1、部门预算管理改革问题与对策 党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确提出要健全公共财政体制，这为进一步推进财政管理体制改革指明了方向。公共财政建设与预算管理体制完善也是党的十七大当中一个重要的议题。为了适应社会主义市场经济的发展要求，我国加快了向公共财政体制转变的步伐，部门预算管理体制改革在实践中取得很大进展。但仍未完全跳出传统管理模式框架，公共部门预算还有好多问题存在，有必要进行总结并改正。因为只有预算管理水平的科学、民主、高效，财政资金的使用效率才能提高，财政职能才能更好地发挥。 一、部门预算管理改革中遇到的主要问题 （一）机构改革与部门预算管理改革
2、不协调。由于部门机构改革滞后于预算管理改革的步伐，部门内部没有及时设置专职的预算管理部门，专业分工不明确，导致工作协调困难，不便于定员、定额管理，财政专户形同虚设，这样预算外资金的调控就达不到预期的效果。因而，机构设置制约了部门预算管理， （二）现有预算分配权与部门预算管理体制不适应。部门预算要求一个部门一本预算，各部门分别掌控本部门的资金预算，这种各自独立的预算编制使得财政部门对部门预算的宏观调控困难。一些部 门把着预算分配权，出于自身利益的考虑，预算控制数迟迟不下达，他们的消极态度致使部门预算编报工作不能及时完成。可见，有预算分配权的部门执行中下达投资计划或提出项目资金分配方案的时间并没有
3、明确规定。 （三）软约束导致预算的随意性较大。由于财政资金的粗放式管理的惯性，在财政资金的分配、执行和监督工作中，预算缺乏科学性、规范性。各部门都只考虑自身的利益，只追求项目资金量，不注重项目资金使用效率；甚至有些预算编制，随意捏造一些项目，以套取财政资金；有些部门预算追加也很随意，关系条子、关系电话是获得追加预算资 金的保障。可见，预算管理的约束机制漏洞百出。 （四）部门预算与国库管理改革未能协调。财政资金通过国库单一账户进行统一收支管理是科学的收支方式。而原先分散收支方式依然存在，致使财政资金缺乏透明度，易产生暗箱操作， “ 寻租 ” 现象层出不穷。多账户分散收支，环节多、过程长，必然造成
4、预算资金的低效率。 （五）部门预算的法律依据不统一。预算法与预算外资金管理实施办法的并存导致部门预算编制依据发生冲突。但预算外资金的合法存在，使得部门预算变得性质不清，内容含糊。虽然预算外资金的形成与建立有其客观 原因，但现有大量预算外资金在社会上会产生很多负面影响：增加企业和公民负担，对政府预算资金产生了 “ 挤出 ” 效应，削弱了政府宏观控制经济和社会发展的能力。这些资金的使用不仅导致政府资金效率低，而且容易引发财经违纪行为，对社会经济秩序造成不良冲击。 （六）部门预算执行监督不力。传统粗放的政府预算难以审查监督。预算编制不科学，透明度低，执行中变化大，人大难以监督；预算调整的法律规定不明
5、确，理解各异，调整频繁，监督无力。另外，超收支随意性强，监督乏力，还有专项资金、专项返还和补助资金使用中问题多，对这些资金的 来源、规模、使用等情况，由于具体情况不清，人大难以监督。大量的预算外资金和制度外资金游离于部门预算之外，脱离了人大的监督，政府和部门仍按自己的意愿收税和收费，预算的法制性被搁浅。 （七）部门预算的技术手段落后。部门预算技术手段滞后，严重影响了部门预算编制的效率和质量。编制部门预算的工作量巨大，每个部门都要采集各种大量的相关基础数据，并对所属单位提供的数据进行审核。财政部门要对以上基础数据进行复核，审查预算项目、人员编制、预算科目等的范围和定额标准。如此巨大的工作量缺乏成
6、熟的计算机软件系统支持，工作 效率和质量难以保证。 二、进一步深化部门预算改革的措施 鉴于以上的分析，我们可以得知整个财政预算的编制执行状况还不尽如人意，故而财政资金的使用效率就不会很高。为了完善预算管理，提高财政支出效率，应从以下几个方面深化部门预算改革： （一）加快机构改革，以适应部门预算管理体制。我们应当顺应社会经济形势的变化加快进行机构改革，优化机构设置，改革预算管理机构，使之适应新的财政运行机制。有预算分配权的部门及财政内部各业务部门应该进行适当调整，对原有部门进行分、撤、并、改的操作，理顺各部门 的职能分工关系，明确各自的职责，提高各自业务水平和整体协调能力，从而配合部门预算改革的
