，根据行政处罚法规定，政府规章只能设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，而以规章作为综合执法的依据，减少了处罚的种类，限制了执法手段，降低了执法效率；其四，人民法院在审理行政案件中，以法律法规为依据，以规章作为执法依据容易造成行政诉讼中的不利局面；再者，由于我国尚未出台行政强制法 ，城市管理综合执法机关作出暂扣、强制拆除等行政强制行为没有明确法律的依据，一旦出
11、现行政诉讼，法院也没有评判标准，只能依照行政处罚法或凭借自由裁量权。综合执法机关不能对其具体行政行为合法性作出充分有效的预见，在1 政府规章：国务院关于加强市县政府依法行政的决定 。- 5 -司法程序中，也难以得到有力的支持。（二）行政协调不顺畅将原由几个部门分别行使的职权集中交由一个行政机关行使，是为了解决多头执法、职责交叉的问题，但在综合执法体制形成的过程中，由于部门利益博弈、 人员安置分流等原因，在部门职责划分上，往往没有遵循这一原理，而是从狭隘的部门利益出发，把工作中管理难度大、无人肯管的“硬骨头”借机踢给城管综合执法部门，而把对自己和有的抱着不放，造成原有的执法机关并没有减少，反而由
12、于行政处罚权归并的界限不清，在执法实践中引发职责交叉的新问题。由于全国没有统一的关于综合执法体制的规定，各地城市综合执法权限范围的划分比较盲目，暴露出各种问题，暨不利于法制的统一性，也不符合依法行政的要求。（三）城市管理综合执法的环境艰难城管执法工作难以得到管理相对人和社会群众的广泛理解和支持。首先，城管执法工作大多涉及社会的弱势群体，其中折射着社会诸多深层次矛盾与问题。城市管理者与被管理者之间的矛盾，更成为了各种矛盾集中的焦点，这些矛盾和问题决不是单靠城管部门能够解决的，面对弱势群体谋生手段的需求，面对相当一部分社会群众的不理解，执法难度之大可想而知，由此引发的各种问题给城管执法造成巨大阻力
13、。违法建筑、违章占道屡禁不止，小摊小贩和城管玩“游击战”的游戏，城市管理取证难、处罚难、执行难。 “暴力抗法”事件频频上演，极大地影响了队伍士气，而公安机关一般按普通民事纠纷处理，执法机关的权威性得不到较好的维护，执法人员人身安全得不到较好的保障，执法工作受到严重影响；社会舆论普遍同情弱者，媒体导向热衷于城管执法中出现的矛盾和纠纷的负面报道，一些媒体为追求卖点，满足民众猎奇心理，对于发生在城管队伍中好的事件和迹象避而不谈，往往断章取义、主观臆测，刻意引导，对城管部门进行丑化报道，并未真正发挥新闻监督作用，而是进行错误的舆论导向，严重影响了城管部门形象，市民对城管执法的偏见、抵触给城管执法带来了
14、极大的困扰。另外，由于司法保障 1不到位造成执法难。城管执法部门由于自身缺乏有效的强制手段，很多情况下执法需要借助司法强制力，而司法机关由于人员力量有限、不愿配合等因素，常常造成城管执法的执行不力、不到位。如行政处罚决定的强制执行须待 3 个月后，不仅严重影响了行政执法的效率，也使得行政机关行政决定的公定力、公信力无从体现。此外，法院对行政执法案件的证据要求过于苛刻，也使得行政机关在执法办案中无所适从，行政执法追求的公正和效率价值无法得到平衡，反而削弱了行政执法效能。如查处违法建设问题，即使是违建一开始就被发现，等到城管执法人员经过调查取证、文书送达、复议1 司法保障：行政法学 。- 6 -诉
15、讼等程序之后，再依法拆除，违章建筑已建设完成。（四）城市管理综合执法队伍的自身素质有待提高一是城市管理行政执法人员素质参差不齐，部分执法人员的法律知识和业务知识相对缺乏，执法办案能力有限，与执法者身份不符，更与法制社会要求不符。二是执法理念需要进一步转变。 “执法者就是管理者”的特权思想还在执法队伍中不同程度地存在，建设“服务型”政府， “在管理中体现服务，在服务中实施管理”的观念还没有普遍形成，执法方式简单、粗暴的情况还时有发生。三是依法行政的意识还不够强。在城管行政处罚过程中,一些部门领导、上级领导以及其他外部力量对城管行政处罚进行过多干扰,直接影响行政处罚的公正、公开，广大执法队员在基层
16、与市民群众进行有理有据的工作,但是这并不能抵挡领导碍于情面所说的话, 这种状况直接导致处罚弹性大,处罚结果不稳定,严重削弱了行政执法力度,影响行政执法形象。四是少数执法机关和执法人员滥用职权，甚至受到经济利益的驱动，公然执法犯法，搞权钱交易，严重影响法律的正确实施，也败坏了党和政府执法部门在广大人民群众中的形象，使城市管理综合执法工作更加难以开展。（五）违法违规现象反弹性大目前城管执法还是靠“突击、整治”来实现，还没能从规范化的“法制、机制”来实现，导致违法违规行为反弹性大。如占道经营、车辆乱停乱放、垃圾乱倒、违法建筑等现象，在一定时间内集中力量进行突击整治，短期内能取得立杆见影的效果，但未能
