1、文献综述 我国环境影响评价制度概况 一、 前言部分 本篇文献综述的目的在于在开始论文正式写作前对论文相关文献加以收集整理，对环境影响评价进行更系统的学习。环境影响评价制度从建立到现在已有 30 多年的发展历史，但与世界发达国家相比，我国环境影响制度仍有许多不足。希望通过研究现阶段我国环境影响评价制度的内容、问题和解决方法能更加深入的了解环境影响评价制度。 二、 主体部分 1 环境影响评价制度的产生和发展 1.1 国外环境影响评价制度的产生 和发展 环境问题一直是困扰着国际社会的全球性问题之一。环境问题普遍出现是 由于人类过于片面追求经济发展，从而导致资源枯竭、污染加剧带来的恶果。人类谋求发展必
2、然带来自然资源的消耗，同时也不可避免的对环境产生破坏。自 20 世纪中叶开始，随着科学技术的飞速发展和世界经济的迅速增长，人类改造自然的行为遍布全球，人类活动逐渐成为地球不能承受之重，环境问题也逐渐从地区性问题发展成为波及世界各国的全球性灾难，出现了一系列引起国际社会关注的热点问题。环境问题制约了人类的发展，开始逐渐受到重视。人类对于环境问题的认识也有一个过程，一开始人们觉得环境问题的出现是由于科技的不发达造成的，寄希望于科技进步 来消灭环境问题。然而随着科技的进步，老的问题解决的同时新的环境问题又摆在了人们面前，并且更复杂和棘手。人们逐渐意识到环境问题不仅是一个科技的问题，也是围绕着政治、经
3、济、哲学等多方面的综合体。基于这种观念，国际社会在经济、政治、科技、贸易等方面形成了广泛的合作关系，期以通过多种手段和渠道来解决日益严重的环境污染，环境影响评价正是在这个背景下应运而生。环境影响评价的概念最早是于 1964 年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上提出来的。 1969 年美国颁布了国家环境政策法并建立环境影响评价制度。欧洲、日本等国相继制 定了环境影响评价制度 1。 1.2 我国 环境影响评价制度的产生和发展 1972 年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979 年颁布的环境保护法 (试行 )借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。该法第
4、6 条规定： “一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计 “，从此，我国从立法上确立了环境影响评价制度。为了全面落实环境影响评价制度， 1981 年，原国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合发布了基本建设项目环境保护管理办法，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。 1986 年国家又对基本建设项目环境保护管理办法作了修订，又颁布了建设项目环境保护管理办法，把评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目，并针对评价制度实行几年的
5、情况对评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。除此之外，我国通过各种具体立法对环境影响评价制度作了规定。如 1982 年颁 布的海洋环境保护法、 1984年颁布的水污染防治法、 1987 年颁布的大气污染防治法、 1988 年颁布的水法、 1988 年颁布的野生动物保护法等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。为了进一步加强对建设项目环境保护的管理， 1998 年 11 月 18 日，国务院审议通过了建设项目环境保护管理条例 (以下简称条例 )，对 19
6、86 年的基本建设项目环境保护管理办法进行补充、修改、完善，并提升为行政法规 2。至此，可以说我国的 环境影响评价制度进入一个新的发展阶段。为了贯彻实施条例， 1999 年国家环境保护总局公布了建设项目环境影响评价证书管理办法、建设项目环境保护分类管理名录、关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知等，形成了完善的环境影响评价法律体系。 2、 环境影响评价内容 根据中华人民共和国环境影响评价法我国专项规划的环境影响报告书内容包括： （ 1） 实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估； （ 2） 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施； （ 3） 环境影响评价的结论。 建设项目的环境影响