7、顺利推行。 严格按照预算编制、执行与监督三权分离原则进行机构设置，建立起相互制约的内部平衡管理机制，提高预算管理的科学性、公正性。建立健全法律机制，对有关部门人员违法违纪行为进行严肃查处。 （二）细化部门预算项目。以前的粗放预算管理必须改变，必须全面清理现有的各项不规范支出项目，科学划定支出范围，进行科学定员，标准化定额，尽量减少弹性支出，严格按标准支出，强化预算约束力。一个理想的支出预算应该包括支出预 算总表、具体支出项目明细表和支出项目审定所依据的明细资料。人大等机关在审核预算时，只有依据以上资料才能审核具体的支出项目以及安排的依据，从而可以根据成本效益原则，对具体项目提出调整意见，以实现
8、其审核并监督预算的职能。预算资金要尽量落实到具体的单位、项目，应争取做到每个基层预算单位的每个支出项目都能在预算中所反映，每一笔支出都有根有据。预算编制部门提交人大审议的预算报告应该包括按科目设置的收支简表以及详细的单位预算表和项目论证说明材料。 （三）切实加强预算编审和执行管理。部门预算的编制，应当严格按照充分发挥部门职能的要求，根据各编制部门真实的资金需求进行汇总编制。财政部门的审核也应该按照实事求是的原则进行客观的把握，应最大限度地优化财政资金的配置效率。要做到以上的要求就应提早布署，留给编制部门充裕的时间进行预算编制。同时，应该建立严格的专项预算审核程序。 各部门编制的预算一经审核批准
9、，就应当具有法律效力，也就是要求财政部门和预算单位都要按照预算严格执行，不得随意追加预算，更不得随意更改预算编制项目和金额；财政部门监督管理各部门预算编制、预算下达、资金拨付、资金使用等整个过程，并建立追踪问效机 制和反馈机制。 （四）强化决算管理。加强预算执行分析，强化决算管理。建立部门预算财务报告制度，全面反映部门预算财务业绩和财务受托责任的相关、可靠的财务及非财务信息。建立绩效预算评价体系，构建科学可行的绩效评价指标体系，采用合理绩效评价方法，对于政府所有的公共支出进行包含“ 量 ” 和 “ 质 ” 两方面的绩效考评，以量化形式科学判定其绩效目标完成情况，持续效能及影响力。 （五）完善国
10、库集中收付制度。进一步完善国库集中支付制度，健全预算执行管理运行机制。要完善国库单一账户体系，加强用款计划管理，巩固完善 预算执行管理新机制，规范专项转移支付资金的预算执行管理，积极稳妥推进专项转移支付资金国库集中支付。对暂时不能执行国库集中收付制的，用财政专户管理方法进行过渡。同时，尽量缩短财政拨付时间，提高预算执行质量，方便财政资金使用的追踪问效，利于人大财政监督，审计监督。 （六）强化政府采购。扩大政府采购规模，能够政府采购的最好由政府集中采购，政府采购范围可以扩大到办公用品、设备、劳务及财政投资建设的公共设施等。制定政府采购品目分类表；规范采购内容，明确哪些商品由国家有关部门集中采购，
11、哪些商品由预算单位采 购。推行网络采购，公开进行网上竞价，增加采购透明度，并且通过市场机制降低采购成本，提高财政资金效益。 （七）推进信息化建设。加快财政信息化建设，是建立规范有序的公共财政运行机制的客观要求，是深化财政改革，加强财政管理，实现科学理财的重要技术保证。应按照财政部 “ 金财工程 ” 的部署，使信息技术成为财政改革的重要支撑，逐步实现财政管理信息化、科学化、规范化。具体应做到以下几点：认真分析部门的业务流程和业务管理模式，根据业务需求进行软件系统的开发运行，同时还需要搭建一个畅通安全的网络环境；加强对职员系统的操 作培训以胜任信息化条件下的作业；扎实做好网络安全工作。 （八）完善预算法制监督。按照公共财政的要求，预算资金管理必须体现预算法的精神。但预算法界定的预算未将预算外资金纳入预算管理之内。因此，要通过立法，确立财政综合预算的法律地位，将预算内外两项资金有机结合起来，编制统一、全面的财政综合预算。 增强预算法的权威性，对预算的编制、执行、监督进行规范，在预算法中充实审查监督条款，推进各级人大对政府预算和决算由程序性向实质性转变。要把具有法律效力的预算公布于众，接受各方面的监督，以体现出 公共支出预算的公开性及透明性。