17、落实长效管理机制，整治不久又可能如雨后春笋般冒出来，还有“牛皮癣” 、渣土撒漏等总是让人防不胜防，始终得不到彻底解决。因此，城市管理工作还处于“整治-反弹-再整治-再反弹”的局面。（六）执法方式单一根据行政处罚法和部分行政法规的规定，违章者不履行行政处罚决定的，可以依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行。从我国目前法律、法规的规定来看，具有上述行政强制措施权 1的只能由法律设定，而且只有司法机关和工商、税务、海关等少数行政机关可以实施。城市管理方面的法律、法规和规章设定了各类行政处罚，但对违章者不履行行政处罚决定的后续监管措施，没有赋予城管行政执法部门任何有效手
18、段。如某年 5 月 26 日，某省十届人大常委会第 21 次会议在审议某省城市市容和环境卫生管理条例（建议表决稿） 时，专门就是否取消有关“暂扣物品”1 行政强制措施权：行政法学- 7 -的相关条款进行单项表决，最终删除了建议表决稿中“可以暂扣其经营的物品和装盛器具”内容，而对违法行为的法律责任，仅设置了实施罚款和责令清理、改正的行政处罚措施。现实的执法情况是，违章者对执法人员的管理根本就不理睬，罚款没钱，责令清理、改正我不干。执法人员没有什么办法强制其交罚款或强制其清理，也不能暂时限制其自由带回机关处理。这样一来，除了做工作之外，根本就没有任何办法加以管理。（七）违章行为当事人认识上有误区多
19、数违章当事人没有意识到城市管理法规也是行政法规体系的组成内容，与治安管理处罚条例一样，违反了要承担法律责任。城管执法人员在执法中碰到最多的申辩理由是：“我又不偷不抢，在街边摆东西谋生，犯什么法！”他们在内心深处没有认识到自己行为的违法性和社会危害性，导致不主动配合执法，有时纠缠、拒绝、阻碍甚至少数“钉子户”暴力抗法的事件不断发生。四、城市管理执法的对策建议（一）建立健全城市管理执法的法律、法规，使城管综合执法工作迈向正规化建立健全城管执法的法律、法规是搞好城管综合执法工作的前提和基础。因此，应建立从中央到地方的城管执法体系，以避免因体制断层而造成的各自为政、令出多门的混乱局面，形成全国城管综合
20、执法一盘棋。对此，一是要加快立法步伐，尽快改变城市管理行政执法主体不明确、城管执法无法可依的状况；二是要加强立法解释工作，使法律规范更加切合实际，操作性更强；三是要抓紧制定统一的城管执法法律、规章，改变目前的城管执法缺乏法律规范和错位的现状，应避免各种法律、规章在调整社会事务时发生重复、冲突或疏漏，以维护国家法制的统一。（二）深化城市管理综合执法体制改革，建立法定的机构按照国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定 （国发200217 号）文件精神，切实将城市管理综合执构作为政府的一个独立工作部门，有条件的可以列为政府组成部门，其所需的经费列入政府全额财政预算，不以收费、罚没收入作为经费
21、来源。在执法人员身份方面，由于许多执法人员原来就是事业单位成员，有些甚至是企业员工，实施城市管理综合执法后，执法人员的总量变化不大，甚至可能有所减少，但人员性质一下子全部转编为公务员难度较大，这一矛盾在短期内可能无法解决，在这种情况下，可以建立起一种以行政机关为主导，法定授权专门机构为补充的模式，比如武汉市设定城市管理执法局为行政机关，下设城市管理执法分局（大队）作为综合执法具体执行机构，在人员编制上重心向基层、执法现场下移。局机关人员编制确定为综合管理类公务员，执法分局（大队）人员编制核定为城市管理执法专项编制，纳入参照公务员管理序列，实行公务- 8 -员职级管理制度 1，所需经费纳入全额财
22、政预算。这种方式对于化解城市管理综合执法主体及其执法人员现实的法律地位定性难题，不失为一种积极的、有益的尝试，也是与公务员法的精神相一致的。（三）深化城市管理综合执法体制改革，理顺纵向关系首先，要明确归口管理问题。建议国务院明确城市管理综合执法的主管部门，并设立专门机构负责行业管理工作，实现全国范围内城市管理综合执法领域的法制统一 2和规范管理。其次要理顺市、区关系问题，实行一级执法主体也就是实行市垂直领导，有利于提高综合执法的执行力。但是，目前大城市大多实行市、区两级执法主体的管理体制，通常的说法是实行双重领导。由于城市管理“以区为主”的原则，市、区关系不是以“责任和领导”联系在一起，而是通