7、报告 书应当包括下列内容：（ 1） 建设项目概况；（ 2） 建设项目周围环境现状；（ 3） 建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（ 4） 建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（ 5） 建设项目对环境影响的经济损益分析；（ 6） 对建设项目实施环境监测的建议；（ 7） 环境影响评价的结论。涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。另外，我国环境影响评价还有一个后评价制度，即在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的改进措施 3。 3、环境影响评价程序 我国 2003 年环境影响评价法对环境影响评价的程序没有具体明确的规定，只是规定
8、如果建设项目有主管部门的由主管部门预审，重大的项目可能有听证程序，再报环境保护行政主管部门审批。在国家环保局 1990 年颁发的建设项目环境保护管理程序中对环境影响评价的程序作了具体的规定： （ 1） 建设单位征求国家环保局意见，确定作报告书或报告表。委托持甲级评价证书的单位，编制环境影响报告表、或评价大纲（环评实施方案）； （ 2） 建设单位向国家环保局申报环境影响评价大纲（环评实施方案），抄送行业主管部门，同时附立项文件及环评经费 概算，国家环保局根据情况确定审查方式（组织专家评审会，专家现场考察及征求有关部门意见），提出审查意见； （ 3） 根据国家环保局对 “大纲 ”审查的意见和要求（
9、主要包括评价范围，选用的标准，确定的保护目标，环境要素的取舍和评价经费等）及确定的大纲内容，评价单位与建设单位签订合同，开展评价工作，编制环境影响报告书； （ 4） 建设项目如有重大变动，建设单位及评价单位应及时向环保部门报告； （ 5） 建设单位将编制完成的 “报告书（表） ”，按审批权限上报主管部门的环保机构，抄报国家环保局和项目所在地省、市环保部门； (6) 主管部门组织报告书（表）预审，将预审意见和修改确定的两套环评报告书报国家环保局审批。省级环保部门应同时向国家环保局报送审查意见。国家环保局在接到预审意见之日起，二个月内批复或签署意见，逾期不批复或未签署意见，可视其上报方案已被确认；
10、 (7) 国家环保局可委托省级环保部门审查 “大纲 ”或审批 “报告书 ”； (8) 国家环保局参加对环境有重大影响的项目可行性研究报告评估。 4、 实施环境影响评价制度的作用 (1)从国家的技术政策方面对建设项目提出了新的要求和限制 ,以减少重复建设 杜绝新污染的产生 ,贯彻 “预防为主 “的环境保护政策 。 （ 2）对可以开发的项目可能带来的环境问题提出了超前预防对策和措施 ,强化了建设项目的环境管理 。 （ 3）促进了国家科学技术监测技术预测技术的发展 。 （ 4）为开展区域政策环境影响评价 ,实施环境与发展综合决策创造了条件 。 5、 现阶段我国环境影响评价制度存在的问题 5.1 环评
11、对象中缺少对宏观决策进行环境影响评价的规定 对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。具体建设项目对环境有直接影响，需要进行环境影响评价。但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和 资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。而我国环境影响评价制度则对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视。 5.2公众参与不足，缺乏社会的广泛监督 公众参与是环境影响评价制度中的一项重要内容，是指具有公共利益、兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务的决策的介入，或者提出意见与建议的活
12、动。公众参与是环境影响评价程序的重要组成部分。而我国并没有形成公众参与的完整机制 4。 5.3 环境影响报告书中缺乏可供选择方案的比较 可供选择方案，是指除拟议活动以外的其他可供选择的备选方案。被认为是环境影响评价制度的灵魂和核心。实现某一目标应该有多种方案，不同方案所消耗的人力、资源、时间以及环境效益、经济效益和社会效益等各不相同，理想的环境影响评价过程还应该对各种替代方案、管理技术、减缓措施进行比较。从众多的方案中优选出一个经济、社会和环境价值协调统一的方案来实施。但是，我国的环评法及相关规定都只是要求在环境影响评价中要提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，而没有提到可供选择方案问 题
13、 5。 5.4 处罚力度弱，处罚条款漏洞较多，环保部门执法权限不足 在我国目前的管理体制下，保证环境影响评价制度执行的主要措施仍然是以各级环境保护行政主管部门监管为主的行政管理手段，为保证其有效实施，违反环境影响评价制度法律责任的规定至关重要 6。虽然环境影响评价法颁布后，在法律责任的规定上较之以前有了较大的改善，但处罚额度仍然较低，对建设单位仍然存在 “守法成本高、违法成本低 ”的问题。实践中发生的违法行为的多样性使现有的处罚条款难以面面俱到，使许多建设单位得以钻法律漏洞实施种种超标排污行为 6、 完善我国环境影响评价制度的建议 6.1 建立宏观决策环境影响评价制度 在政策制定中引入环境影响
14、评价制度能保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策时根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给环境造成不可挽回的损失 7。 6.2 完善公众参与制 6.2.1 将原则性规定具体化 环境影响评价法第五条是原则性规定，缺少具体条文的支撑，给人造成 “宣言是规定 ”的印象 8。我国其他法律对公众参与规定少之又少。如有也只是原则性规定。建议将具体的操作性规范在制定实施细 则或有关行政法规、部门规章时予以明确 9。 6.2.2完善参与的具体程序 参与阶段越早，公众越有标准。我国应该在项目审查和范围界定程序中引进公众参与，由环保部门具体负责组织，以利于整个参
15、与程序的公众性实现。建议在环境影响评价法实施细则的制定中对听证会程序作出具体规定，建议健全听证会制度，以及更多的参与形式，如来电、来信、来访等 10。 6.2.3明确处理公众意见的基本要求 为体现对公众知情权、参与权、监督权的尊重，不仅应赋予规划部门和建设单位信息公开，及时征求公众意见等义务，还应考虑对规划部 门和建设单位回应公众意见的基本要求作出详细规定，确保公众意见不至于被形式化处理，造成规划部门和建设单位 “只听取，不采纳 ”的状况。 6.2.4参与主体组成要有代表性和广泛性 参与人既要有直接利益冲突的公众，也要有与建设项目无直接关系的公众，既要有受项目实施影响的人，也要有规划编制和项目
16、建设单位的人，更要有专家学者 11。 6.2.5公众参与权能的司法保障 设立有关环境影响评价的司法审查制度，对主事机关在环评程序中设有依照法律法规进行公众参与程序；造成信息损害或程序损害，或被认为有其他违法现象，有关利 害关系人均可依法提起诉讼，为公众参与权提供有效的司法保障 12。 6.3、引入可供选择方案 13 我国应尽快以法律的形式规定包括零方案在内的环境影响评价可供选择方案机制，以确保决策者可以更有准备地进行设计并开展有利于环境的活动 14。 6.4 完善环境影响评价的法律责任 6.4.1 赋予环保部门一定的强制措施措施权 赋予环境保护行政执法部门在环境影响评价制度执行中一定的强制执行
17、措施权，规定对违反建设项目未批先建而被责令停止建设的，环境保护行政主管部门有权对其采取必要的强制措施 15。 6.4.2 加大处罚力度，完善环境影响评价法律责任 在现有的环境影响评价法的法律责任规定的处罚力度基础上，一方面应继续提高处罚额度，根据拟议活动的投资额度对规定相应的处罚额度。另一方面，增加对违反环境影响评价制度人员的法律责任规定，不论是对违法环境影响评价法律制度的行政管理机关工作人员还是建设单位或环境影响评价文件编制机构工作人员，都应增加包括刑事、行政、民事法律责任在内的相关规定。 三、总结 随着环境问题的日益严重，完善环境影响评价制度迫在眉睫，虽然我国目前建立的相关环境影响评价制度
18、在执行 力度上不够，还存在诸多不足，其中重要的是大量专家和政治动机的不缺乏，我们可以通过采取相应的环境影响评价策略来减少我国环境影响评价的不足，提高它的有效性，但更重要的是要把传统的环境影响评价理念和战略环境评价相结合，并且在实际的工业生产过程中进行清洁生产，从根本上解决环境问题，从而真正做到资源、环境、经济的可持续发展。 四、参考文献 1朱晓晨 .我国环境影响评价制度的完善 以美国环境影响评价制度为借鉴 D.2008,(2):44-45 2赵永刚 .中美环境影响评价制度的比较引发的思考 J.科技风 ,2010,(17):23-25 3耿海清 .关于完善中国战略环境影响评价制度的探讨 J.环境
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