23、过“情感”来支撑，在不能统一实行垂直领导的情况下，建议赋予市级机关实质意义的考核权，建立起一套科学而完善的综合考核制度，将市级财政的投入资金作为考核基数，将执法业务与资金核拨挂起钩来，那么，市级机关的权威将不在损害区级政府和其他部门权利的基础上得以建立。（四）为城市管理执法提供完备的保障一是建立公安保障机制。城市管理综合执法遇到的问题十分复杂，触及的社会矛盾较集中，常常是一般性违法行为伴随着违反治安管理的行为一起发生，较易发生暴力抗法问题，使城管执法存在巨大的阻力。为确保城管执法工作正常进行，维护城市管理行政执法秩序，有效预防和打击阻挠执法和暴力抗法等违法行为，保障城管执法人员的人身安全，应当
24、建立城管执法公安保障体制，成立城管公安分局或支队，实行双重领导体制，以市公安局管理为主，业务上接受城市管理执法局的领导，这方面，南京、西安、长沙、郑州、济南等城市已取得成功经验，值得在全国推广。二是建立财政保障机制。为建立保障有力的执法体制，应当加大对城管执法队伍的资金投入，深化城市管理执法队伍收支两条线改革工作，实行收支彻底脱钩，统一并提高行政执法人员待遇，从根本上规范队伍的执罚行为，增强城市管理执法队伍的快速反应能力和执法效能。三是建立科技保障机制。随着科学技术的发展和城市事务的不断增加，相关部门的配合协调机制的建立，在很大程度上必须依靠电子政务的制度建设，实行城管执法部门办公自动化、决策
25、科学化、信息网络化和资源共享化，使城管执法部门的各项监管工作更加严密、有效，把城管执法部门建设成为廉洁、勤政、科学、高效的政府部门。（五）建设规范的执法队伍1 公务员管理职级制度：中华人民共和国公务员法贯彻实施学习读本 。2 法制统一：行政法学 。- 9 -建议在全国范围内统一执法服装、执法标识，确保城市管理执法统一着装的合法性，使城市管理执法工作走上规范化、正规化轨道。一方面，在全国范围内统一城管执法队伍的形象建设，另一方面，转变城市管理执法的理念，必须正确处理严格执法和文明执法两种关系，善于运用“法律”和“感情”两种武器，依靠疏堵有序创和谐，严缓有度保和谐，刚柔有方促和谐，从而有效地化解矛
26、盾，提高执法效能。（六）加强城管执法的法制化宣传，提高城管执法的社会认知度人民群众对城管执法的认知度，直接反映城管执法的社会基础。因此，政府和城管执法部门必须加大对城管综合执法的宣传力度，将人性化管理、人性化执法贯穿执法的全过程，要充分发挥新闻媒体的优势，强化全民普法教育，使公众了解城管执法。通过宣传不断提高人民群众的法律意识，为城管执法奠定广泛而坚实的群众基础。同时城管部门重点做好对企业、个体工商户及社会居民的城市管理法律法规宣传培训，特别是新闻媒体要积极给予配合和支持，让乱设摊、乱张贴等行为是违法行为的基本概念深入人心，从而更好地遵守有关城市管理的法律法规。 （七）坚持疏堵结合，实行人性化
27、管理在市场经济条件下，有需求必然有供给，像修鞋，修自行车、缝补衣服、卖早点等，难以杜绝，从事此类经营活动的人员和接受服务的对象，主要是进城务工农民、下岗工人和收入不高的普通市民，这就要求管理者要从现阶段城市发展水平及人们的经济状况出发，研究疏堵结合的长效管理办法。可采取分行业、分区域地点，分时段等“三分”的原则来处理，即在不影响交通，不影响市容，不影响群众生活秩序和治安的前提下，进行规范管理和疏导。 （八）提高城市规划水平，加快完善城市基础设施由于历史原因，多年来城市规划编制一直没有很好地做到远期目标与近期目标相结合，整体与局部相结合，城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，如对停车场的规划建设不足，直接导致车辆乱停乱放影响市容和交通。多年来，普遍存在“重建设轻配套”的现象，往往追求城市的拓展和房地产的开发，而忽略城市整体功能的完善，在园林绿化、市政设施、环卫设施、交通设施等基础性建设方面城市规划明显滞后，特别是农贸市场选场不合理，造成摊点乱摆等等，其根源在于城市规划编制没有充分考虑人民群众实际生活需要，理论设计与现实情况存在偏差与不切实际。为此，建议在城市总规、分区规划和控制性详规 1的编制过程中，充分考虑人民群众实际需要，建设预留相应的市政、服务配套设施，特别注重考虑弱势群体生存生计问题，适当预留临时农贸1 控制性详规：城乡规划与建设法规知识读本 。
